Введение
Актуальность темы исследования. Правовая защита прав и законных интересов сторон в исполнительном производстве в современных условиях затрагивает жизненно важные интересы субъектов предпринимательской (хозяйственной) деятельности. Это связано с расширением масштабов экономической деятельности в сфере малого и среднего бизнеса, несовершенством законодательного обеспечения исполнения судебных решений, наличием угроз неправомерных действий для законопослушных предпринимателей со стороны недобросовестных конкурентов.
Актуализируется проблема правового обеспечения деятельности судебных приставов-исполнителей в интересах национальной безопасности. На необходимость противодействия посягательствам на безопасность правоотношений хозяйствующих субъектов указывается в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 года № 24.
Под безопасностью сторон в исполнительном производстве понимается защищенность правовыми нормами и механизмом исполнения судебных решений судебными приставами-исполнителями прав и законных интересов хозяйствующих субъектов. Предметом защиты являются права и законные интересы сторон в сфере исполнительного производства по гражданским и арбитражным делам.
Содержание и масштабы угроз безопасности законопослушных субъектов экономических правоотношений в сфере исполнительного производства приобретают в современных условиях характер чрезвычайных ситуаций, обусловливающих потребность в адекватных мерах правовой защиты. Правовой механизм исполнительного производства, реализующего добровольное и принудительное исполнение решений суда, не в полной мере обеспечивает защиту нарушенных прав и законных интересов
физических и юридических лиц. Слабость и недостаточная эффективность деятельности государственных органов принудительного исполнения решений юрисдикционных органов приводит в настоящее время к частому использованию взыскателем и должником не только не правовых, но и криминальных способов их реализации, а это в свою очередь,
# дестабилизирует экономическую ситуацию в стране, негативно влияет на
состояние экономической безопасности личности, общества и государства.
Принятие 21 июля 1997 года Федеральных законов "О судебных приставах"1 и "Об исполнительном производстве"2 существенно изменило систему принудительного исполнения решений юрисдикционных и неюрисдикционных органов в России и послужило основанием для создания самостоятельной, независимой в организационном плане от суда, службы судебных приставов-исполнителей.
^ Задача эффективной организации исполнительного производства
является одним из приоритетных направлений деятельности Министерства юстиции Российской Федерации. В 2003 году полугодовой фонд оплаты труда территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации составлял 1 млрд. 738 млн. Согласно статистическим данным масштабы выполняемой службой судебных приставов-исполнителей работы в рамках страны являются весьма значительными. Так, судебные приставы-исполнители взыскали в бюджет различных уровней за первое полугодие 2003 года 12 млрд. 351 млн. руб. В среднем каждый судебный пристав-исполнитель за шесть месяцев взыскал в бюджет более 770 тыс. руб. В 2003
t-ш году в производстве судебных приставов-исполнителей находилось около 15
млн. дел об исполнении судебных и иных решений на общую сумму 770 млрд. руб. Окончено более 65% (около 10 млн.) исполнительных
1 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.
2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.
производств.3 Вместе с тем, как отмечалось 1 февраля 2002 года на расширенном заседании коллегии Министерства юстиции РФ, нельзя считать положение в сфере исполнения судебных актов нормальным, поскольку каждое пятое судебное решение исполняется в стране не своевременно и не в полном объеме со значительными нарушениями законодательства.4 Эта тенденция сохраняется.
Нарушения при исполнении актов судов продолжают носить систематический характер, продолжает оставаться низким уровень исполнения актов, что обусловлено влиянием пробелов и противоречий действующего законодательства, а также недостатками в работе судебных приставов-исполнителей - низким профессионализмом и исполнительской дисциплиной судебных приставов-исполнителей.5 По этой причине 2003 году были наказаны 7852 сотрудника службы судебных приставов. Из них: 5531
* человек получил различные взыскания, в том числе выговоры, 115 человек
предупреждены о неполном служебном соответствии, 382 человека уволено за дисциплинарные проступки, 3 человека понижены в должности, 25 человек привлечены к уголовной ответственности.
Сложная социально-экономическая обстановка в стране, недобросовестное исполнение экономических обязательств, финансовая несостоятельность значительного количества предприятий, длительность процедуры банкротства, коррупция выдвигают задачу повышения активности и эффективности деятельности службы судебных приставов-исполнителей.
/Ы Разработка теоретических предложений и научных рекомендаций для
решения проблемы обеспечения надежного исполнения судебных актов и актов других органов актуальна и в связи с подготовкой проектов
3 Современное право. 2004. № 1.
4 Современное право. 2002. № 2.
5 Исаенкова О-В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции. Автореф. дис. на соиск. учен. степ, доктора юрид наук. Саратов. 2003.
