Введение
В 1991 г в России начался переход к рыночной экономике. Стали меняться отношения собственности, система управления экономикой, структура власти. Но в результате перемен не удалось избежать резкого снижения уровня жизни большинства населения, возникновения зон «сверхбогатства» и хронической бедности.
Из сложившейся ситуации было как бы два выхода: один выход - вернуться, несмотря ни на что, к дореформенному положению, другой -попробовать выстроить новую социально-экономическую политику, соответствующую произошедшим изменениям во всех сферах жизни российского общества. Исполнительная власть в лице федерального правительства и поддерживающего его Президента выбрала второй вариант. К сожалению, не оправдались надежды на быстрый экономический рост. Какие-то признаки оздоровления экономики появились в 1997—начале 1998 гг., но тут случился августовский кризис 1998 года. 1999 -2000 годы снова дали и дают основания для очень осторожного оптимизма. Это ставит перед всеми, кто формирует социальную политику, непростую задачу —помочь в возрождении российской экономики.
Действительно, сегодня перед нами и всем миром существует новая Россия. В отличие от всех предыдущих периодов, в стране создалась принципиально иная ситуация, открывающая «окно возможностей» для решения фундаментальных проблем России. Сегодня стабилизировалась политическая ситуация, что чрезвычайно важно для наметившегося оживления экономики. Вряд ли кто будет отрицать, что Россия обладает значительными ресурсами для ускоренного развития: природными, трудовыми, технологическими, интеллектуальными, финансовыми, управленческими. Все
1
эти факторы производства создают объективные предпосылки для экономического роста. Главная задача заключается в том, чтобы ускорить этот рост. А это значит не смотреть на ресурсы свысока и видеть свое лидерство в их количестве. Наша задача научиться эффективно их использовать с тем, чтобы в среднесрочной перспективе предотвратить увеличение разрыва между Россией и развитыми странами, а в долгосрочной перспективе - восстановить и упрочить позиции России как одной из стран-лидеров мирового развития.
При подготовке новой правительственной программы рассматривались три реально возможных варианта развития: радикальная либерализация, восстановление дирижистского социального государства и модернизация экономики на основе либеральных принципов при сохранении значительной роли государства в реализации базовых общественных функций.
Анализируя десять предшествующих лет (1991-2000), когда Россия пошла путем радикальной либерализации, подразумевающей уход государства практически из всех сфер экономической деятельности, молниеносную приватизацию государственных предприятий, грубое построение частного сектора, можно утверждать, что риск, связанный с реализацией этого варианта, оказался неприемлемо велик. Путь радикальных преобразований привел Россию к социальной, политической и финансовой нестабильности и, в конечном счете, к глубочайшему экономическому кризису, из которого необходимо выбираться.
Расширение прямого участия государства в регулировании экономических и общественных отношений, или повторение пройденного за годы Советской власти пути всемогущего господства социалистического государства, вряд ли будет оправданным и целесообразным. Данный вариант сделает экономику еще менее управляемой, не позволит реально участвовать в международном разделении труда и может привести к дальнейшему технологическому отставанию нашей страны от развитых стран.
7
Выбранный в конечном итоге сценарий модернизации, основанный на высвобождении частной инициативы и усилении роли государства в обеспечении благоприятных условий хозяйствования, включая финансовую и социальную стабильность, балансирует элементы двух других вариантов стратегии. Вместо государства патернализма и приватизации социальных функций создается такое государство, которое обеспечивает социальные гарантии в той мере, в которой общество не может этого сделать самостоятельно. Вместо полной закрытости или открытости страны делается ставка на активную интеграцию России в мировое хозяйство при одновременной защите российских производителей от иностранных участников рынка. Это - политика здравого смысла, предлагающая реальные решения проблем с учетом существующих на сегодня ресурсных ограничений. Именно сценарий модернизации позволит достичь цели радикального повышения уровня жизни населения на основе самореализации каждого гражданина, снижения социального неравенства, сохранения независимости и культурных ценностей России, восстановления экономической и политической роли страны в мировом сообществе.
Достижение этой цели невозможно без реформирования социальной политики. Именно в этой связи считаем, что исследование проблем социальной политики стало задачей номер один, решение которой нельзя дальше откладывать.
Социальная цена реформ для многих граждан России оказалась чрезмерной: появилась массовая безработица, произошло снижение реальной заработной платы, уменьшилась реальная средняя пенсия. У трети россиян доходы недостаточны для обеспечения даже прожиточного минимума. К числу наименее защищенных относятся семьи с детьми, одинокие матери, пенсионеры, молодежь после окончания учебы или срочной службы в армии, получающие мизерную зарплату работники бюджетной сферы.
