Введение 1. Актуальность темы исследования
Проведение в стране государственно-правовых и социально-экономических реформ предполагает дальнейшее укрепление законности и правопорядка во всех сферах жизни российского общества. В связи с этим, серьезное значение приобретает обеспечение общественной безопасности, создание эффективной защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства в целом. Проблемы функционирования российской государственности в современных социально-экономических и политических условиях выдвинули задачу обеспечения общественной безопасности и исследования административно-правового положения граждан в этой сфере деятельности органов исполнительной власти.
Следует признать, что данной проблеме в современной юридической науке еще не уделяется должного внимания. Объектами исследований, как правило, являлись общие вопросы административно-правового статуса личности. Ряд аспектов административно-правового статуса граждан продолжает оставаться дискуссионным. Однако практика выявила необходимость разрешения ряда вопросов нормативного обеспечения административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности. В более глубоком изучении нуждаются и конкретные формы осуществления прав и исполнения обязанностей граждан в указанной сфере.
Нерешенными остаются отдельные вопросы деятельности органов исполнительной власти, в частности, органов внутренних дел, по обеспечению административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности.
В связи с вышеизложенным, актуальной является разработка концепции административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности. Анализ отдельных аспектов административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности осуществлялся рядом
4
отечественных административистов. В частности, вопросы
административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности рассматривались в работах: А.Б. Антонова, В.Г. Балашова, Н.И. Буденко, И.И. Веремеенко, Н.В. Витрука, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, Б.П. Кондрашова,
В.Д. Малкова, Г.В. Мальцева, А.Х. Миндагулова, Н.И. Матусова, В.И. Новоселова, В.А. Патюлина, В.А. Рубанова, СВ. Степашина, Ю.П. Соловья и ряда других ученых.
Вместе с тем, современной комплексной концепции административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности ещё не создано. Подобное положение обусловлено рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного плана. Комплексное исследование проблем, связанных с административно-правовым статусом граждан в сфере общественной безопасности, будет способствовать разработке указанной концепции.
2. Цели и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в проведении комплексного анализа сущности и структуры административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности на основе изучения исторического опыта, исследования нормативно-правового массива, обобщения и систематизации отечественных теоретических конструкций, исследований зарубежных правоведов, а также эмпирического материала.
Указанной целью обусловлены постановка и решение следующих задач:
а) определить понятие и структуру административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности;
б) проанализировать правовые и организационные основы формирования особенностей административно-правового статуса граждан в
5
сфере общественной безопасности;
в) раскрыть организационно-правовые элементы административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности;
г) рассмотреть систему прав, обязанностей и гарантий граждан в сфере общественной безопасности;
д) произвести классификацию прав и обязанностей, а также ответственности граждан в сфере общественной безопасности и выявить их характерные особенности;
е) исследовать проблемы реализации административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности;
ж) исследовать состояние правового регулирования рассматриваемого статуса и правоприменительную практику органов внутренних дел по его обеспечению;
з) разработать конкретные предложения по совершенствованию административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности.
3. Методология и методика исследования.
Методологией диссертационного исследования являются положения общенаучного диалектического метода познания. Кроме того, были использованы частно-научные и специальные методы: исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический, системно-структурный, формально-логический, а также анализ документов.
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных ученых по проблемам административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности, теории права, конституционного,
административного права, науки управления и иным научным дисциплинам, относящимся к теме исследования. Использование, помимо
6
правовых наук, других отраслей знания позволило избежать узкоспециального подхода к изучаемым проблемам.
Нормативную базу диссертации составляют законы и иные нормативно-правовые акты, регламентирующие административно-правовой статус граждан в сфере общественной безопасности.
4. Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения общественной безопасности, отношения связанные с формированием административно-правового статуса граждан в указанной сфере.
Предмет исследования административно-правовой статус граждан в сфере общественной безопасности, нормы права, закрепляющие административно-правой статус граждан в сфере общественной безопасности, а также деятельность органов внутренних дел по его обеспечению.
5. Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертация представляет собой монографическое исследование, в котором осуществлена комплексная теоретическая разработка концепции административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности. Помимо этого, в диссертации осуществлен анализ административно-правового положения граждан в сфере общественной безопасности с учетом концептуальных положений теории права, конституционного, административного права, последних изменений правовых основ деятельности органов внутренних дел.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
7
- административно-правовой статус граждан выражает наиболее важные и существенные их связи с органами государственной власти. Административно-правовой статус граждан в сфере общественной безопасности, с одной стороны, составляет базу для становления и реализации иных прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясь в них, а с другой - непосредственно входит в любой из правовых статусов в качестве его важнейшей составной части.
в структурном плане административно-правовой статус граждан определяется основными правами, обязанностями и ответственностью. Правоспособность и дееспособность, являясь исходными административно-правового положения, имеют решающее влияние на статус граждан в сфере государственного управления в целом и общественной безопасности в частности.
- признаки административно-правового положения граждан в сфере общественной безопасности:
а) административно-правовое положение граждан в сфере общественной безопасности - это часть их административно-правового положения, которое в свою очередь, является частью общего правового положения личности;
б) содержание административно-правового положения граждан в сфере общественной безопасности обуславливается системой общественных отношений, обеспечивающих состояние защищенности жизненно важных интересов личности общества и государства от внутренних и внешних угроз, существующих в конкретной социально-исторической обстановке. Это содержание определяется Конституцией России и нормами административного права.
в) сущность административно-правового положения гражданина в сфере общественной безопасности проявляется в том, что он выступает как в качестве объекта, так и субъекта обеспечения общественной безопасности;
г) административно-правовое положение граждан в рассматриваемой
8
сфере характеризуется объективными закономерности развития системы общественных отношений, охватываемых понятием общественная безопасность.
- определение административно-правового положения граждан в сфере общественной безопасности, под которым понимается обусловленная содержанием и закономерностями развития общественных отношений, составляющих общественную безопасность, закрепленная Конституцией России и административно-правовыми нормами система прав, обязанностей, гарантий и ответственности, в которой находит выражение социальная роль личности в рассматриваемой сфере.
- положение о том, что реализация прав граждан в сфере обеспечения общественной безопасности, предопределяется самой природой данного социального института. Проблема реализации административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности выступает составной частью реализации прав и свобод личности и неотделима от функционирования правового регулирования в целом.
- предложения по совершенствованию административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности.
6. Теоретическая и практическая значимость работы.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в работе на основе анализа административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности, автором сформулированы предложения, направленные на совершенствование данного статуса, повышение социальной активности граждан в сфере общественной безопасности. Эти предложения могут быть использованы в разработке нормативно-правовых актов, обеспечивающих осуществление прав и исполнение обязанностей гражданами в рассматриваемой сфере деятельности органов исполнительной власти. Предложения, сформулированные автором диссертации, могут быть учтены при разработке
9
нормативных актов МВД России, регулирующих деятельность органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса граждан в сфере общественной безопасности. Помимо этого практическая значимость диссертации состоит в том, что внедрение разработанных в ней рекомендаций в деятельность органов внутренних дел позволит, по мнению автора, успешнее выполнять возложенные на органы задачи по обеспечению безопасности личности. Основные положения диссертации могут быть использованы для углубленного изучения соответствующих курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел.
7. Апробация результатов исследования.
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел», проходивших в 1998 и 1999 годах в Московской академии МВД России. Положения диссертации были также внедрены в учебный процесс кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел и практическую деятельность органов внутренних дел.
Результаты проведенного исследования также отражены в двух научных статьях.
8. Объем и структура работы
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографии.
10
Глава I. Сущность административно-правового положения граждан в сфере общественной безопасности.
§ 1. Понятие и структура административно-правового положения граждан в сфере общественной безопасности.
Прежде чем рассмотреть существующее определение понятия положения граждан в сфере общественной безопасности, представляется необходимым проанализировать понятие административно-правового статуса граждан Российской Федерации и правового статуса граждан вообще и использовать уже имеющиеся в юридической науке наработки по общим проблемам правового положения личности, ибо статус граждан в сфере общественной безопасности соотносится со статусом личности как особенное и общее.
Однако прежде представляется целесообразным установить терминологическую определённость в использовании понятий «правовой статус» и «правовое положение». Обусловлено это тем, что в юридической науке ещё не достигнуто единое понимание данных терминов. Некоторые авторы, с целью конкретизации и уточнения терминологии, предлагают различать правовой статус и правовое положение личности.1 Однако как нам представляется, что это решение не может быть признано удачным и, прежде всего, потому, что слово «статус» как
1 См., например: Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 25-32; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 17-27.
