ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Стабильное существование и поступательное развитие любого общества, создание достойных условий жизни и деятельности граждан неразрывно связаны с состоянием защищенности основных объектов безопасности — жизненно важных интересов личности, общества и государства — от внутренних и внешних угроз.
Угрозы основным объектам безопасности неизбежно возникают во время землетрясений, наводнений, ураганов, других опасных природных явлений, а также при крупных авариях, катастрофах, массовых беспорядках, террористических актах и других чрезвычайных ситуациях, оказывающих негативное воздействие на всю систему существующих отношений, создающих реальную опасность жизни и здоровью людей, культурным и материальным ценностям общества, объектам и системам жизнеобеспечения, кардинально изменяющих условия жизни и деятельности населения и территорий целых регионов.
В настоящее время Россия переживает сложный период своего развития, когда наиболее остро возникают проблемы, связанные с укреплением государственности, федеративного устройства, проведением экономической и правовой реформы, урегулированием национальных отношений, становлением гражданского общества, правового государства, защитой прав человека.
Просчеты и ошибки реформирования российского общества, а также широкое внедрение опасных современных технологий и производств, значительный износ технического оборудования, снижение производственной дисциплины и ослабление работы контролирующих и надзорных органов во многом определяют причины роста количества чрезвычайных ситуаций социально-политического и природно-техногенного характера, периодически возникающих в различных регионах страны.
4
Все эти проблемы приводят к необходимости совершенствования особых государственно-правовых режимов и разработки государственно-правовых механизмов, направленных на обеспечение национальной безопасности и основ конституционного строя.
Накопленный российским государством опыт в деле восстановления конституционного порядка на своей территории, разрешение межнациональных, межконфессиональных, региональных конфликтов, преодоления последствий природно-техногенных аварий весьма богат и разнообразен.
Однако исторические события не раз подтверждали, что государство одинаково успешно может как принимать меры, которые делают указанный институт эффективным средством защиты свободы и безопасности граждан, так и предпринимать шаги для подавления политической оппозиции и (или) политической активности народных масс.
В силу указанных причин, одной из непременных задач, возникающих перед юридическими науками и социальной практикой, является извлечение уроков из недавнего исторического прошлого, дабы не впасть в искушение перед использованием института особых государственно-правовых режимов в качестве репрессивных мер.
В контексте указанного важнейшие периоды отечественной истории государства и права привлекают постоянное внимание исследователей истории государства и права. Ряд исторических процессов, имеющих определенные аналогичные проявления в современном развитии России, требуют серьезного всестороннего исследования, поисков путей выхода из кризисной ситуации, ставят задачу проследить государственно-правовые механизмы реагирования государства на явления социально-политического характера. Поэтому обращение к отечественной истории и использование предшествующего опыта актуализируют настоящую работу, посвященную теоретико-историческому изучению становления и развития института особых правовых режимов в России.
5
В последние годы в правоведении предпринимались попытки теоретико-исторического анализа отдельных видов особых государственно-правовых режимов, что создало предпосылки для формирования достаточно самостоятельного научного направления, связанного с исследованием проблем особых государственно-правовых режимов.
Вполне закономерно, что категория «особый государственно-правовой режим» приобретает сегодня исключительную значимость для юридической науки и практики, требует серьезной теоретической разработки и осмысления. Поэтому тема диссертационного исследования обладает исключительной актуальностью.
Степень научной разработки темы. Проблемы, связанные с применением особых государственно-правовых режимов (исключительного, чрезвычайного, военного, осадного и т.д.) рассматривались в работах различных авторов разных исторических эпох.
Впервые попытку анализа чрезвычайного законодательства Российской империи предпринял В. М. Гессен в работе «Исключительное положение» (СПб., 1908). Проблеме соотношения текущего и чрезвычайного законодательства был посвящен ряд работ юристов: А. С. Алексеева «Происхождение чрезвычайного права и его политическое значение» (М, 1913), С. А. Котляревского «Юридические предпосылки русских основных законов» (М., 1912), Я. М. Магазинера «Чрезвычайно-указное право в России (ст. 87 Основных законов)» (СПб, 1911), Н. И. Лазаревского «Лекции по русскому государству и праву (СПб., 1908. Т. 1), Б. Э. Нольде «Очерки русского ' конституционного права» (СПб., 1907) и др.
