ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Переход к рынку показал, что это весьма сложный противоречивый процесс, требующий комплексного анализа его социальных последствий, связанный с коренным преобразованием общественных отношений и сменой стереотипов общественного сознания.
В переходный период остро встала проблема оптимального сочетания экономической эффективности и социальной справедливости. Мировой опыт свидетельствует, что недооценка социального наполнения проводимых экономических реформ приводит к торможению трансформационных процессов.
Сочетание экономических преобразований с социальными процессами следует рассматривать как важнейший элемент стратегии реформ и долгосрочной программы развития Республики Казахстан до 2030 года.
Переход к рынку без учета социальных нужд людей, не являющихся агентами рыночных отношений (дети, пенсионеры, инвалиды), вызывает резкую дифференциацию населения по доходам и расслоение общества, безработицу, сопровождаемые ростом преступности, бездомности и социальной нестабильности. Первоначальный этап по формированию основ рыночной экономики в Казахстане, как и в других государствах переходного типа, пройден и началось становление современной смешанной экономики, предусматривающее значительное усиление участия государства в социально-экономической жизни. Финансово-экономическое регулирование социального развития - одно из важнейших направлений функциональной деятельности государства в современных условиях. Опыт стран переходного типа может быть использован для ста-
новления новых форм финансирования социального развития, а потому требует глубокого анализа и поиска эффективных методов государственного регулирования.
Происходящие в Казахстане реформы социально-экономических отношений остро поставили комплекс теоретических и практических вопросов о роли, месте и практических инструментах реализации социальной политики. Как показал опыт стран, успешно прошедших процесс трансформационных преобразований, предстоит не только выбирать ту или иную готовую модель социального развития, отработанную в какой-либо другой стране, а сформулировать свою концепцию социальной политики, в которой синтезируются как теоретические положения, изложенные в экономической литературе, так и отражается накопленный опыт социальных реформ. Для Казахстана, исходя из его национальной специфики, необходимо выработать свою модель социального развития и соответствующую ей систему ресурсного обеспечения.
Финансовые проблемы социальной политики исследовались по материалам стран СНГ и развитых стран. Комплексное исследование финансовых основ социальной политики в переходный период остается необходимым для решения задачи устойчивого экономического роста.
Все это повышает актуальность проблем, связанных с разработкой новых форм и методов государственного регулирования социального развития, адекватных условиям становления социально ориентированной рыночной экономики.
Цели н задачи исследования. Цель диссертации - разработка теоретических основ экономического механизма реализации социальной политики государства в условиях трансформации национальной экономики и на этой базе определение основных направле-
ний совершенствования финансирования социального развития Казахстана.
Реализация цели исследования предполагает постановку и решение следующих задач:
- разработать концептуальные подходы к государственной социальной политике в период трансформации национальной экономики, определить этапы ее эволюции, сходство и различие моделей социальной политики;
- исследовать финансово-экономические проблемы формирования новой модели социальной политики в условиях становления современной смешанной рыночной экономики;
- выявить социальные последствия рыночных реформ в Казахстане и исследовать их взаимосвязь с экономическими трансформационными процессами;
- исследовать особенности финансово-бюджетных отношений в государстве унитарного типа, выявить объективные границы действия финансовых методов регулирования в данной сфере, определить специфику соотношения рыночных и государственных форм регулирования регионального социального развития;
- раскрыть особенности формирования государственного бюджета Казахстана, показать специфику финансирования социальной сферы и использования внебюджетных источников социального развития;
- разработать методические основы бюджетного планирования социальной политики и определить пути укрепления бюджетных отношений между центром и регионами в плоскости стабильных нормативных взаимоотношений;
- обосновать направления совершенствования механизма финансирования социальной политики в условиях оживления экономики роста.
Предметом исследования выступают социально-экономические и финансовые отношения, возникающие в процессе разработки и реализации государственной социальной политики Казахстана в условиях переходного периода.
