ВВЕДЕНИЕ
Становление и развитие рыночной экономики в России невозможно без ft-, интеграции в международное экономическое сотрудничество и осуществления
целого комплекса мер, определяемых в мировой практике понятием "экономическая политика", которая должна в первую очередь обеспечить управляемое внедрение и развитие рыночных отношений в хозяйство страны на федеральном и региональном уровнях.
Экономическая политика включает разнообразные меры структурного, денежно-кредитного, инвестиционного и организационного характера, которые должны осуществляться, комплексно дополняя друг друга. Одним из важнейших элементов экономической политики уже не только на г внутригосударственном, но и на международном уровнях являются свободные
экономические зоны, десятки лет успешно функционирующие за рубежом, и трудное становление которых в нашей стране мы можем проследить на протяжении последних нескольких лет.
Актуальность изучения международно-правовых аспектов деятельности СЭЗ подтверждается практикой становления и процесса развития свободных экономических зон во всем мире. Именно феномен СЭЗ, как эффективной и неординарной формы хозяйствования в немалой степени способствовал международной экономической интеграции и развитию новых форм инвестиционной деятельности. Анализ и изучение международных договоров и конвенций, так или иначе определяющих правовое регулирование % деятельности СЭЗ и инвестиционной деятельности в них, а также
прослеживание тенденции развития законодательства (на примере стран СНГ), как на международном, так и на национальном уровнях также предопределяет актуальность темы диссертационного исследования.
Целый ряд известных ученых, финансистов, бизнесменов, отмечает, что СЭЗ стали одним из наиболее значительных нововведений, которые
5
распространились на мировой экономической арене за последние 20 лет. По мнению специалистов в этой области, роль СЭЗ проявляется в таких сферах, как:
переход от высокоцентрализованной экономики к экономике, более ориентированной на рынок;
уменьшение зависимости предпринимательских структур от
государственной бюрократической машины;
- создание разнообразных форм собственности и организационных форм предприятий;
- постепенная ликвидация монополии внешней торговли;
- более полное удовлетворение нужд потребителей в высококачественных товарах и производственных потребностях в новой технике и оборудовании;
- международное разделение труда и более эффективное вхождение страны в мировую экономику.
Вместе с тем СЭЗ могут помогать решению конкретных вопросов, в частности - способствовать развитию определенного региона благодаря сосредоточению ограниченных ресурсов в условиях особого экономического и правового режима деятельности для достижения целей, ради которых создается СЭЗ.
Необходимость особого внимания к данной проблематике диктуется в первую очередь не только необходимостью изучения и применения мирового опыта при проведении внутригосударственной и внешнеэкономической политики, но и степенью влияния правового поля на международные интеграционные процессы, и, что особенно важно для Российской Федерации - определенной степенью политизации данных процессов в условиях довольно асимметричной федеративной системы России и особенностями процессов развития на региональном уровне.
Отмечая положительный опыт функционирования СЭЗ за рубежом, следует отметить, что эта форма предпринимательства также проходила определенные этапы становления, и далеко не всегда и не сразу достигала
6
поставленных целей. Трудное становление СЭЗ в России в условиях политической, экономической и правовой нестабильности со всей очевидностью демонстрирует необходимость детальнейшего изучения и проработки вопросов правового регулирования процессов создания, развития и деятельности СЭЗ как очень важного инструмента государственной экономической политики, затрагивающего не только национальные, но и международные сферы экономики.
Одной из основных особенностей СЭЗ является именно то, что они, функционируя на национальном, внутригосударственном уровне, может быть даже в большей степени направлены на международное сотрудничество и разделение труда, что подразумевает преимущественное международно-правовое регулирование инвестиционной и предпринимательской деятельности в СЭЗ, хотя сами зоны, как правило, создаются на основании нормативно-правовых актов национального законодательства. Поскольку субъектами международного права следует считать также транснациональные корпорации, физические и юридические лица, участвующие в международном экономическом обороте, множественность и разный уровень субъектов международного права - это существенное отличие международного права от внутригосударственного1. Перечень вопросов и проблем относительно юридической базы создания и функционирования СЭЗ, как специфического института инвестиционной деятельности и международной экономической интеграции, требующих изучения и анализа ученых-правоведов и практиков, весьма широк, и хотя уже в течение примерно десяти лет находится под пристальным вниманием российских ученых, тем не менее, проблемы правового регулирования создания и деятельности СЭЗ еще довольно долгое время будут являться предметом изучения и научных исследований.