В Союзе ССР, в силу целого ряда причин, вопросы особых государственно-правовых режимов не исследовались ни с теоретической точки зрения, ни с точки зрения анализа практики применения (за исключением института . военного положения), т.к. основной вид особого государственно-правового режима - режим чрезвычайного положения - был объявлен несвойственным для социалистического права. По общему правилу, допускалось только изу-
6
чение зарубежного опыта регулирования и применения режима чрезвычайного положения. К исследованиям такого типа относятся научно-информационный обзор «Законодательство буржуазных стран о чрезвычайном положении» и монография А.Н. Домрина «Конституционный механизм чрезвычайного положения. Правовое регулирование и практика применения в Великобритании и Индии».
Вместе с тем реанимация режима чрезвычайного положения в условиях социально-политического кризиса в СССР, а впоследствии в Российской Федерации вызвала интерес к правовым проблемам института чрезвычайного положения и чрезвычайного законодательства.
Большинство из работ, посвященных особым государственно-правовым режимам и непосредственно - режиму чрезвычайного положения и различным его аспектам (особенностям обеспечения прав и свобод человека, специфике деятельности правоохранительных органов и вооруженных сил, особым организационным формам деятельности в условиях чрезвычайного положения и др.), представлено специалистами конституционного и административного права: В. С. Афанасьева, ; Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, Л. В. Воеводина, А. П. Герасимова, А. А. Златопольского, Ю. М. Козлова,
A. П. Коренева, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, Е. А. Лукашевой,
B. М. Манохина, В. И. Новоселова, Г. И. Петрова, И. Л. Петрухина, Ф. С. Раз-аренова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, Г. А. Туманова, В. М. Чхиквадзе, Б. С. Эбзеева, В. А. Юсупова и других.
Отдельные элементы характеристики иных видов особых государственно-правовых режимов (военного положения, режима федерального вмешательства, режима чрезвычайных ситуаций и т.д.) исследовались в работах В. Н. Григорьева, В. В. Гущина, А. В. Грязнова, А. Н. Домрина, А. Э. Жалинского, А. Н. Ларина, В. В. Лозбинева, И. А. Петрухина, А. Н. Пилипенко, Б. Н. Порфирьева, С. В. Пчелинцева, Н. Ю. Трещетенковой, А. А. Фомина, С. Д. Хазанова и других ученых.
Анализ исследований названных авторов показывает, что основной акцент в них делается на изучение чрезвычайного положения отраслевыми науками. Вместе с тем общетеоретические основы, как чрезвычайного положения, так и института особых государственно-правовых режимов в целом разработаны недостаточно полно.
Наряду с этим одной из первых попыток специального теоретико-правового исследования вопросов чрезвычайного законодательства и его применения может рассматриваться диссертационная работа и монография А. А. Фомина «Чрезвычайное законодательство в российском государстве».
Историографический обзор исследуемой проблемы позволяет обратить внимание на то, что в историко-правовой науке также недостаточно уделялось внимания исследованию особых государственно-правовых режимов на различных этапах развития советской и российской государственности, за исключением трудов, посвященных организации и деятельности чрезвычайных органов государственной власти: Н. Д. Артамонова, Т. Г. Архиповой, С. В. Биленко, Н. Ф. Бугай, В. Н. Даниловой, В. Д. Кривец
Ю. М. Понихидина, Ю. П. Титова, В. Ф. Холодена, Б. В. Щетинина. Вместе с тем эти работы не дают цельного представления об особых государственно-правовых режимах в российской истории конца XIX - начала XXI вв.
Большой интерес в связи с темой диссертационного исследования имеют научные работы, посвященные проблематике политического (государственного) режима, среди авторов которых: И. И. Антонович, В. А. Ачкасов, М. И. Байтин, А. М. Витченко, А. Ш. Головатенко, Г. А. Горобцов,
