ВВЕДЕНИЕ
Право на охрану здоровья является одним из основных прав, закрепленных Конституцией Российской Федерации (ст.41). В обеспечении соблюдения этого права важное место занимают лечебно-оздоровительные местности и курорты. Среди курортов России уникальными по своему '¦ лечебному потенциалу и природным богатствам являются курорты региона
Кавказских Минеральных Вод (далее - КМВ).
После распада СССР курорты КМВ остались единственными в своем роде на территории РФ. КМВ богаты ресурсами минеральных вод, запасы которых используются в настоящее время только на 20 процентов. На сравнительно небольшой территории КМВ выявлено около 130 минеральных источников, из которых 90 используются именно в лечебных целях (Нарзан, Ессентуки - 4, Ессентуки - 17, Славяновская, Смирновская, Машук). Вблизи Пятигорска расположено озеро Тамбукан - крупнейший источник1 лечебных грязей, обладающих уникальными свойствами.
В такой ситуации государство и общество, казалось бы, должны придавать первостепенное значение восстановлению и сохранению природного потенциала как одного из лечебных факторов КМВ. Но, как показывает практика, окружающая среда курортного региона КМВ находится сегодня в критическом состоянии. Одним из факторов, сдерживающим ее восстановление является отсутствие правовой базы, отвечающей реалиям сегодняшнего дня, отсутствие эффективной системы управления в области природопользования и охраны окружающей среды, а также совершение экологических правонарушений на территории КМВ.
Актуальность данной проблемы состоит в том, что проблемы охраны
окружающей среды и природопользования на территории КМВ всегда были
*
и остаются острыми и, к сожалению, нерешенными. В результате
некомпетентного природопользования в регионе сложилась неблагоприятная
экологическая ситуация. На территории КМВ остро стоит проблема сохранения уникальных природных ресурсов: минеральных вод и лесов. В Государственном докладе «О состоянии окружающей природной среды в РФ в 2001 году» регион отнесен к экологически неблагоприятным. Так, на 80% загрязнена бактериально гидроминеральная база городов-курортов, сильно загрязнена вода реки Подкумок - основной водной артерии КМВ. В центральной части региона начался процесс загрязнения недр, не решена проблема радиоактивных отходов.
Недостатки природопользования и охраны окружающей среды в регионе обусловлены отсутствием эффективной правовой базы, которая является необходимым условием устойчивого развития КМВ.
Несмотря на достаточно солидный массив экологического законодательства и произошедшие в нем положительные перемены, качество федеральных законов, обеспечивающих охрану окружающей среды курортов, оставляет желать лучшего. Что касается регионального законодательства, то оно страдает и в количественном отношении. Так, в Ставропольском крае не принят закон об охране окружающей среды, а ведь именно на его территории находится большая часть курортного региона. В действующих нормативных правовых актах, регулирующих отдельные вопросы охраны окружающей среды и природопользования (закон «Об экологическом контроле за соблюдением на территории Ставропольского края государственных стандартов токсичности и дымности отработавших газов двигателей автотранспортных средств» от 31 мая 2001 года1, закон «О порядке пользования недрами на территории Ставропольского края» от 17 мая 1996 года и др.) , преобладает узковедомственный подход, наносящий непоправимый ущерб окружающей среде КМВ.
См.: Сборник законов и других нормативных актов Ставропольского края.2001. № 6.С.12.
2 См.: Сборник законов и др. Ставропольского края. 1996. № 5. Ст. 220.; 2001. № 7. Ст. 42.