Помощь при подготовке диссертации оказали труды российских авторов, таких, как Блищенко И.П., Богуславский М.М., Богатырев А.Г., Борисов К.Г., Гуцериев М.С., Данько Т.П., Ивченко В.В., Нешатаева Т.Н, Окрут З.М.,
1 Блищенко И.П., .Дориа Ж. Прецеденты в международном публичном и частном праве. М.,МНИМП,1999, с.11.
7
Осмаев И.Б., Уваров В.А., Ушаков Д.Л., Турбина К. Е.. а также Беловой Г., Богачевой О., Смородинской Н.В., Дорониной Н.Г., Семилютиной Н.Г., Швыдак Н.Г., Хомерики В.К. Весьма полезными оказались работы таких зарубежных авторов как Кипрос Матридис и Дэвид Уолл.
Следует особо отметить практическое отсутствие в российской правовой литературе фундаментальных работ, касающихся проблематики СЭЗ. Достаточно часто встречающиеся в периодической печати работы, как правило, содержат информацию общеознакомительного либо критического характера и, по объективным причинам, не могут претендовать на серьезный системный правовой анализ проблематики института СЭЗ.
Источниковедческую базу диссертации составили такие международные соглашения, как Конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киото, 1973), Конвенция об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими и юридическими лицами других государств (Вашингтон , 1965), Конвенция об учреждении многостороннего агентства по гарантиям инвестиций (Сеул, 1965)., ряд документов Совета Европейских Сообществ о правовом регулировании деятельности СЭЗ, международные соглашения о поощрении и защите инвестиций,
международные соглашения об избежании двойного налогообложения, а также национальное законодательство ряда стран о СЭЗ и правоприменительная практика, определяемая международными обязательствами стран.
Целью данного исследования является изучение опыта создания и функционирования СЭЗ, как особых, нехарактерных форм предпринимательской деятельности, как финансово-производственных комплексов более высокого порядка, и как одной из прогрессивных форм инвестиций. Установление определенных закономерностей и особенностей правового регулирования деятельности СЭЗ позволит не только выявить как положительные, так и отрицательные стороны изучаемого явления, систематизировать имеющийся опыт, но в то же время позволит использовать
8
его для целей практического применения, что поможет избежать наиболее характерных ошибок.
В связи с этим были поставлены и решены следующие задачи:
- исследованы международные соглашения и конвенции по правовому регулированию специфических правоотношений, возникающих при учреждении и функционировании СЭЗ;
- рассмотрены общие условия защиты на международном уровне иностранных инвестиций, как необходимой предпосылки создания благоприятного инвестиционного климата для предпринимательской и инвестиционной деятельности в СЭЗ;
- проанализированы и обобщены имеющиеся в юридической научной литературе подходы к данной проблематике;
- проведен анализ проблем, характерных для специфики правоотношений, возникающих на международном и национальном уровнях при учреждении и функционировании СЭЗ.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сгруппированные в ней основные положения и выводы могут быть использованы как рекомендации по совершенствованию российского законодательства о свободных экономических зонах. Материалы диссертации могут быть применены в учебном процессе, при подготовке общих и специальных курсов, учебных пособий по проблематике СЭЗ.
Методологической основой диссертации является сравнительно -правовой метод анализа международно - правовых актов (двусторонних и универсальных соглашений), а также национального законодательства ряда стран СНГ, регулирующего деятельность СЭЗ, как института международной экономической интеграции. Исследования проводились на основе общенаучных, специальных, системных и сравнительных методов анализа с использованием достижений общественных наук, источников международного права, документов специализированных учреждений ООН, а также национального законодательства ряда стран.
9
Отмеченная выше непроработанность проблематики данного диссертационного исследования как в российской, так и в зарубежной юридической литературе предопределила определенную потребность в систематизации имеющегося на данный момент в литературе материала и констатацию ряда проблем. В этой связи данная диссертация представляет собой не только осмысление и уточнение уже имеющихся правовых концепций и восполнение правовых пробелов по данной проблематике. Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием в российской доктрине международного права различных аспектов функционирования СЭЗ на основании международных соглашений, и определяемой данными соглашениями правоприменительной практики на национальном уровне.
На фоне рассмотрения ряда сложных проблем современного международного экономического права в диссертации специально выделены вопросы о перспективе развития в России института свободных экономических зон, как эффективного инструмента экономического развития и международной экономической интеграции.