A. Л. Громыко, Н. В. Дякевич, С. Ю. Кашкин, Н. М. Кейзеров, А. И. Ковлер,
B. М. Корельский, Р. X. Кочесоков, Е. Н. Кузнецова, Э. Л. Кузьмин,
C. Н. Лебедев, Н. И. Матузов, А. В. Малько, М. Н. Марченко,
A. Н. Медушевский, А. М. Салмин, Ю. А. Тихомиров, В. А. Федоров,
B. А. Четвернин, В. Е. Чиркин и др.
Одновременно с этим различных сторон, граней, аспектов, структурных элементов политического, государственного и правового режимов и их функ-
8
ционирования, так или иначе, касаются практически все юристы, работающие в области общей теории государства и права, конституционного и административного права, других отраслевых юридических наук, философы, политологи, социологи (С. С. Алексеев, Т. А. Алексеева, Г. В. Атаманчук, В. К. Бабаев, И. П. Блищенко, А. П. Бутенко, Н. Н. Вопленко, К. С. Гаджиев,
A. П. Герасименко, В. М. Горшенев, В. Б. Евдокимов, С. А. Егоров, Ю. П. Еременко, В. И. Замковой, В. Д. Зорькин, А. Б. Зубов, М. В. Ильин,
B. Т.,Кабышев, Г. В. Каменская, В. Н. Карташев, Д. А. Керимов, И. М. Клямкин, М. Н. Кулажников, Б. П. Курашвили, О. Е. Кутафин, В. В. Лазарев, И. И. Лукашук, А. Е. Лунев, А. С. Пиголкин, С. В. Поленика, И. Д. Сенякин, В. Н. Синюков, В. Д. Сорокин, Ю. Г. Сумбатян, А. П. Цыганков, А. Ф. Черданцев и др.).
Нельзя не признать, что на сегодняшний день степень теоретической разработанности избранной темы недостаточно велика. Исследования в этой области до недавнего времени носили в основном узкоприкладной характер.
Представленная диссертация является попыткой восполнить имеющие место, пробелы в юридических и исторических науках, способствовать комплексному теоретико-историческому изучению института особого государственно-правового режима.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с функционированием государственно-правовых режимов.
Предметом исследования выступают вопросы понятия и формирования концепции института особых государственно-правовых режимов, исторической практики их реализации и тенденций развития.
Цель исследования заключается в историко-правовом и одновременно теоретико-правовом исследовании проблем, связанных с научным осмыслением понятия особого государственно-правового режима, процесса формирования концепции и практики применения института особых государствен-
9
но-правовых режимов в России в конце XIX - начале XXI вв., а также тенденций его развития.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
•определить понятие особого государственно-правового режима, выявить его юридическую природу и специфику в соотношении с политическим, государственным и правовым режимами;
•раскрыть теоретические основы и исторические условия формирования и развития концепции особых государственно-правовых режимов;
•изучить правовые основы и рассмотреть масштабы использования особых государственно-правовых режимов в дореволюционной России как системы мер административно-полицейского и военно-полицейского характера, направленных на охрану общественного и государственного строя конца XIX - начала XX века;
•выявить специфику формирования и практику реализации института особых государственно-правовых режимов в период становления советской власти;
•рассмотреть организационно-правовой механизм особого государственно-правового режима (военного положения) в условиях Великой Отечественной войны;
•раскрыть условия исторической необходимости возрождения и особенности модернизации института особых государственно-правовых режимов в период социально-политических преобразований в Советском Союзе и Российской Федерации; j
•проанализировать практику применения особого государственно-правового режима (чрезвычайного положения) в Российской Федерации (1991-1995 гг.);
•с учетом новейшего российского законодательства рассмотреть специфику механизма особых государственно-правовых режимов: фактические и юридические основы, содержание, порядок реализации, гарантии законности;
•определить тенденции развития института особых государственно-
10 правовых режимов в Российской Федерации.
Методологическая основа исследования обусловлена его предметом и предопределена общеметодологическими позициями современной демократической юриспруденции, а равно философской и политической мысли.
Исследование производилось на основе диалектического метода познания с использованием исторического, формально-юридического, сравнительно-правового и системно-структурного методов анализа правовых и социальных явлений, а также теоретико-прогностического метода — в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики, при прогнозировании тенденций развития института особого государственно-правового режима.
Применение диалектического метода познания, относимого в юридической науке к категории всеобщего, стало методологической основой для раскрытия предмета исследования, достижения его цели и решения поставленных задач. Использование историко-правового принципа, неразрывно связано с всеобщим методом, дало возможность осмыслить суть становления и развития института особого государственно-правового режима и механизма его реализации в связи с конкретно-историческими условиями.
В целом, как и любое исследование, выполненное на стыке юридической и исторической науки, настоящая работа сочетает присущие им методы. Материал излагается автором как в проблемно-хронологической последовательности, восстанавливая цепь событий и фактов, так и с формально-юридических позиций на основе анализа правовых принципов и институтов.
Применение вышеперечисленных методов обеспечило основу для теоретических выводов, содержащихся в диссертации относительно концепции института государственно-правовых режимов.
Теоретической основой исследования явились политико-правовые концепции прошлого и современности, достижения теории права и государства и других юридических наук, прогрессивные научные воззрения, отра-
11
женные в работах видных российских и зарубежных ученых прошлых лет и настоящего времени.
Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство в области особых государственно-правовых режимов, правовые источники России XIX - начала XX веков, законодательные акты бывшего СССР, а также зарубежное законодательство об особых государственно-правовых режимах.