11
раз и означает состояние, положение кого-либо или чего-либо.х
В связи с этим более предпочтительна позиция тех учёных, которые считают, что предложение различать «правовой статус» и «правовое положение» личности, ничего не меняющее по существу, лишь усложнит использование данных терминов.2 Поэтому при решении рассматриваемого вопроса предлагается исходить из того, что понятие «правовой статус» равнозначно используемой в науке категории «правовое положение» и, следовательно, они должны употребляться, как синонимы. Нельзя, на наш взгляд, оставить без внимания и тот факт, что в ряде работ по общей теории права и административному праву авторы с определёнными оговорками исходят из того, что понятие «административно-правовой статус» может быть аналогичным одному из установившихся в науке определений правового статуса: правовой статус составляет всё то, что так или иначе закрепляет положение личности в обществе.3
Отмеченные оговорки сводятся к тому, что в связи с правовым (и административно-правовым) статусом надо говорить не о положении личности в обществе, а о
1 См.: Юридический энциклопедический словарь. М. 1984. С. 335.
2 См.: Матузов Н.И. Правовой статус личности: понятие и структура. Саратов. 1980. С. 64-67.
3 См.: Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М. 1997. С. 12.
12
положении гражданина в государстве, так как личностями в обществе являются и граждане и лица, не состоящие в гражданстве, которые обладают различными правовыми статусами. Кроме того, положение личности в обществе определяется не только законами и подзаконными актами, но и нормами не правового характера, а также многими чисто фактическими обстоятельствами. Правовой статус личности составляет лишь часть его общественного статуса, относящуюся исключительно к некоторым качествам гражданина, к его связям с государством, а не с государством и обществом в целом.
Не оспаривая по существу данную позицию, необходимо сделать определённые уточнения. Связано это с тем, что правовой статус личности мы всё же считаем обобщающим образом, научной абстракцией, которая проявляется в различных правовых институтах, одним из которых и выступает административно-правовой статус.
Административно-правовое положение выражает наиболее важные и существенные связи гражданина с органами исполнительной власти в сфере общественной безопасности.
Вследствие этого административно-правовое положение гражданина в нашей стране, с одной стороны, составляет базу для становления и реализации иных прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясь в них, а с другой - непосредственно входит в любой из правовых статусов в качестве его важнейший части.
Исходя из этого, административно-правовое положение гражданина в сфере общественного порядка в самом общем виде можно определить, как систему предоставленных
13
гражданам прав и возложенных на них обязанностей в сфере общественной безопасности, а также ответственность за неисполнение или ненадлежащие исполнение ими своих обязанностей в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Многие учёные-юристы рассматривают административно-правовой (и правовой статус в целом) личности как сложное явление, объединяющие не только права и обязанности, но и ряд других элементов: гражданство, принципы, правоспособность, гарантии, ответственность, законные интересы и т.д.1
Причем, предлагая различные подходы к количеству элементов, высказывают точки зрения, нередко во многом противоположные друг другу.
Не вступая в общую дискуссию относительно предлагаемых элементов статуса, необходимо отметить одну общую закономерность, которая прослеживается практически у всех авторов, независимо от используемых ими подходов. Они заключаются в том, что основу, определяющий исходный элемент любого статуса, его главное содержание составляют соответствующие права и обязанности. Система прав и обязанностей - отмечает
1 См., например: Витрук Н.В. Указ. раб. С. 28-34; Матузов Н.И. Указ. раб. С. 61; Новосёлов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов. 1976. С. 43-46; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 27.
14
Г.В. Мальцев - сердцевина, центр правовой сферы и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем.1
Исходя из вышесказанного, правовое положение (статус)2 личности можно определить как правовое выражение, а также и правовое обеспечение того реально существующего положения, которое занимает гражданин в Российской Федерации. Как мы видим, из указанного выше, понятие правового статуса граждан относится к числу дискуссионных в российской правовой науке. Общепризнанное определение указанного понятия до сих пор отсутствует. Подобная ситуация во многом объясняется разногласиями в среде ученых-правоведов во мнении о содержании и структуре правового положения граждан в Российской Федерации.3 В целом, во всем многообразии мнений, можно выделить несколько групп.