А
*
10
Глава I.
Понятие
«свободная экономическая зона» (анализ концептуально - теоретических правовых аспектов)
§ 1. Исторический обзор и правовой анализ понятия «СЭЗ», как института международной экономической интеграции.
На настоящий момент в научной литературе нет однозначного определения свободной экономической зоны. Это обусловлено многообразием их типов, различием целей их создания и функций, которые они выполняют, их постоянной трансформацией и модификацией в процессе их исторического развития.
Первоначально свободной экономической зоной (СЭЗ) считалась особая территория крупного морского порта или примыкающего к ним района, выделенная из таможенной территории страны для свободного и беспошлинного ввоза и вывоза иностранных товаров. Так, например, статус "свободных портов" имели Ливорно (1547 г.), Генуя (1595 г.), Венеция (1661 г.), Марсель (1669 г.). На территории России - Одесса (1817 г.), Владивосток (1862 г.), Батуми (1878 г.). Некоторые порты имеют статус "свободный порт" и в наши дни. Например, в Швейцарии - это Букс, Женевский свободный порт, Лозаннский свободный порт, в Бразилии - Манаус, в Румынии - Сулина и т.д. В них товары хранятся на складах неограниченный или ограниченный срок, а затем поставляются на внутренний рынок данной страны с уплатой пошлины или вывозятся беспошлинно за границу1.
С.В.Дерюгина. «Правовые аспекты понятия «свободная экономическая зона». Государство и право. 1997, №5, с 115-121.
11
По мере монополизации рынка и усиления протекционистской политики государств "свободные порты" стали упраздняться, а на их территории и других торговых центрах начали создаваться свободные экономические зоны, где все большее значение приобретала переработка товара. В начале 60-х годов свободные экономические зоны из собирающих центров и пунктов распределения все чаще становятся местом обработки и трансформации товаров, при льготных условиях их экспорта из зон. С 80-х годов СЭЗ начинают использоваться и для преодоления застоя в отдельных отраслях промышленности, банковского и страхового дела, развития отдельных регионов, находящихся в кризисном состоянии.
В международно-правовой практике "свободная зона" означает часть территории государства, где любые ввезенные товары обычно рассматриваются в том, что касается импортных пошлин и налогов, как находящиеся вне пределов таможенной территории и не являющиеся предметом обычного таможенного контроля. Данное определение было дано в Киотской конвенции от 18 мая 1973 г., установившей коммерческую и промышленную свободные зоны. Под коммерческой свободной зоной понимается зона, куда товары допускаются для последующей продажи, их переработка или использование в производстве обычно запрещены. Промышленная зона подразумевает, что товары, допущенные к ввозу в промышленные свободные зоны, могут быть подвергнуты разрешенным операциям по переработке.
Прежде чем подвергнуть анализу понятие СЭЗ, данное в Киотской конвенции, необходимо раскрыть понятие "территориального" и "режимного" или "точечного" подхода образования СЭЗ.
Территориальная концепция образования СЭЗ подразумевает часть территории принимающего государства, выделенную из остальной его территории и пользующуюся специальным льготным режимом для расположенных в ней предприятий.
"Режимная" концепция исходит из отождествления зоны с преференциальным режимом, который предоставляется определенному виду
12
предпринимательской деятельности. При этом географическое местонахождение субъекта хозяйственных отношений не имеет значения. При "режимном" подходе образования СЭЗ в режиме зоны могут действовать отдельные конкретные предприятия, подпадающие под преференциальный режим, предоставляемый определенному виду зон. Например, к "точечным" зонам относятся "макиладорас" в Мексике, отдельные предприятия во многих промышленно развитых странах. "Режимная" концепция дает возможность инофирмам самим выбирать оптимальный район для развертывания своей деятельности.
Важным и определяющим моментом в этих двух подходах является критерий территории. Поскольку, как "территориальная", так и "режимная" концепция подразумевают определенную национальную территорию принимающего государства, на которой базируется зона или в виде отдельной обособленной анклавной территории, или в виде конкретного предприятия. Отсюда, возвращаясь к анализу понятия СЭЗ с учетом вышеназванных концепций их организации, можно сказать, что сюда входят не только категория "территориальности" и связанный с нею примат национальной юрисдикции, а также целевой критерий создания подобного образования, но также и определенная система льгот в сфере экономики, в том числе с учетом вида предпринимательской деятельности, особый режим регулирования ввоза и вывоза товаров и услуг, разноуровневая структура управления зоной. Принимая во внимание эти элементы понятия СЭЗ, дадим им более развернутую характеристику.