В диссертации использованы материалы обсуждений в Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве РФ законопроектов, посвященных разработке особых государственно-правовых режимов, решению практических вопросов обеспечения правопорядка в зонах межэтнических конфликтов, в ходе иных кризисных ситуаций.
Эмпирическую базу исследования составил опыт становления и развития института особого государственно-правового режима, практика его применения на различных исторических этапах развития России и решение этого вопроса в ряде зарубежных государств, а также материалы Государственного ' архива и архива Волгоградской области.
Научная новизна диссертации определяется как выбором темы, так и подходом к ее освещению. Впервые с современных демократических позиций предпринято комплексное теоретико-правовое и одновременно истори-ко-правовое исследование, позволившее раскрыть понятие особого государственно-правового режима, определить особенности процесса формирования концепции института особых государственно-правовых режимов, его становления и развития в важнейшие периоды российской истории конца XIX - начала XXI вв., а также специфику механизма особых государственно-правовых режимов в соответствии с новейшим российским законодательством.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
12
1. В Российской Федерации под особым государственно-правовым режимом следует понимать вводимый в соответствии с федеральным законодательством временный специальный правовой режим функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, а также жизнедеятельности населения на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях, где возникли особые (чрезвычайные) ситуации или обстоятельства, создающие реальную угрозу основам общества и государства.
Особый государственно-правовой режим служит орудием в осуществлении политики, направленной на стабилизацию общественного строя и укрепления государственности, и в современных условиях выступает важным элементом любого типа (вида) политического и государственного режима.
2. Институт особого государственно-правового режима, изначально проявив себя как особая форма диктата, в своем дальнейшем развитии получил свое идеологическое обоснование посредством политико-правовой доктрины «государственной необходимости» и «государственной пользы».
Современная концепция института особого государственно-правового режима в соответствии с международно-правовыми стандартами разработана применительно к открытому демократическому обществу, в котором указанный институт призван выступать в роли крайнего институционального средства, способствующего разрешению социально-политических и природно-техногенных кризисов.
3. В дореволюционной России в соответствии с законодательством институт особых государственно-правовых режимов отличался системным характером и предусматривал возможность использования режимов усиленной и чрезвычайной охраны (как форм исключительного положения) наряду с исключительным военным (осадным) положением. Институт особых государственно-правовых режимов в Российской Империи являлся основой внутренней политики самодержавия, имел постоянный репрессивный характер в
13
борьбе с революционно-демократическими движениями в конце XIX - начала XX вв.
4. Специфика процесса формирования советского института особых государственно-правовых режимов обусловлена развитием революционных событий и последовавшей за ними гражданской войной, в ходе которой режим военного положения (как особый государственно-правовой режим) использовался не только в целях военной защиты РСФСР, но и в целях военного подавления сопротивления свергнутых классов внутри страны и установления революционного порядка. .
При этом советский государственный аппарат за 1917-1925 гг. получил достаточный урегулированный нормами права комплекс чрезвычайных мер предупредительного и репрессивного характера, выраженный в форме института особых государственно-правовых режимов (исключительного и военного положения).
5. С учетом сложившейся обстановки в период Великой Отечественной войны потребовалась модификация института особого государственно-правового режима - военного (осадного) положения, выразившаяся в учреждении чрезвычайных органов государственной власти (ГКО, горКО и т.д.), изменении статуса конституционно установленных государственных органов. Это придало управленческому механизму несомненную мобильность как в условиях прифронтового и ближайшего тыла, так и в масштабах всей страны и обеспечило решение задач, поставленных перед советским государством в данный период.
6. Процесс распада Советского Союза под воздействием социально-политических и межнациональных конфликтов и угроза дальнейшей дезинтеграции Российской Федерации предопределили необходимость реанимации института чрезвычайного положения. Это выразилось в его конституционном закреплении в 1988 г. (в порядке внесения дополнений и изменений в Конституцию СССР) и юридическом оформлении данного института в результате принятия соответствующих законов СССР (1990 г.) и РСФСР
14
(1991 г.) с учетом практики применения чрезвычайного положения в период "1988-1989 гг.
7. Анализ практики применения режима чрезвычайного положения в России (1991-1995 гг.) позволяет констатировать, что особый государственно-правовой режим на части территории России вводился в четырех регионах страны (Чечено-Ингушской Республике, Республике Северная Осетия, Ингушской Республике и городе Москве), фактическим основанием для которых во всех случаях были чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера. При этом после принятия Конституции РФ 1993 г. юридическая основа его применения не соответствовала Основному Закону Российской Федерации. - ';
8. В связи с принятием новейшего законодательства о чрезвычайном и военном положении (2001 г. и 2002 г.) и формирования новой юридической основы особых государственно-правовых режимов важное значение приобретает вопрос о фактической основе введения особого государственно-правового режима и о классификации определяющих ее содержание чрезвычайных ситуаций (обстоятельств).