Очевидно, что КМВ, как и вся Россия сегодня нуждаются не только в эффективном экологическом законодательстве, но и в «экологизации» всей системы законодательства РФ. Современная политика государства в области охраны окружающей среды и природопользования, по мнению С.А. Боголюбова, должна заключаться не только в принятии новых законов, но и в применении действующих.1
Для реального действия закона необходимо создание эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и природопользования. В настоящее время указанная система является неэффективной. Причинами этого являются отсутствие четкого разграничения полномочий в области природопользования между федеральным центром, регионом и местным самоуправлением, постоянные и необоснованные преобразования государственных органов на федеральном и региональном уровнях. В связи с перераспределением полномочий федеральных органов управления нестабильными являются полномочия, а порой и существование природоохранных органов в крае и регионе КМВ. Курортный регион КМВ является уникальным не только по своему природному потенциалу, но и по характеру управления, своеобразным «государством в государстве», поэтому при решении вопросов управления необходим особый подход. Управление в области охраны окружающей среды и рационального природопользования должно стать элементом комплексной системы управления экономикой региона КМВ. Управление на территории курортного региона КМВ должно осуществляться на принципах законности, гласности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, участия общественности в решении насущных экологических задач, четкого разграничения полномочии органов управления, но с учетом особого статуса региона. Так как окружающая среда курортов КМВ остро нуждается в
См.: Боголюбов С.А. Проблемы экологической политики России // Государство и право.1999.№2. С. 44.
помощи со стороны государства и общества, то одним из принципов управления должен стать принцип приоритета сохранения, восстановления и охраны природных лечебных ресурсов. Этот принцип нельзя реализовать сиюминутно, так как необходимо учитывать высокую степень хозяйственного .освоения территории региона. Он должен стать стратегической целью государственной политики в области охраны окружающей среды КМВ.
Принцип целевого и рационального использования природных лечебных факторов нарушается в результате совершения экологических правонарушений на территории КМВ. Экологические правонарушения ведут к снижению эффективности использования этих факторов в лечебных целях. Серьезно ухудшает обстановку появление и развитие на территории КМВ предприятий различных форм негосударственной собственности, направляющих свою деятельность, прежде всего, на скорейшее получение прибыли, а также возрастающий правовой нигилизм, отсутствие четко регламентированной правовой системы экологических ограничений и режимов природопользования.
В тоже время, действующее административное и уголовное законодательство не позволяет в полной мере применять административную и уголовную ответственность за экологические правонарушения, совершаемые на территории КМВ. Уголовное законодательство не содержит специальных норм, направленных на предотвращение преступлений в отношении окружающей среды курортов и борьбу с ними.
В КоАП РФ среди предметов посягательства не указана окружающая среда курортов. Кроме того, низкие размеры штрафов не способствуют повышению роли административной ответственности.
Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют об актуальности исследования проблем охраны окружающей среды и природопользования на территории курортного региона КМВ.
Состояние научной разработанности данной проблемы носит фрагментарный характер. Специальных теоретических исследований, посвященных охране окружающей среды курортов, практически нет. Имеющиеся научные публикации, это, как правило, журнальные статьи, посвященные заповедникам, заказникам, национальным паркам. В специальной литературе отсутствуют фундаментальные работы по этой проблеме.
Общетеоретической основой исследования послужили работы таких авторов, как С.С. Алексеев, Б.Г. Базылев, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, И.А. Герасимова, А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, В.Д. Ермаков, Э.Н. Жевлаков, СИ. Комаров, О.С. Колбасов, Д.А. Липинский, Н.А. Лопашенко, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Н.С. Мамин, Е.В. Новикова, И.Ф. Панкратов, В.В. Петров, Ф.М. Раянов, И.А. Ромшин, Н.Г. Разгельдеев, И.С. Самощенко, Л.А. Тимофеев, Р.А. Хачатуров, Г.В. Чубуков, Ю.С. Шемшученко, Р.Г. Ягутян и др.
Исследованию проблем особо охраняемых природных территорий посвящены работы таких авторов, как Ю. П. Баденков, Р. А. Гурбанов, И.Ф. Панкратов, В.А. Поляков, А.Л. Сулейманов, А.А. Транин, а также С.С. Чернушенко. Труды названных авторов позволили раскрыть специфику исследуемой темы.