Цели создания СЭЗ варьируются в широких пределах в зависимости от экономических, социальных, иногда политических условий той или иной страны. Так, например, в развитых капиталистических странах свободные экономические зоны создаются, как правило, в застойных районах, страдающих безработицей, с недоразвитой инфраструктурой. Придавая таким районам статус свободных (особых) зон, правительства этих стран не делают акцента на привлечении иностранных инвестиций, а стараются создать условия,
13
максимально стимулирующие развитие имеющихся производств, интегрированных во внутренний рынок, а также обеспечения дополнительных рабочих мест. В развивающихся странах, имеющих невысокий уровень экономического развития, наоборот, при создании СЭЗ ставятся задачи ! *\ привлечения иностранного капитала, передовой технологии и управленческого
опыта, стимулирования экспорта, улучшения его структуры, увеличения занятости и подготовки квалифицированных кадров, получения дополнительной валютной прибыли от сдачи в аренду земли, помещений, предоставления коммерческих и других услуг. В обобщенном виде создание свободных экономических зон направлено на достижение таких целей, как: привлечение передовой по отношению к национальной технологии; активизации экономики путем привлечения иностранного капитала; поступление валютных активов, и таким образом увеличение валютных запасов; насыщение внутреннего потребительского рынка; повышение уровня занятости населения и качественного состояния рабочей силы, создание современной рыночной инфраструктуры; ускоренное развитие "депрессивных районов"; приобретение мирового опыта в области управления экономикой, международного предпринимательства.
Свободная экономическая зона является частью суверенной территории принимающей страны. Отсюда следует, что СЭЗ находятся под национальной юрисдикцией этого государства, которой на этих территориях вводятся особые льготные таможенный, налоговый, валютный, трудовой, арендный и административный режимы и создаются привлекательные условия для инвестирования иностранного капитала. Правовое регулирование в этих районах, как и на территории принимающего государства в целом, осуществляется как на уровне внутреннего законодательства, так и на уровне международных договоров, таких, например, как договоры по вопросам А налогообложения, о взаимном содействии и защите инвестиций и т.д. В
мировой практике на уровне внутреннего законодательства деятельность свободных экономических зон базируется на специальных нормативных
14
правовых актах. Это может быть или отдельный самостоятельный закон, или положение о зонах, или же сочетание "рамочного" закона о зонах с положениями о них, определяющими цели создания зоны, стратегию ее развития, органы управления, изъятия из законодательства в сфере экономики для предприятий, расположенных в зоне, другие вопросы, связанные с образованием и деятельностью СЭЗ. Так, например, в ряде стран в отношении свободных таможенных зон были приняты специальные законы, устанавливающие единые для всей страны условия их создания и функционирования. К таким странам относятся США (1934 г.), Мексика (1946 г.). Южная Корея (1970 г.), Великобритания (1984 г.), Колумбия (1985 г.) и другие. В Китае к первому нормативному акту такого рода относится "Положение об особых экономических зонах провинции Гуандун", принятое в июле 1979 г.
Позднее здесь были приняты, например, "Положение о зоне технико-экономического развития г. Шанхая", "Временное положение об экспериментальной зоне освоения новой техники г. Пекин" (1988 г.).1 Таким образом, в основе любой деятельности по созданию свободной экономической зоны на территории страны лежит законодательство, вырабатываемое на государственном уровне.
С инициативой создания свободной экономической зоны как правило выступают региональные органы управления или же соответствующие предприятия. Предложения об учреждении СЭЗ направляются в специально уполномоченный государственный федеральный или региональный орган, который после принятия решения об учреждении зоны (например, в Малайзии зоны создавались отдельными штатами, а не федеральным правительством.) включается в работу по формированию условий ее создания. Особое внимание при учреждении зон обычно уделяется таким критериям, как выбор места, формирование социальной и производственной инфраструктуры, отраслевая структура СЭЗ.