обновления этого участка законодательства, в интересах обеспечения безопасности сторон в исполнительном производстве.
Актуальность исследования предопределена также вступлением России в Совет Европы и нахождением под юрисдикцией Европейского суда по правам человека, что налагает на нашу страну дополнительные обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина и приведения российского законодательства в сфере исполнительного производства в соответствии с нормами международного права.
Научная разработанность темы.
Длительное время вопросы исполнительного производства изучались в рамках гражданского процессуального права. Этим, в значительной мере, объясняется авторство работ по исполнительному производству, преимущественно специалистов по гражданскому процессу.
Неудовлетворительное состояние исполнительного производства и регламентирующего его законодательства привлекли научное внимание.6
Новый этап исследования проблем исполнительного производства начался после принятия федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах». При этом внимание преимущественно акцентировалось на проблемах правовой природы исполнительного производства и прокурорского надзора в сфере исполнительного производства.7 Проблеме деятельности арбитражных судов по обеспечению безопасности предпринимательства в России была
s Правовая система России: актуальные проблемы совершенствования. Материалы научн.- практ.
конференции, 19-20 марта 2003 года. Самара. 2003.
Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного производства в гражданской юрисдикции. Автореф. дис. на
соиск. Учен. степ, доктора юрид. наук. Саратов. 2003.
Валеев Д.Х Предмет правового регулирования правоотношений, возникающих в исполнительном
производстве. Современное право. 2003. № 3.
Морозова И.Б. Взыскатель и должник в исполнительном производстве. Законодательство. 2003. № 6.
Тарасова М. Место исполнительного производства в системе российского права. Право и жизнь.2003 № 56.
7 Бочарова С.Н. Совершенствование прокурорского надзора в исполнительном производстве: проблемы
теории и практики. Дисс... канд. юрид. наук. М.2002. Ермаков А.В. Исполнение судебных решений и
прокурорский надзор в сфере исполнительного производства. Дисс... канд. юрид. наук. М. 1999.Воеводина
Т.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями при исполнении
судебных постановлений по гражданским делам. Дисс... канд. юрид. наук. М 2002.
посвящена диссертационная работа А.П. Першина. Однако исследование правового обеспечения исполнительного производства и деятельности судебных приставов-исполнителей, рассматриваемых как комплекса факторов обеспечения безопасности сторон в исполнительном производстве предпринимается впервые. От решения этих теоретических проблем зависит, в значительной мере, выбор направлений дальнейшего нормативного регулирования и правоприменения, как основы правовой защиты субъектов экономических правоотношений.
В своей работе автор исходил из научных достижений в области исследования теоретических проблем гражданского и арбитражного процесса ученых Т.Е. Абовой, А.Т. Боннера, В.П. Божьева, Р.Х. Валеевой, Д.Х. Валеева, И.В. Витрука, А.Г. Витрянского, В.А. Викута, А.А. Власова, О.В Исаенковой, Р.Ф. Каллистратовой, Н.И. Клейн, Л.Ф. Лесницкой, М.К. Треушникова, М.А. Клепиковой, М.С. Шакарян, В.М. Шерстюка, М.К. Юкова, В.В. Яркова, В.Ф. Яковлева и др.9
Исследование проблем правового регулирования защиты прав и законных интересов сторон в исполнительном производстве, как фактора обеспечения юридической безопасности хозяйствующих субъектов, базируется на положениях общей теории национальной безопасности, разработанных А.В. Возжениковым, О.В. Дамаскиным, Н.В. Кривельской, И.К. Макаренко, С.А. Проскуриным, А.А. Прохожевым, СВ. Степашиным,
* Першин А.П. Деятельность арбитражных судов по обеспечению безопасности предпринимательства в России. Дисс... кад. Юрид. наук. М. 2002.
9 Валеев Д. X. Процессуальное положение лиц, участвующих в исполнительном производстве. Автореф... канд.юрид.наук. Казань. 1999. Викут М.А. Исаенкова О. В. Исполнительное производство: учебник. М. 2001.Исаенкова О.В., Шерстюк В.М., Ярков В.В. Концепция Исполнительного кодекса Российской Федерации (краткие тезисы). Законодательство.2002. № 5. Клепикова М.А. Проблемы взаимодействия органов принудительного исполнения и судов в исполнительном производстве. Арб. и гражд. процесс. 2003. № 2. Клейн Н.И., Лесницкая Л.Ф.. Исполнительное производство. М.2001. Яковлев В.Ф. Влияние врбитражного процесса на совершенствование законодательства. Росийская юстиция. 1999. № 6.