Объект исследования - совокупность институтов и инструментов для реализации социальной политики Казахстана, включающей бюджетную и налоговую систему, внебюджетные социальные фонды, региональные социальные программы, финансовые и социальные нормативы и другие инструменты социальной политики.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные положения трудов отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам социальной политики в переходный период, регулирования регионального развития, финансирования социальной сферы, социального страхования и экономики общественного сектора.
Информационную базу исследования составили законодательные акты Казахстана и Российской Федерации, отчеты Всемирного Банка, Агентства Республики Казахстан по статистике. Широко использовались статистические сравнительно-аналитические, ретроспективные, нормативные и другие методы экономических исследований, данные отчетов, докладов и программ долгосрочной стратегии и развития Казахстана.
Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:
- раскрыты особенности концептуальных подходов к формированию государственной социальной политики как своеобразного компромисса между интересами различных групп и слоев общества; эволюционный характер социальной политики исследуется в ходе сравнительного анализа ее западной и советской моделей, выявлены общие и специфические их черты, позитивные и негативные стороны; обоснована необходимость усиления социальных функций государства для преодоления негативных социальных последствий рыночных реформ в переходный период;
- проведен на основе страноведческого подхода сравнительный анализ социально-экономических реформ, позволивший выявить общие, особенные и частные черты в формировании новой модели социальной политики государства переходного периода; обоснованы выводы:
а) о целесообразности эволюционных преобразований институтов социальной защиты, недопустимости резкого сокращения влияния государства на перераспределительные процессы;
б) о необходимости выработки такой модели социальной политики, которая смягчает социальную напряженность в обществе, вызванную распространением новых экономических отношений;
в) о целесообразности выбора варианта социальной политики, предотвращающего вероятность перерастания платности социальных услуг в их недоступность, а адресности — в бюрократизм, возникновение несопоставимости качества обслуживания для высокодоходных и малообеспеченных слоев населения;
- раскрыта специфика казахстанской модели экономических реформ с опорой на внешнюю финансовую поддержку; проанализированы и обобщены социально-экономические результаты трех основных этапов переходного периода, в сравнении с другими
странами дана оценка трансформационным процессам в Казахстане как далекими от завершения; проведен на основе страноведческого подхода анализ социальных последствий экономических преобразований, что позволило выявить национальную специфику социальной политики, показать особенности казахстанской модели, ее положительные и отрицательные стороны, ее лепту в осуществлении трансформационных экспериментов, выявлены социальные издержки переходного периода в демографическом развитии, на рынке труда, в материальном положении народа, функционировании здравоохранения, образования и других отраслей социальной сферы, обусловленные уменьшением влияния государства и негативно отражающиеся на трансформации национальной экономики Казахстана;
- обоснована необходимость усиления социальных факторов в политике и бюджетной децентрализации, а также адресности социальной помощи, разумного и стабильного баланса между экономической и социальной эффективностью, целесообразность передачи части социальных программ от центральных к местным исполнительным органам, не допуская снижения их объема и расширив права последних в определении приоритетов исходя из местных особенностей; разработаны финансовые основы социальной политики переходного периода на основе анализа становления бюджетных процедур Казахстана, включающих многоуровневую систему финансирования социального развития областей и межбюджетных трансфертов, направленных на вертикальное и горизонтальное выравнивание уровня жизни населения; предлагается повысить уровень инвестиций в развитие «человеческого потенциала», что будет способствовать экономическому развитию Республики и регионов, повысить самодостаточность местных бюджетов;