1 там же
15
Для организации управления свободной экономической зоной большинство стран создает специальные государственные структуры, с помощью которых правительство проводит свою глобальную линию по развитию зон и которым в связи с этим передает определенные полномочия. Таким руководящим правительственным органом может быть Совет, в который входят представители министерств и частных фирм, как это имеет место в Ирландии, или Управление зон свободной торговли в составе представителей различных ведомств: министра торговли, министра финансов, министра обороны (США), или Министерство торговли и промышленности (Южная Корея) и т.д. В круг задач указанных государственных структур обычно входит: выработка концепции развития СЭЗ; принятие решений относительно создания конкретной зоны и определение ее границ; разработка планов развития зон в целом и их практической реализации; решение вопросов создания соответствующей социально-производственной инфраструктуры зоны; выработка механизмов по привлечению капиталовложений в зоны с учетом национальных интересов; координация связей между банковскими, таможенными, налоговыми, страховыми и прочими службами; определение круга вопросов, решение которых передается в компетенцию местных органов управления. Таким образом, указанные государственные структуры призваны законодательно обеспечить функционирование свободных экономических зон. Местные органы управления в рамках переданных им полномочий, как правило, решают такие задач, как общее планирование свободной экономической зоны, организация привлечения в зону рабочей силы, регистрация предприятий, распределение земельных участков и производственных помещений, обеспечение коммунальными услугами, подготовка кадров, организация обучения, поддержание общественного порядка, оформление въездных и выездных документов, выдача лицензий при экспортно-импортных операциях. В Китае, например, муниципальное правительство провинции имеет в своем составе такие подразделения, как Управление промышленности, Управление иностранных инвестиций, Управление защиты окружающей среды, Бюро по
16
трудовым ресурсам, Бюро по вопросам налогообложения. Бюро по вопросам общественной безопасности, Бюро по оказанию финансовых услуг, Таможенный департамент и другие.
Для оперативного руководства свободной экономической зоной обычно создаются соответствующие компании, в состав которых входят представители местных властей, государственных организаций и крупных компаний. Такая компания может быть чисто государственной или акционерной с участием различных фирм. Например, в Южной Корее управление зонами осуществляется государственной компанией "Контрол Комплекс", в состав которой для осуществления конкретных задач входят: Управление по общим вопросам, Управление по инвестициям, Управление по техническому контролю и строительству. Основные функции организации деятельности зоны возложены на Управление по инвестициям, которое занимается вопросами контроля, обеспечения трудовыми ресурсами, иммиграции. В Ирландии создана государственная компания "Шеннон девелопмент", включающая Департамент планирования и развития зоны, Финансовый и административный департамент, Департамент материальных ресурсов и т.д. Однако имеются страны, где управление зонами организовано лишь на региональном уровне. Так, например, в Малайзии существует региональный тип организации управления свободными экономическими зонами. Каждый штат (Пенанг, Не-гри, Сембилан, Селангор, Маланка, Джо Хор) имеет в управлении свои зоны, которые не подчиняются правительству. В такой системе организации управления зонами правительство страны находит свои преимущества, поскольку зоны разных штатов конкурируют между собой в создании наиболее благоприятных условий для инвестирования капитала1.
В целом, несмотря на имеющиеся определенные различия в учреждении и организации управления свободными экономическими зонами в разных странах, ее можно свести к следующей схеме:
I. Учреждение СЭЗ
1 там же.
17
1) Государственный федеральный или региональный орган управления: принимает решение об учреждении зоны.
II. Схема организации управления производственными СЭЗ.
2) Региональные органы управления или предприятия или фирмы: вносят предложения об учреждении СЭЗ.
Схема управления зонами с относительно небольшими территориями.
1. Государственным административным органом Зона с небольшой территорией управляется:
2. Собственником земли, на которой она расположена
3. Концессионером передана в концессию. Концессионер не несет первоначальные расходы по организации и обустройству зоны
4. Арендатором передана в аренду. Арендатор не несет первоначальных расходов по организации и обустройству зоны
2 вида концессий
1. на оказание общественных услуг
2. на общественные работы
Из вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. Существуют разные модели управления зоной.
2. Выбор формы организации управления СЭЗ зависит от специфических условий экономического и социального развития страны базирования СЭЗ и вида учреждаемой зоны.
3. Форма организации управления СЭЗ находится в прямой зависимости от уровня государственных структур, принявших решение об учреждении зоны и соответственно выражается в федеральном и региональном типах организации управления.
4. Решение об образовании СЭЗ относится к компетенции федеральных или региональных органов управления. Однако наибольшее распространение в мире получил тип федерального учреждения зон. |