8
С.В. Смульским и др.10
Научная задача диссертационного исследования — изучение, выявление и устранение противоречий между возрастающими потребностями в защите прав и законных интересов сторон в исполнительном производстве и ограниченным уровнем правового обеспечения деятельности судебных приставов-исполнителей по принудительному исполнению судебных решений.
Объектом исследования является деятельность судебных приставов-исполнителей в сфере исполнительного производства.
Предметом исследования является правовое регулирование исполнительного производства и деятельности судебных приставов-исполнителей, как фактора обеспечения безопасности сторон.
Цель исследования - изучение состояния исполнительного производства и разработка предложений по совершенствованию законодательства об исполнительном производстве в интересах обеспечения безопасности сторон.
Задачи исследования:
изучение правовых основ судебной защиты хозяйствующих субъектов и деятельности судебных приставов-исполнителей в целях обеспечения безопасности участников исполнительного производства;
изучение современного состояния российского и зарубежного законодательства об исполнительном производстве;
выявление угроз безопасности хозяйствующих субъектов, существующих в исполнительном производстве;
10 Общая теория национальной безопасности. Учебник. Под .ред. А.АЛрохожева. М. РАГС. 2002. Проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. М. 2002. Возжеников А.В., Прохожев А.А. Система жизненно важных интересов Российской Федерации: сущность, содержание, классификация, механизм согласования. М. 1998. Возжеников А.В. Система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. М.1998. Дамаскин О.В. Национальная безопасность в условиях глобализации: угрозы и противодействие. М. 2003. Прохожев А.А. Национальная безопасность России и основные проблемы ее обеспечения. МЛ 999. Степашин С.В. Некоторые аспекты экономической безопасности в условиях глобализации. В сб.: Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке. М. 2003.
анализ правонарушений, допускаемых судебными приставами-исполнителями в сфере исполнительного производства, и судебной защиты прав лиц, участвующих в исполнительном производстве;
анализ правового регулирования и выявление пробелов в правовом обеспечении безопасности сторон, деятельности судебных приставов- исполнителей в исполнительном производстве и актуальных проблем законодательного обеспечения исполнительного производства;
разработка концептуальных основ правового регулирования и обоснование предложений и рекомендаций по развитию законодательного обеспечения стадий процесса исполнительного производства.
Методология исследования основана на комплексе научных методов познания (логико-формального, системного, статистического, сравнительного правоведения, конкретно-социологического исследования, экспертных оценок и др.) соответственно объекту и предмету.
Правовой основой исследования являются Конституция Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс (далее ГПК РФ), Арбитражный процессуальный кодекс (далее АПК РФ), федеральные законы "О судебных приставах", "Об исполнительном производстве" и другие федеральные законы, постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.
Эмпирической основой диссертационного исследования послужили данные проведенного автором изучения 240 исполнительных производств, находящихся в производствах судебных приставов-исполнителей г. Москвы, Московской области, исполненных в 2002-2003 годах. Диссертантом проанализированы статистические отчеты за 2002-2003 годы органов прокуратуры, судов общей юрисдикции и арбитражных судов г. Москвы, Московской области, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, материалы Министерства юстиции РФ. Опрошено методом
10
анкетирования 125 предпринимателей, 130 судебных приставов-исполнителей. В диссертационном исследовании автор использовал личный опыт правотворческой работы в качестве помощника председателя Комитета по правовым и судебным вопросам Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
Научная новизна диссертации состоит в том, что на основе комплексного изучения развития исполнительного производства и регулирования правоотношений, возникающих в исполнительном производстве, обоснованы предложения по развитию законодательства об исполнительном производстве с учетом практики применения новых АПК РФ, ГПК РФ, обеспечению безопасности сторон и деятельности судебных приставов-исполнителей в исполнительном производстве. Впервые в ходе исследования были определены угрозы безопасности сторон в исполнительном производстве, выявлены дефекты его правового регулирования, разработаны предложения по правовому обеспечению прав и законных интересов сторон исполнительного производства и деятельности судебных приставов-исполнителей. В работе исследованы основные направления деятельности судебных приставов-исполнителей по исполнению законов в сфере исполнительного производства на стадии возбуждения данного производства, при непосредственном совершении судебными приставами-исполнителями исполнительных действий, а также в стадии окончания исполнительного производства в условиях применения новых ГПК РФ и АПК РФ.
tM В результате проведенного исследования автором обоснованы и
выносятся на защиту следующие научные результаты:
1. Концептуальные положения правового регулирования системы принудительного исполнения актов юрисдикционных и неюрисдикционных органов в России (сущность, понятия, характеристика данных норм и обеспечение законности при их реализации).