- предложен новый подход к формированию социальных программ бюджета Казахстана и выделению трансфертов регионам на основе разработки государственных минимальных социальных стандартов и соответствующих им дифференцированных финансовых нормативов с использованием в качестве гаранта республиканского бюджета; предлагаются новые элементы в формировании региональных внебюджетных фондов социального развития на основе принятия в Казахстане закона, регулирующего порядок образования, функционирования и использования областных и местных внебюджетных фондов, а также обоснована необходимость стимулирования развития негосударственных пенсионных, благотворительных фондов, добровольного личного страхования граждан; в социальном страховании предлагается ввести новый вид страхования -от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; обоснована необходимость введения персонифицированного учета страховых взносов по основным видам социального страхования и солидарному участию работников и работодателей в их уплате; для совершенствования внебюджетного финансирования региональных социальных программ предлагаем принять в Республике Казахстан законы о некоммерческих организациях и благотворительности;
- разработаны пути повышения уровня сбалансированности региональных социальных бюджетов на основе механизма вертикального финансового выравнивания с определением налогового потенциала регионов, включающего систему распределения налогов, а также трансферты из вышестоящих бюджетов; для повышения сбалансированности бюджетной системы обоснована необходимость усиления финансовой самодостаточности регионов за счет собственных доходных источников, что позволит преодолеть ижди-
10
венческий подход регионов к финансированию социального развития за счет роста трансфертов из республиканского бюджета и снизить их долю в доходах местных бюджетов; предлагается для повышения обоснованности трансфертной политики осуществить ка-тегорирование бедствующих регионов страны (депрессивные» отсталые, зоны экологического бедствия и др.) и на этой основе определить им объем и характер финансовой помощи; в условиях регионализации социального развития предлагается усилить роль горизонтального финансового выравнивания для преодоления существенных различий в уровне жизни населения ее областей.
Праетическая значимость результатов исследования. Теоретические выводы и обобщения, содержащиеся в диссертации, использованы государственными органами Казахстана при разработке основных направлений социальной политики, ее финансового обеспечения в переходный период. Теоретические положения диссертации применяются при обосновании программ стабилизации финансирования социальной сферы, ее реформирования на национальном и региональном уровнях.
Материалы исследования используются в практической деятельности государственных органов Казахстана при разработке программ развития социальной сферы и обосновании финансирования целевых социальных программ.
Научные разработки автора используются в учебном процессе высших экономических учебных заведений Казахстана, для разработки программ учебных курсов по государственному регулированию экономики, государственным финансам, социальной политике.
Апробация работы. Основные_положения диссертации докладывались на ряде научных, практических конференций и совещаний по проблемам финансирования социальной политики, регио-
11
нального социального развития в Казахстане и Российской Федерации, а также на международных конференциях в КНР, Южной Корее и Японии, на Ломоносовских чтениях в МГУ им. М.В.Ломоносова.
Результаты научного исследования вошли также в программы стабилизации и социально-экономического развития Карагандинской области Казахстана.
Диссертация представляет собой обобщение исследований соискателя по проблемам финансирования социальной политики в Казахстане. Основные положения диссертационного исследования прошли апробацию при разработке, региональных социальных программ, инструктивных и нормативных документов Акимата и областного финансового управления Карагандинской области в период 1992-1998 гг. в ходе публичных выступлений на научно-практических конференциях и семинарах. По теме исследования опубликовано 13 научных работ общим объемом свыше 30 п.л.
Структура и логика работы обусловлена целью и поставленными в данном исследовании задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав и заключения.
Логика исследования включает разработку теоретических основ социальной политики, анализ социальной политики Казахстана в переходный период, исследование проблем финансового обеспечения социальной политики и обоснование основных направлений совершенствования экономического механизма реализации социальной политики.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА ПЕРЕХОДНОГО ТИПА
1.1. Концептуальные подходы к государственной социальной политике
Социальная политика, как и политика в целом, трактуется в
социально-экономической литературе неоднозначно. Существуют два подхода к пониманию политики вообще и социальной в частности. Первый подход к пониманию политики базируется преимущественно на позиции видения людей как объекта политического воздействия. При таком подходе политика рассматривается как государственная политика, как важнейший инструмент государственной власти. Под политикой понимается также программа действия государства и властных структур, а также самое действие по отношению к различным сферам общественной жизни. В этом случае политика - это воздействие, идущее «сверху вниз».