В числе других негативных моментов, связанных с социальной ситуацией в Российской Федерации, особенно выделяются:
признаки деградации отраслей социальной сферы - образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения; резкое усиление имущественного расслоения;
прогрессирующая депопуляция населения;
разрушение интеллектуального потенциала нации;
значительное ослабление стимулов к труду, ухудшение условий и охраны труда;
развитие и накопление опасных ситуаций в сфере девиантного поведения - суицид, алкоголизм, наркомания.
Усугубляет ситуацию то, что существующая система финансирования социальной сферы отражает тенденции, сложившиеся в экономике страны в течение периода господства административно-командной системы. Приоритетность в выделении ресурсов отраслям народного хозяйства предопределила остаточный метод финансирования мероприятий в социальной области.
Наконец, не сложились эффективные механизмы, обеспечивающие поступления в федеральный бюджет и внебюджетные фонды обязательного страхования, что отрицательно сказывается на уровне жизни населения.
В этих условиях проблема выработки социальной политики, соответствующей переходному периоду развития российского общества, становится весьма актуальной. В этот ответственный для страны момент полезно подвести итоги сделанного, извлечь из него уроки и, наконец, предложить руководителям России эффективную и сильную, очеловеченную социальную политику. Наше мнение изложено в выводах к каждому разделу диссертации.
Вплотную над данной проблематикой соискатель работает более 25 лет. С 1975 по 1991 году он являлся младшим, старшим, а затем ведущим научным
Щ сотрудником отдела социальных проблем труда и народного благосостояния
Центрального научно-исследовательского экономического института (ЦЭНИИ) при Госплане РСФСР. В 1994 по 1999 гг. являлся ведущим научным сотрудником Института экономических проблем переходного периода, в 1995-
i 1997 гг. участвовал в научных исследованиях, работая в Государственном
университете - Высшей школе экономики.
Соискателю довелось принимать непосредственное участие в выработке новой социальной политики: с января по декабрь 1992 г. он возглавлял управление уровня жизни и социальной поддержки населения Министерства труда России, с декабря 1992 по октябрь 1993 г. являлся заведующим сектором
'0 Центра информационных и социальных технологий при Правительстве России,
с октября 1993 по апрель 1994 г. занимал должность заместителя министра социальной защиты населения России, с мая 1994 по июль 1995 г. работал в Администрации Президента Российской Федерации в качестве заместителя председателя Совета по социальной политике при Президенте России. С апреля 1997 г. является начальником Департамента социального развития Аппарата федерального Правительства.
А Формирование социальной политики в России должно происходить на
базе критического использования опыта, который был накоплен в советской экономической науке, начиная с 60-х годов, и в практике построения социального государства в ряде стран.
Наибольший вклад в научную проработку вопросов социальной политики в СССР и России внесли Л.И.Абалкин, Б.Д.Бреев, А.Г.Грязнова, Э.Б.Гилинская, Т.И.Заславская, А.Э.Котляр, Н.П.Кузнецова, Л.Э.Кунельский, В.Ф.Майер, Г.В.Мильнер, М.А.Можина, Ю.В. Пешехонов, Б.В.Ракитский, Л.С.Ржаницына, Н.М.Римашевская, В.М.Рутгайзер, Г.С.Саркисян, С.С.Шаталин. В последнее время хотел бы отметить вклад таких специалистов как М.М.Авешников, В.Н.Бобков, А.В.Бузгалин, Н.А.Волгин, Л.М.Григорьев, Н.Н.Гриценко, М.Э.Дмитриев, Е.Н.Жильцов, В.И.Жуков, В.Л.Иноземцев,
ю
В.Я.Иохин, В.Д.Камаев, Р.П.Колосова, В.Л.Космарский, Я.И.Кузьминов, В.В.Куликов, Т.М.Малева, B.A.May, К.И.Микульский, М.А.Можина, С.С.Носова, Ф.Т.Прокопов, Н.М.Римашевская, Е.Ф.Сабуров, С.Н.Смирнов, В.В.Трубин, Д.Ф.Шавишвили, О.Л.Шахназаров, С.В.Шишкин, А.Н.Шохин, Л.И.Якобсон, Р.А.Яковлев, В.А.Январев.
Вопросам формирования социальной политики в условиях сложившейся рыночной экономики отражены в работах таких европейских и американских исследователей как T.Atkinson, N.Barr, M.Freedman, F.Hayek, J. Kornai, S.Kuznets, J. Le Grand, H. Lydall, K. Mayhew, J.Micklewright, B.Moore, R.Musgrave, B. Nolan, M. Orshansky, A.Prest, P.Samuelson, A.Thompson.