В условиях чрезвычайной ситуации (обстоятельств) требуются чрезвычайные меры, которые отражают форму вводимого особого государственно-правового режима, степень ограничения конституционных прав граждан, являются главным связующим всех элементов особого государственно-правового режима, выполняют определенные функции и требуют специальных гарантий законности их применения.
9. Типология особых государственно-правовых режимов, выявление их сущности, природы, особенностей имеет важнейшее значение для юридической науки и практики. При этом общей тенденцией развития этого института является процесс унификации и специализации видов особых государственно-правовых режимов, а также возникновение новых видов государственно-правовых режимов. Поэтому принципиальным аспектом рассматриваемой
15
проблемы становится легитимация новых (или модифицированных) видов режимов.
Теоретическая значимость проведенного исследования определяется тем, что оно вносит вклад в развитие научного направления, связанного с обоснованием и развитием концепции и института особого государственно-правового режима. Определенной научной новизной обладают положения и выводы, включающие рассмотрение основания, сущности и содержания особого государственно-правового режима в соотношении с политическим, государственным и правовым режимами, видами и тенденциями развития особых государственно-правовых режимов
Кроме того, теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно позволяет проследить и оценить процесс создания, законодательного оформления и применения особых государственно-правовых режимов на различных исторических этапах развития России. Это дает возможность существенно расширить политико-правовую характеристику рассматриваемой проблемы. ]
Результаты и выводы, содержащиеся в работе, могут сыграть определенную роль в разработке теоретически обоснованной и практически действенной концепции механизма сохранения демократических основ в условиях особого государственно-правового режима.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования его результатов в процессе совершенствования законодательства об особых государственно-правовых режимах.
Рекомендации и предложения диссертации могут быть использованы непосредственно в правоприменительной практике; в процессе организации и проведении работы по формированию высокой правовой культуры государственных служащих, основанной на принципах гуманизма, справедливости, законности; в процессе их профессиональной подготовки; а также могут быть полезны и для правозащитной деятельности. Материалы исследования могут применяться в процессе преподавания курса истории и общей теории
16
государства и права, отраслевых юридических дисциплин, спецкурсов, посвященных теории государственно-правовых режимов и основам правового положения личности.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и практические рекомендации отражены автором в опубликованных на-, учных статьях. Результаты исследования были доложены на региональных и межвузовских научно-практических конференциях, а также в сообщениях на заседаниях кафедры теории права и прав человека Волгоградской академии МВД России, в аналитических справках для органов исполнительной власти и органов местного самоуправления Республики Дагестан.
i
Структура и объем работы. Диссертация построена в соответствии с целями исследования и состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и списка используемой литературы.
17
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ОСОБОГО ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА
§ 1.1 Понятие особого государственно-правового режима •
В жизнедеятельности любого государства возникают ситуации непредвиденного, произвольного изменения состояния общественных отношений, устранение которых является функциональной обязанностью органов государственной власти и местного самоуправления. Подобного рода изменения могут быть глобальными по значимости, существенными и малозначимыми, в определенной степени прогнозируемыми или абсолютно неожиданными для населения и органов государственной власти. Кроме того, они могут иметь как позитивный, так и негативный характер.
Разумеется, если ожидаемые общественные изменения имеют положительное значение для государства, то они, как правило, поддерживаются государственными органами. В случаях, когда ожидаемые изменения приводят к негативным последствиям, выражающимся в объективных факторах в виде ухудшения политической, социально-экономической, правовой, культурно-образовательной и иных сфер общественной жизни, органы государства обязаны предпринять экстренные меры' для нормализации данной ситуации, которая зачастую успевает выйти из-под их контроля.
Обеспечение внутренней безопасности всегда являлось важнейшей функцией государства1. Не подлежит сомнению, что в современном обществе эта задача может быть успешно решена государством лишь при использовании всех имеющихся в распоряжении общества средств и методов - экономических, социально-культурных, политических и правовых. Причем приоритет, безусловно, должен принадлежать первым, так как действие именно экономических и социально-культурных рычагов направлено на устранение
1 См.: Закон РФ от 05.03.1992 № 2446-1 (ред. от 07.03.2005) «О Безопасности» // «Ведомости СНД и ВС РФ». 09.04.1992 № 15. - Ст. 769.

Получить работу