Согласно второму подходу в трактовке политики, люди воспринимаются как активные субъекты социально-экономической деятельности. В этом случае политика представляет собой институт гражданского общества. Она характеризует общественные процессы, идущие «снизу вверх», отражающие формирование общих интересов, воли народа. Здесь задействованы институты прямой и представительной демократии, а также низовая демократия, демократия участия.
Социальная политика - это один из видов политики вообще. Она, как и политика в целом, обладает свойством всеохватывающего универсального воздействия на все стороны общества. Ее отличает целенаправленный сознательный характер политической деятельности, множество целей и сложность приоритетов, противоречивость взаимосвязи «цели и средств». Ей присуща высокая миро-
13
воззренческая ценностная направленность. Она находится под сильным влиянием сложившихся культурно-исторических и национальных традиций народа соответствующей страны 1.
По своей внутренней природе социальная политика имеет ярко выраженную ориентацию на человека, ее целеполагание имеет гуманистическую направленность. Многообразие человеческой деятельности определяет сложность взаимодействия социальной политики с другими ее видами, обусловливает противоречивость ее целей и средств.
В социальной политике, как и в любой другой политике, часто имеет место отрыв цели от средств. Это объясняется тем, что средства для достижения социальных целей находятся не в социальной, а в экономической, научно-технической и других сферах, они имеют собственную внутреннюю логику развития, отличающуюся эффектом запаздывания принятия решений. По отношению к социальной политике, например, экономическая политика, является средством ее реализации.
Важная особенность социальной политики состоит в том, что она имеет непосредственное отношение к способу распределения общественного богатства. Сфера распределительных отношений включает распределение как первичных, так и вторичных доходов. Первичное распределение доходов происходит непосредственно в процессе функционирования самого производства как результат эффективности (отдачи) действия основных факторов производства (труда, капитала, природных ресурсов, управления). Размер дохода владельцев указанных факторов и, следовательно, уровень благосостояния соответствующих слоев общества непосредственно зави-
1 Социально-трудовая сфера России в переходный период: реалии и перспективы. - М., 1996, гл. Ш,
14
сит от роста производительности (эффективности) основных факторов производства. Это создает систему трудовой и предпринимательской мотивации, формирует основы трудовой морали и деловой этики членов общества. Делается ставка на индивидуальную ответственность человека за свое личное благосостояние и благополучие своей семьи. Здесь речь идет о формировании экономических основ индивидуальной защиты от различного рода социальных рисков — от болезни, безработицы, временной потери трудоспособности и т.д. В связи с этим могут создаваться на накопительной основе частные счета в банках и на добровольных началах негосударственные фонды страхования, размеры взносов в которые тесно связаны с величиной трудовых и предпринимательских усилий.
В условиях рыночной экономики первичное (или функцио* нальное) распределение доходов, т.е. распределение общественного богатства в соответствии с эффективностью (производительностью) факторов производства носит противоречивый характер. С одной стороны, при таком способе распределения соблюдается принцип социальной справедливости, т.е. осуществляется распределение по труду в зависимости от вложений в человека (от «человеческого каптала»). Возрастает значение мотивации к труду и знаниям.
С другой стороны, в развитой рыночной экономике, когда товарность приобретает универсальный характер, и рабочая сила становится товаром, усиливается экономическая зависимость труда от капитала.
В условиях раннего капитализма, капитализма первой половины XIX века цена рабочей силы могла принимать нулевое значение, допускалось, что уровень заработной платы может быть ниже
15
прожиточного минимума, а непременным спутником становится безработица.