11
Обоснование роли судебных приставов-исполнителей, их функций и задач при исполнении законов в сфере исполнительного производства, как механизма обеспечения безопасности сторон в исполнительном производстве.
2. Выявленные угрозы безопасности хозяйствующих субъектов, существующие в исполнительном производстве:
пробельность, противоречивость и неэффективность правовых норм, регламентирующих экономические отношения и исполнительное производство;
незащищенность сторон исполнительного производства и судебных приставов-исполнителей;
неприменение правовых норм органами принудительного исполнения, что подрывает авторитет власти и закона, способствует криминализации экономических отношений, снижению уровня безопасности хозяйствующих субъектов;
злоупотребление правом на защиту недобросовестной стороной экономического спора, выражающееся в самоуправстве и использовании силовых средств, в фальсификации документов, в обмане и введении в заблуждение суда, субъекта и других участников исполнительного производства;
произвол и неправомерные действия работников судебных, правоохранительных, исполнительных и иных органов и должностных лиц, участвующих в исполнительном производстве и призванных решать возникший юридический конфликт.
3. Теоретические аспекты правового регулирования деятельности судебных приставов-исполнителей и основные направления совершенствования законодательного обеспечения безопасности сторон и процесса исполнительного производства применительно к его стадиям: возбуждению; совершению исполнительных действий; окончанию.
12
Предлагается уточненное понятие «исполнительного производства», под которым автор понимает комплексный правовой институт, включающий в себя совокупность правовых норм, регулирующих процессуальные действия суда общей юрисдикции, мирового судьи, арбитражного суда, органов принудительного исполнения, иных органов и организаций, '^ исполняющих требования судебных актов и актов других органов, а также
всех лиц, участвующих в принудительном исполнении юрисдикционного и неюрисдикционного акта, вынесенного в защиту субъективных прав и законных интересов физических и юридических лиц. Уточняется понятие «арест имущества», под которым понимается совокупность процессуальных действий, совершаемых судебным приставом-исполнителем в отношении имущества должника, направленных на ограничение его правомочий собственника в целях принудительного исполнения исполнительного 4\ документа.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования состоит во введении в научный оборот понятия безопасности сторон в исполнительном производстве, как защищенности правовыми нормами и механизмом исполнения судебных решений судебными приставами-исполнителями прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, понятий угроз безопасности сторон в исполнительном производстве. Материалы диссертационного исследования могут послужить основой для дальнейших исследований состояния и развития исполнительного производства, как фактора безопасности.
Практическая значимость исследования состоит в разработке выводов и предложений, которые могут быть использованы в процессе совершенствования и кодификации законодательства, регламентирующего деятельность судебных приставов-исполнителей, безопасность сторон в сфере исполнительного производства.
13
Апробация результатов исследования.
Разработанные диссертантом выводы и предложения докладывались в 2003 году на научно-практических конференциях в Российской академии правосудия, в Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, использованы в аналитическом обеспечении законотворческой деятельности Комитета по правовым и судебным вопросам Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Основные положения диссертации опубликованы автором в четырех научных статьях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
14
Глава 1. Служба судебных приставов-исполнителей в системе обеспечения национальной безопасности.
1.1. Безопасность хозяйствующих субъектов и правовые основы их судебной защиты.
Российская экономика переживает ответственный этап развития. ^на сталкивается с многочисленными и разнообразными проблемами, включая проблемы безопасности в сфере экономических отношений. Базовую основу экономических отношений в обществе составляет предпринимательская деятельность. В соответствии с гражданским законодательством предпринимательская деятельность представляет собой самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг юридическими и физическими лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Таким образом, основными участниками экономических отношений являются субъекты предпринимательской (хозяйственной) деятельности. В этой связи, исследование в работе проводилось применительно к соблюдению прав и обеспечению интересов хозяйствующих субъектов.
Многие направления предпринимательской деятельности, особенно в сфере малого и среднего бизнеса сопряжены с рисками и угрозами.
Криминализация российского общества ставит под вопрос само существование свободного малого и среднего предпринимательства. Широкое распространение получили различного рода недобросовестные формы экономических отношений, теневая экономика, уклонение от налогов.