На сегодняшний день в научной литературе появились исследования, отражающие те или иные аспекты правового режима особо охраняемых природных территорий. Это подтверждает то, что правовой режим особо охраняемых природных территорий является объектом пристального внимания многих авторов. Среди них: С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, И.Ф. Панкратов, А.А. Транин, С.С. Чернушенко и др. Ими рассмотрены такие вопросы, как: понятие особо охраняемых природных территорий, состояние федерального и регионального законодательства об особо
охраняемых природных территориях, особенности правового режима заповедников, заказников и национальных парков и пр.
По проблемам особо охраняемых природных территорий защищены кандидатские диссертации (В.А. Поляков и С.С. Чернушенко ).
Тем не менее, вышеназванными авторами такие вопросы, как состояние федерального и регионального законодательства о правовой охране окружающей среды курортов, проблемы управления в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов, а также вопросы юридической ответственности за экологические правонарушения, совершаемые на территории курортов, не исследованы.
Вышеуказанное ни в коей мере не умаляет научно-познавательной ценности работ перечисленных авторов, так как ими внесен существенный вклад в развитие и совершенствование действующего законодательства об особо охраняемых природных территориях.
Вместе с тем, следует учесть, что правовая охрана окружающей среды курортов является объектом правового регулирования многих отраслей права, таких как: конституционное, гражданское, уголовное, административное, экологическое, земельное и муниципальное.
Поэтому рассмотрение проблем правовой охраны окружающей- среды курортов потребовало глубокого анализа норм указанных отраслей, причем с акцентом на нормы экологического и земельного права.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Основной целью исследования является изучение и освещение правовых аспектов охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов, состояния федерального и регионального
1 См.: Поляков В.А. Правовая охрана курортов в СССР.: дисс... .канд. юрид. наук. Фрунзе, 1970.
См.: Чернушенко С.С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий: Автореферат дисс... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
10
законодательства об охране окружающей среды курортов, состояния системы управления в указанной области, а также исследование проблем, связанных с применением уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения на территории курортов.
В соответствии с этой целью поставлены следующие задачи исследования:
• Исследовать историю становления и развития законодательства по вопросам охраны окружающей среды и природопользования на территории региона КМВ, историю управления в указанной области.
• Исследовать законодательство по данной теме.
• Провести сравнительно-правовой анализ законодательства, обеспечивающего соблюдение правового режима курортов.
• Изучить состояние регионального законодательства, обеспечивающего охрану окружающей среды курортов и рациональное использование природных лечебных ресурсов.
• Рассмотреть нормотворческую деятельность органов местного самоуправления по указанным вопросам.
• Исследовать понятие, принципы и виды управления в области охраны окружающей среды и природопользования.
• Рассмотреть систему федеральных и региональных органов управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортов.
• Рассмотреть проблемы управления в указанной области и наметить пути решения этих проблем.
• Исследовать проблемы применения административной и уголовной ответственности за правонарушения, посягающие на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов курортного региона КМВ.
11
• Изучить и проанализировать правоприменительную практику в курортном регионе КМВ.
• Разработать и предложить конкретные рекомендации по совершенствованию правой охраны окружающей среды курортов и природопользованием на их территории.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания общественно-политической, правовой действительности. Использованы формально-юридический, системный, логический, историко-юридический, сравнительно-правовой методы.
Общенаучные методы применялись при рассмотрении понятий «окружающая среда», «курорт», «курортный регион», «управление», «юридическая ответственность» и других.
Нормативную базу исследования составили Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, подзаконные нормативные акты, уставы, законы и подзаконные нормативные акты субъектов РФ. Широко привлечены акты местного самоуправления и правоприменительные акты.
Объектом исследования являются нормы международного, конституционного, гражданского, уголовного, административного, муниципального, экологического, земельного и других отраслей права, регулирующих природопользование и охрану окружающей среды курортов.
Предметом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе охраны окружающей среды курортов и природопользования на их территории.