Особенно актуальны для России работы, посвященные переходному периоду в странах Восточной Европы, авторами наиболее интересных из которых являются I.Abel, J.Adam, R.Andorka, I.Berend, J.Brada, J.Charap, K.Dyba, J.Dlouhy, K.Farkas, H.Flakierski, A.Gelb, C.Gray, M.Hirsl, B.Milanovic, J.Pataki, J.Rutkovski.
Тем не менее остаются целый ряд проблем формирования социальной политики в современной России, уровень разработанности которых явно недостаточен:
- отсутствуют четко определенные и обоснованные цели социальной политики на переходный период;
- политика доходов населения и потребительских цен носит фрагментарный и внутренне невзаимоувязанный характер;
- недостаточно разработаны принципы и конкретные механизмы формирования и функционирования рынка труда;
- не соответствует изменившимся макроэкономическим условиям сложившаяся система финансирования социальной сферы;
- не разработаны подходы к регионализации социальной политики, что особенно важно для такой страны как Россия.
и
Все вышеизложенное обусловливает актуальность и практическую значимость диссертационного исследования.
Целью исследования является разработка теоретических, организационно-методических и социально-экономических основ формирования социальной политики в России.
В соответствии с целью в диссертационном исследовании решаются следующие основные задачи:
- проводится анализ существующей практики формирования социальной политики, выявляются ее болевые точки;
- формулируются основные элементы социальной политики переходного периода в России и в соответствии с этим определяются основные ее цели, задачи и этапы реализации;
- разрабатываются принципы новой концепции регулирования денежных доходов населения;
- анализируются изменения в уровне жизни населения России, происшедшие за период после либерализации цен;
- выявляются особенности формирования рынка труда в России;
- формируются подходы к определению цены и стоимости рабочей силы;
- проанализированы возможные последствия массового высвобождения кадров;
- формулируются возможные пути регулирования региональных рынков труда;
- исследованы существующие механизмы финансирования социальной сферы.
Предметом исследования данной диссертационной работы является процесс формирования и регулирования социальной политики в России. Социальная политика - это политика, направленная на изменение уровня и качества жизни населения. Она охватывает:
12
t
- демографическую ситуацию (естественное воспроизводство населения и миграционные потоки);
- занятость и условия труда (рынок труда, подготовка и переподготовка кадров, условия и охрана труда, социальное партнерство);
- доходы населения (заработная плата, пенсии, пособия и т.п.) и расходы (на покупку товаров и оплату услуг, обязательные платежи и разнообразные взносы, покупку иностранной валюты, а также прирост сбережений во вкладах и ценных бумагах);
- социально-экономическую дифференциацию (распределение населения по величине среднедушевых доходов, прожиточного минимума);
- социальную защиту населения (социальные трансферты, выплата пособий, пенсионное обеспечение, социальные гарантии);
- розничный товарооборот и услуги для населения;
- социальную инфраструктуру (жилищные условия, медицинское обслуживание, образование, культуру, туризм, отдых, транспорт и связь, общественный порядок, состояние окружающей среды).
Проблемы, возникающие во всех этих секторах, тесно взаимосвязаны между собой и, как правило, могут эффективно решаться только в комплексе, учитывая при этом макроэкономический и политический фон России. При этом сталкиваются интересы государства, предприятий и населения. Это делает еще более острым вопрос о координации усилий в сфере социальной политики. Предметом нашего исследования не могут быть все сферы деятельности социальной политики. Для одного исследователя это невыполнимая задача. Поэтому мы ограничиваем наш предмет исследования проблемами занятости и условий труда, доходов и расходов населения, социально-экономической дифференциации и социальной защиты населения.
Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке новой политэкономической концепции формирования экономических основ социальной политики в переходной экономике России и, самое главное,
13
выработке конкретных рекомендаций в ее реализации не только на текущий момент, но и на перспективу. В этой связи на защиту выносятся положения, лично полученные соискателем в результате многолетних теоретических исследований и практической работы в исследуемой сфере.
1. В диссертации впервые применительно к переходному периоду теоретически и методологически рассмотрены основные направления совершенствования принципов определения динамики заработной платы, классификации социальных групп для целей социальной защиты, построения систем минимальных социальных стандартов, обязательного социального страхования, разграничения ответственности за формирование и реализацию социальной политики.
2. Исходя из цели социальной политики - обеспечение достойного уровня жизни населения России, в работе ее достижение увязывается со сбалансированностью интересов основных социальных групп, сочетанием достойного вознаграждения за труд с созданием эффективного механизма социальной защиты нетрудоспособной части населения, проведением институциональных преобразований в сфере образования, здравоохранения, культуры, направленных на достижение высокого уровня человеческого развития в его духовной и социальной составляющих.