Предпринимателей беспокоит противоречивость и нестабильность законодательства в экономической сфере, что зачастую приводит к непредсказуемым последствиям для развития бизнеса, широкому размаху коррупции. Проведенный социологический опрос российских
15
предпринимателей позволил выявить оценочные суждения 125 человек по актуальным проблемам российского предпринимательства.11
Серьезную озабоченность у российских предпринимателей вызывает ситуация, связанная с обеспечением безопасности бизнеса. Существует острая потребность в создании эффективного правового механизма обеспечения безопасности бизнеса. Проведенный социологический опрос подтвердил актуальность и сложность этих проблем. Так, только 15% опрошенных предпринимателей заявили, что за последний год им не приходилось сталкиваться с угрозой для своего бизнеса. Подавляющему же большинству предпринимателей (80%) приходилось сталкиваться с различного рода угрозами, причем каждому
пятому (21%) довольно часто, а 59% - в отдельных случаях.
Заслуживает внимания рейтинговая шкала угрожающих факторов для функционирования российского бизнеса, построенная на основе высказанных ответов на вопрос:
«Какие из вышеперечисленных угроз Вы считаете сегодня наиболее опасными для ведения бизнеса?» (в % к числу опрошенных)
Недобросовестность российских деловых партнеров...61
Вымогательство со стороны государственных чиновников...57
Финансовая нестабильность...54
Ущемление прав предпринимателей государственными органами и
должностными лицами... 44
Все большая криминализация различных секторов экономики... 44
Вымогательство со стороны криминальных структур... 34
Угроза личной безопасности со стороны криминальных элементов...28
11 Социологический опрос проведен в 2003 году Торгово-промышленной палатой (г. Москва) и ориентирован на выявление суждений предпринимателей в сфере малого и среднего бизнеса об угрозах хозяйствующим субъектам. Опрошено путем анкетирования 125 человек.
16
Недобросовестность зарубежных деловых партнеров...11
Низкий профессиональный уровень...10
Промышленный шпионаж или иные формы посягательства на коммерческую тайну...6
Недобросовестность или продажность собственного персонала...5
,mi Данные опроса показывают, что российским предпринимателям
приходится сталкиваться с многочисленными и разнообразными угрозами.
На первое место среди них вышла недобросовестность отечественных деловых партнеров. На это указали 61% участников опроса. Обращает на себя внимание тот факт, что более половины опрошенных (54%) указали на финансовую нестабильность в обществе как на одну из наиболее опасных угроз для бизнеса.
Представляет интерес то обстоятельство, что среди видов угроз вымогательство со стороны чиновников заняло 2-е место (57%), а на пятом, достаточно высоком месте - ущемление прав предпринимателей государственными органами и должностными лицами. Эти оценки -свидетельство существования очень серьезной проблемы, затрагивающей глубинные основы функционирования хозяйственного механизма и места в нем предпринимательства.
От того, как будет складываться общая ситуация в экономике, во многом будет зависеть развитие российского предпринимательства. В отличие от оптимистичных взглядов Правительства РФ предприниматели оценивают ее более критически. Практически никто из участников опроса не считает ее нормальной. Почти каждый второй из опрошенных (40%) оценил ситуацию в экономике как напряженную: 41% считает ее кризисной, а 14% -катастрофической. Наиболее пессимистично смотрят на современную экономическую ситуацию предприниматели старше 50 лет.
Преимущественно пессимистически предприниматели оценивают и перспективы дальнейшего развития экономики страны. Практические никто
17
из участников опроса не высказал мнения, что ситуация в экономике в ближайшее время значительно улучшится, а по мнению каждого третьего (34%), оно останется таким же, как сейчас. Значительная часть опрошенных предпринимателей (41%) считает, что положение малого бизнеса в российской экономике в ближайшее время ухудшится, ввиду дальнейшего усиления монополизма крупных производителей и ее криминализации.
В отличие от оценок, данных экономике в целом, перспективы своей собственной предпринимательской деятельности опрошенные оценивают несколько лучше. В частности, 27% оценили их как вполне хорошие. В то же время каждый шестой предприниматель оценил их как средние, а более половины ставят перспективы своей предпринимательской деятельности в зависимости от различного рода обстоятельств. Это тревожный симптом. Ибо нет ничего опасней для бизнеса, чем неопределенность.
Очевидно, что эффективное решение проблем развития российского предпринимательства возможно лишь при наличии глубоко обоснованной стратегии экономических преобразований.
Результаты проведенного опроса свидетельствуют о том, что значительное большинство всех опрошенных предпринимателей (74%) не удовлетворены тем, как сегодня осуществляются экономические преобразования в стране. Следует подчеркнуть, что никто из участников опроса не выразил полного удовлетворения происходящими экономическими преобразованиями. Только 26% опрошенных высказали свое частичное удовлетворение.
Неудовлетворенность предпринимателей состоянием экономических преобразований в стране объясняется целым рядом причин. Отметим важнейшие, по мнению предпринимателей, причины:
отсутствие четкой концепции развития экономики России, непоследовательность, противоречивость в деятельности государственных |