Научная новизна диссертации заключается в том, что это первая комплексная работа, посвященная исследованию вопросов правовой охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов
12
федерального значения, проведенная на основе сравнительного анализа норм новейшего федерального и регионального законодательства и практики.
В результате проведенного исследования были выявлены аспекты охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов федерального значения, которые, по мнению диссертанта, характеризуют его новизну:
• Исследованы содержание федерального и регионального законодательства по вопросам правовой охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов, сформулировано определение «курортный регион».
• Определено место правовой охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов среди других институтов экологического права.
• Впервые на основе сравнительно-правового анализа действующего законодательства рассмотрены особенности правовой охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов, исследованы нормативные правовые акты, обеспечивающие правовую охрану окружающей среды и рациональное использование природных лечебных ресурсов курортов.
• Впервые исследована система органов управления в области охраны окружающей среды курортов и природопользования на их территории с учетом особенностей курортного региона КМВ.
• Установлено, что в системе указанных органов отсутствует орган специальной компетенции, который бы осуществлял функции управления исключительно в отношении особо охраняемых природных территорий, в том числе курортов и лечебно-оздоровительных местностей.
• Показана роль органов местного самоуправления в решении экологических проблем курортов.
13
¦ Проведен анализ практики применения уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения на территории КМВ.
• Разработаны выводы и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
На защиту выносятся следующие положения:
1. В целях точного и единообразного применения в законодательстве и на практике терминов «курорт» и «курортный регион» целесообразно: а) определить курорт как вид особо охраняемой территории обладающей следующими признаками: наличие природных лечебных ресурсов; наличие объектов инфраструктуры, позволяющих в полной мере воспользоваться лечебным потенциалом; признание такой территории курортом в установленном законом порядке; б) по отношению к региону КМВ в целом применять термин «курортный регион», так как он объединяет несколько компактно расположенных курортов. На наш взгляд, применяемый в подзаконных нормативных актах термин «особо охраняемый эколого-курортный регион» представляется неудачным, так как во-первых, курорт является особо охраняемой природной территорией, поэтому слова «особо охраняемый» представляются лишними, во-вторых, в словосочетании «эколого-курортныи» его часть «эколого» не влияет на содержание термина «курортный регион».
2. Закрепить в законодательстве принцип приоритета рационального использования и охраны природных лечебных ресурсов (ФЗ « О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», ФЗ « О курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные Воды»).
3. Несмотря на то, что п. 2 статьи 11 ФЗ «Об экологической экспертизе»-от 23 ноября 1995 г. относит к объектам обязательной государственной
14
экспертизы проекты генеральных планов развития территорий с особым режимом природопользования, в законодательстве не предусмотрены гарантии соблюдения требований о реализации объектов на территории курортов после вынесения положительного заключения обязательной государственной экологической экспертизы. В связи с этим нам представляется целесообразным часть 3 статьи 16 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» дополнить положением о том, что на территории второй и третьей зоны размещение объектов и производство работ, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы санаторно- курортного лечения и отдыха разрешается только после положительного заключения государственной экологической экспертизы и вынесения положительного решения по обсуждаемому вопросу на местном референдуме.
4. В связи с тем, что требование о целевом использовании природных лечебных ресурсов недостаточно полно отражено в действующем законодательстве, целесообразно статью 10 проекта ФЗ «О курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные Воды» дополнить положением о том, что использование природных лечебных ресурсов для целей, не связанных с рекреационной деятельностью, не допускается.
5. Статью 56 Лесного кодекса РФ дополнить положением о том, что леса первой группы, находящиеся на территории курортов, являются природными лечебными ресурсами и могут быть использованы только для целей рекреации.
6. В» целях более четкого разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального использования природных (в том числе лечебных) ресурсов дополнить часть 2 статьи 3 ФЗ « О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» положением о
15
том, «отношения в области использования и охраны природных лечебных ресурсов, находящихся на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, регулируются нормативными правовыми актами Российской Федерации».