Сторонники одной позиции считают, что правовое положение граждан Российской Федерации выступает в качестве совокупности их прав и обязанностей.4
1 Мальцев Г.В. Права личности: юридическая норма и социальная действительность. М., 1979. С. 50.
2 Необходимо отметить, что в работе термины «статус» и «положение» употребляются в качестве синонимов. При этом автор исходит из того, что слово «статус» в переводе с латинского означает «положение».
3 Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.
4 Олейник П.А. Личность. Демократия. Законность. М. 1981.; Ануфриев В.А. Социальный статус и активность личности. М. 1989.; Конституция Российской Федерации и
15
Сторонники другой точки зрения обосновывают, что содержание правового статуса граждан Российской Федерации состоит из прав и обязанностей, гарантий, гражданства и правосубъектности1.
Сторонники третьей группы, и мы с ними солидарны, в правовом положении гражданина Российской Федерации выделяет юридические права, обязанности и законные интересы. Гражданство, правосубъектность, юридические гарантии прав, обязанностей и законных интересов, они считают также элементами правового статуса личности2.
В частности, З.К. Александрова полагает, что правосубъектность, основные права и обязанности образуют правовой статус гражданина. Последний, по мнению автора, в совокупности с гражданством, субъективными правами и обязанностями, возникающими в конкретных правоотношениях, а также принципами и гарантиями составляет в единстве систему, которую предлагается называть правовым комплексом гражданина3.
совершенствование механизма защиты, прав человека. М.
1994.
1 Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности
советских граждан. М. 1972.; Лукашева Е.А., Право.
Мораль. Личность. М. 1989.
См.: например: Витрук Н.В. Правой статус личности в СССР. М. 1985.
3 Александрова З.К. Теоретические вопросы статуса зарубежных стран Европы. Автореферат. дисс. канд. юрид., наук. Свердловск 1989.
16
Существует еще и точка зрения предложенная В.И. Новоселовым. По его мнению, административно-правовой статус граждан Российской Федерации в узком смысле включает: цели и условия регулируемого нормами права поведения граждан, правоспособность, свободы, способность иметь свободы, обязанности, дееспособность, права-обязанности, правовой долг. В широком смысле административно-правовой статус граждан состоит: из административно-правового положения граждан в узком смысле; правовых принципов этого положения; тех закрепленных в правовых нормах гарантий прав, свобод и обязанностей, которые не входят в положение в узком смысле; закрепленных в правовых нормах функций, прав и обязанностей субъектов государственного управления по отношению к гражданам. х
Определяя нашу точку зрения по поводу структуры правового статуса граждан Российской Федерации в широком и узком смыслах, выскажем некоторые соображения. Анализ правовых дефиниций, включаемых представителями различных позиций в структуру правового статуса в качестве его элементов, позволяет обнаружить среди них категории, весьма схожие по сущности и по содержанию. В частности, вместе с разнообразными
1 Новоселов В.И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. М., 197 9.; Общая теория государства и права. (Академический курс). Под. ред. Марченко М.Н. М., 1998.; Общая теория прав человека // Руководитель авторского коллектива и отв. ред. Е.А. Лукашова. М. 1996.
17
правами граждан, Конституция Российской Федерации закрепляет свободы граждан. Подобное положение позволяет отдельным авторам включать правовые свободы в структуру правового статуса граждан Российской Федерации в качестве одного из основных его элементов1. Представляется, что для этого нет достаточных оснований. Отметим только что, на наш взгляд, разделение прав и свобод носит условный характер. Любое право в известном смысле представляет собой свободу, предоставленную государством отдельной личности. В сущности, невозможно провести четкую границу между понятиями «права» и «свободы» граждан Российской Федерации. Даже в Конституции Российской Федерации они иногда употребляются в качестве синонимов. Например, в статье 28 Основного Закона говорится: «Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуальную или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Фактическое совпадение рассматриваемых понятий можно обнаружить в тексте ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, провозглашающего право на свободное выражение своего мнения2. В связи с этим нам ближе позиция ученых, считающих, что свобода в том смысле, в каком она применяется в
1 Конституционный статус личности в России. М., 1993.
2 Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291. |