Принуждение к труду в условиях либеральной рыночной системы обеспечивается дорогой ценой - страхом потерять работу и неуверенностью в завтрашнем дне. Однако первичное распределение доходов не является сугубо экономической категорией, оно подчиняется не только действию экономических законов. Оно представляет собой также социальное явление, отражает историю противостояния труда и капитала, историю становления рабочего класса, возрастания его организованной силы и социальных достижений как на уровне предприятия, так и в масштабах всей страны.
XX век стал веком утверждения политических и социальных прав рабочего класса. В странах развитой рыночной экономики в законодательном порядке устанавливают гарантированный минимум заработной платы и вводятся правовые нормы, регулирующие режим труда и отдыха. Во второй половине XX века было немало сделано для развития экономической демократии на предприятии, активизировалось участие рабочих в управлении производством и собственностью, возросла роль коллективных договоров в сфере трудовых отношений. Одновременно повысилась социальная ответственность предпринимателей перед рабочими и местным сообществом. Все это создало серьезные предпосылки для социального партнерства в трудовой сфере в современном обществе.
Однако существенный социальный дефект первичного распределения доходов состоит в том, что динамика трудовых доходов носит неустойчивый характер, поскольку заработная плата является важным элементом издержек производства, В связи с этим трудовая мотивация работников вступает в противоречие с логикой рыночной экономики, ориентированной на повышение конкуренто-
16
способности хозяйствующего субъекта путем экономии ресурсозатрат, включая затраты на рабочую силу.
В развитой рыночной экономике устойчивость благосостояния трудящихся путем первичного распределения доходов может обеспечиваться поддержанием максимально высокой занятости экономически активного населения, что требует, в свою очередь, экстенсивного роста экономики. Но добиться ситуации полной занятости и устойчивого экономического роста даже для развитых стран весьма трудная задача. При сложившемся уровне комфортного потребления и массовой потребительской психологии в современном обществе дальнейший экстенсивный рост экономики наталкивается на многие ограничения, в том числе накладываемые экологической системой, окружающей средой.
Способ распределения первичных доходов распространяется на работающих. При этом экономически неактивная часть населения (пенсионеры, дети, инвалиды и т.д.) оказываются вне сферы первичного распределения, вне сферы действия рыночных отношений.
Социальная политика не сводится к первичному перераспределению. С появлением и развитием цивилизации возник и получил распространение другой способ распределения - в виде перераспределения первичных доходов, т.е., по сути, вторичное распределение доходов. Этот способ распределения общественного богатства отделен от способа производства, обладает относительной автономией. Он может как тормозить, так и способствовать прогрессу производства.
Вторичное распределение доходов представляет собой собственно распределение. Еще классики политической экономии указывали на необходимость проведения разграничения способа про-
17
изводства и способа распределения. По их мнению, экономические законы, регулирующие отношения в производстве, не могут механически быть перенесены в сферу распределения. Распределительные отношения находятся в сильной зависимости от морально-этических законов, от господствующих в обществе представлений о социальной справедливости, от системы ценностной ориентации в конкретной стране и у народа в отношении социального и имуще- ственного неравенства, человеческого достоинства и других этических категорий.
Перераспределение первичных доходов или собственно распределение строится на принципе социальной солидарности, взаимопомощи людей и равноценности человеческой личности.
Этот способ распределения богатства представляет собой коллективную, общественную форму социальной защиты людей. На первых этапах семья и институты религии на добровольных началах осуществляли функцию социальной помощи людям, оказав-шимся по объективным причинам в бедственном положении, т.е. истинно нуждающихся в общественной поддержке. Но с ростом масштабов бедности добровольная благотворительность дополняется обязательной государственной поддержкой беднейших слоев населения. С помощью налоговой системы государство смогло принудительно реализовать принцип социальной ответственности богатой части населения перед бедной частью.
Социальная помощь была одной из первых общественных форм социальной защиты людей. Она ограничивалась преимущественно удовлетворением элементарных жизненных потребностей, в частности, потребностей в простой пище, в крыше над головой, обычной одежде. Социальная помощь с самого начала ее организа- |