7. В связи с тем, что субъектом управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов является не только государство, но и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, определить управление в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортного региона КМВ как «деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц по организации рационального использования, воспроизводства лечебных ресурсов, охраны и защиты окружающей среды в целях сохранения и восстановления лечебного потенциала курортного региона КМВ».
8. По объекту управление в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортов классифицировать на: 1) управление в области охраны окружающей среды курортов; 2) управление в области рационального использования природных лечебных ресурсов; 3) управление в области рационального использования природных ресурсов, не являющихся лечебными.
9. В статье 4 проекта ФЗ «О курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные Воды» закрепить следующие полномочия Правительства РФ: определять основные направления государственной политики в области охраны окружающей среды, рационального использования природных лечебных ресурсов Кавказских Минеральных Вод, санаторно- курортного лечения и отдыха; утверждать федеральные целевые программы развития курортного региона Кавказские Минеральные Воды; устанавливать нормы и правила пользования природными лечебными ресурсами Кавказских Минеральных Вод; устанавливать границы и режим
16
округа горно - санитарной охраны курортов Кавказские Минеральные Воды; осуществлять экспертизу генеральных планов развития Кавказских Минеральных Вод; устанавливать льготы (налоговые), стимулирующие
? ' <
сохранение окружающей среды, рациональное использование и восстановление природных лечебных ресурсов; осуществлять международное сотрудничество.
10. Дополнить статью 18 Закона Ставропольского края «О Правительстве
Ставропольского края» пунктом: «обеспечивает выполнение мер по
рациональному использованию природных ресурсов и охране
окружающей среды курортного региона КМВ».
11. В статье 8 проекта ФЗ «О курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные Воды» закрепить следующие полномочия администрации КМВ: осуществление координации государственных региональных органов в части охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов; осуществление разработки и реализации федеральных и региональных программ развития региона; осуществление обязательного согласования лицензий на разработку минеральных вод, лечебных грязей в пределах округа горно-санитарной охраны КМВ и согласование предоставления земельных участков для строительства любых объектов, деятельность которых не связана с целями рекреации (после заключения государственной экологической экспертизы).
12. В связи с тем, что в УК РФ отсутствует статья, которая предусматривала бы ответственность за нарушение природоохранного режима курортов и лечебно-оздоровительных местностей, необходимо дополнить УК РФ статью 262*, предусматривающей ответственность за нарушение режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов и изложить ее в следующей редакции:
1. Неосторожное нарушение режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны в пределах границ лечебно-оздоровительных местностей
17
и курортов, которое повлекло ухудшение качества и истощение природных лечебных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами — наказывается штрафом от 100 до 300 минимальных размеров оплаты труда. 2. Умышленное нарушение режима округов санитарной (горно-санитарной охраны) в пределах границ лечебно-оздоровительных местностей и курортов, которое повлекло ухудшение качества и истощение природных лечебных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами либо создало угрозу такого ухудшения или истощения — наказывается штрафом от 300 до 500 минимальных размеров оплаты труда, либо лишением свободы от 2 до 5 с лишением права занимать определённую должность или заниматься определённой деятельностью на срок до 5 лет или без такового.
Научная и практическая значимость исследования. Научная значимость диссертации заключается в том, что в результате исследования разработан ряд теоретических положений, которые могут быть использованы для совершенствования экологического и земельного законодательства.
Практическая значимость диссертации заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование механизма правовой охраны, управления в области охраны окружающей среды курортов и природопользования на их территории, а также применение уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения, совершаемые на территории курортного региона КМВ.
Важность этой работы для экологического права состоит в том, что в ней содержатся выводы и рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды курортов и использования природных лечебных ресурсов.
Результаты проведенного исследования могут быть использованы также в учебном процессе высших учебных заведений: при чтении курсов по экологическому, земельному, уголовному, административному и муниципальному праву, а также в рамках повышения квалификации |