3. В диссертации впервые государственная социальная политика рассматривается через призму общественного сознания, менталитета нации и ее системы ценностей. Предложен оригинальный подход к использованию института общественного договора в качестве важнейшего механизма формирования и реализации социальной политики, поддержания общественно-политической и социальной стабильности.
4. В диссертационном исследовании сформулированы новые принципы реформирования системы оплаты труда в направлении постепенного включения в заработную плату и другие доходы населения значительной части
14
ф нынешних бюджетных расходов на образование, здравоохранение и
содержание жилищно-коммунального хозяйства.
5. Определены способы воздействия на рынок труда с целью содействия повышению цены рабочей силы до социально и экономически обоснованного
VDOBHH.
6. Исходя из «прожиточного минимума» как критерия определения «черты бедности» соискателем была разработана и внедрена методика расчета прожиточного минимума (в т.ч. по отдельным социально-демографическим группам). Это открыло путь к формированию адресной социальной защиты, опирающейся на заявительскую форму ее предоставления, исходя из
<ф материального положения семей, на нее претендующих.
7. Проведен критический анализ сложившейся системы пенсионного страхования, который позволил обосновать необходимость постепенного введения накопительных элементов в пенсионное обеспечение. Исходя из макроэкономических и бюджетных ограничений определены первые (наиболее важные) этапы внедрения накопительных элементов с тем, чтобы не пострадали интересы нынешних пенсионеров.
\ 8. Предложена двухуровневая система минимальных социальных
стандартов. Первый уровень - это тот минимум, ответственность за который несут федеральные органы властей. Второй уровень составляют региональные минимальные стандарты, которые могут превышать федеральные за счет местных бюджетов, внебюджетных и прочих источников. Предлагаемая система минимальных социальных стандартов базируется на минимальном размере оплаты труда и пенсии; наборе общедоступных и бесплатных услуг образования, здравоохранения и культуры; а также на методике расчета и потребительской корзины прожиточного минимума.
Результаты исследования реализованы при подготовке законов «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», «О государственной социальной помощи», «О порядке исчисления и увеличения государственных
15
пенсий», «О государственных пособиях семьям, имеющим детей», «Об основах обязательного социального страхования», Налогового Кодекса (в части отчислений в государственные социальные внебюджетные фонды), Указов Президента России, посвященных социальным вопросам, в социальных разделах правительственных программ развития и углубления экономических реформ, методических рекомендациях и нормативных документах Министерства труда и Министерства социальной защиты населения Российской Федерации.
Главные положения диссертационного исследования докладывались на 5 международных, 6 всероссийских конференциях и семинарах, на коллегиях Министерства труда, Министерства социальной защиты населения и заседаниях Совета по социальной политике при Президенте Российской Федерации. Основные положения диссертации освещены в 82 публикациях в научной и периодической печати.
Диссертация включает введение, 4 раздела, 13 глав и заключение, содержит 298 страниц основного текста и список использованной литературы.
Раздел первый
Теоретические и методологические основы исследования социальной
политики
Глава 1. Концепция социальной политики в период экономических
реформ
1.1. Сущность социальной политики в переходный период
Социальная политика — это не исключительное дело и право только государства и его органов. Социальная политика, по удачному определению Б. В.Ракитского, есть взаимоотношения классов, социальных групп, имеющих разные интересы, порой в чем-то схожие, а иногда — несовместимые и даже непримиримые, по поводу сохранения и изменения социального положения населения в целом и составляющих его классов, слоев, социальных, социально-демографических, социально-профессиональных групп, социальных общностей (семьи, народа, населения города, поселка, региона и т.п.)1. Б.В.Ракитский выдвигает правильную идею целесообразности разграничения социальной политики разных социальных субъектов общества и права (государства, представителей капитала и представителей трудящихся), необходимости преодоления ее односубъектности (как наследия тоталитаризма) и развития многосубъектности2.
Мы согласны, что по мере формирования гражданского общества в России тоталитарный односубъектный характер социальной политики будет постепенно заменяться реальной многосубъектностью ее выработки с учетом интересов разных социальных групп и классов, регионов, субъектов Федерации, местных органов самоуправления. Это не означает, однако, ослабления роли государства в качестве относительно самостоятельного
' Ракитский Б.В. Социальная политика, социальная защита, самозащита трусящихся в обществе. Ч. 1. №9. С. 3—4. 2 Ракитский Б.В. Указ.соч. С. 10.
17 |
