Введение
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации установила совершенно новый для России и уникальный в мировой практике статус органов местного самоуправления, провозгласив принцип, согласно которому они не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации. При этом новая Конституция учреждает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя страны. Подобный статус местного самоуправления требует своего глубокого уяснения и развертывания в действующем законодательстве Российской Федерации и ее субъектов. Здесь одним из практически злободневных и вместе с тем малоизученных вопросов является проблема взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, поскольку вышеупомянутое радикальное обособление органов местного самоуправления предполагает новый тип подобных взаимоотношений, где-то, на наш взгляд, провоцирует остроту и конфликтность этих взаимоотношений. В любом случае практика настоятельно требует наработки приемлемых форм взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом следует отметить, что в настоящее время недостаточно проработаны отдельные базовые категории, характеризующие такие взаимоотношения (например «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «договоры и соглашения между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления» и др.), и отсутствует законодательно закрепленная система взаимоотношений органов государственной власти субъектов российской Федерации и органов местного самоуправления, прежде всего в Федеральном законе от 28.08.96 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - ФЗ от 28.08.95).
Цель и задачи исследования. Актуальность проблемы обуславливает цель работы - комплексный анализ взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом следует отметить, что исследование было направлено не только на выделение таких
1 Собрание законодательства РФ. 1995, № 35, ст. 3506.
4
отдельных элементов взаимоотношений, как модели, основы, формы, но и на отражение их синтеза, то есть взаимообусловленности и взаимопроникновения.
Постановка данной цели определила необходимость решения следующих конкретных задач исследования:
1. Анализ моделей взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, предложенных учеными-исследователями, и соотнесение их с моделью, закрепленной в действующем законодательстве Российской Федерации.
2. Выявление теоретических и практических проблем взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
3. Выделение и анализ функционально-содержательных и территориальных основ взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
4. Классификация и анализ наиболее значимых форм взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
5. Выявление проблем взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также оценка их объективного характера.
6. Выработка предложений по решению проблем взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Источники и методология исследования. Выбор диссертационной темы, особенности ее объекта определили специфику источников исследования как законодательного, судебного, так и научного характера.
Методологию диссертации составили системный анализ правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, формально-юридический методы, а также обобщение судебной практики. Положения диссертации соотнесены с высказываниями, суждениями, оценками известных
5
ученых, работников практических органов, проиллюстрированы ссылками на нормативные акты, в том числе дореволюционные и зарубежные.
Степень разработанности темы. Отдельные аспекты взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления были предметом исследования многих ученых как российских, так и зарубежных. Кроме того, в настоящее время появляется большое количество публикаций по проблемам взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления'.
Избранная в диссертации концептуальная основа анализа взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления покоится на работах: С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Атаманчука, А.В. Васильчикова, Л.А. Велихова, Н.М. Коркунова, В.А. Кряжкова, М.В. Курчинского, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, А. В. Москалева, Н.С. Тимофеева, А. ИЧеркасова, К.Ф. Шеремета и др.
1 См., например: Игнатюк Н.А. Соотношение органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления // Журнал российского права, 1998, № 1, с. 57-65; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Государство и право. 1990, № 10 , с. 81-89; Крейс И.А. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и система местного самоуправления, противоречия, тенденции развития // Материалы круглого стола «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999, с. 190-201; Силин Я.П. О причинах и сути противоречий между органами власти местного самоуправления и субъектов Российской Федерации // Противоречия территориального управления в современной России. Материалы конференции. Т. 1. Екатеринбург, с. 40-43; Торшенко А.А. Конституционно-правовые основы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление: проблемы, пути взаимодействия. Екатеринбург, 1997, с. 24-28; Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999, с. 73-76.
6
В представленном исследовании в качестве базовых категорий, на которых строится анализ взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления использованы категории, разработанные в трудах С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, В.И. Васильева, А.Е. Постникова, А.В. Демина, Ю.А. Тихомирова, Е.С. Шугриной и др.
В исследовании теоретических и практических проблем взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления диссертант опирается на работы Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Н.М. Добрынина, Н.А. Игнатюк, М.Ф. Казанцева, А. Т. Карасева, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, А.А. Мишина, В.В. Невинского, К.В. Петчанина, М.С. Саликова, А. С. Саломаткина, В.Е. Севрюгина, А.А. Смирнова, А.А. Торшенко, В.И. Фадеева, С.Д. Хазанова и др.
Несмотря на широкий спектр проведенных указанными выше и другими авторами исследований, тем не менее, до настоящего времени отсутствует единое комплексное осмысление взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, включающее анализ моделей, основ, форм и проблем такого взаимоотношения и содержащее предложения по совершенствованию законодательства.
Научная новизна исследования. Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в комплексном осмыслении и раскрытии взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В представленной диссертации сделана попытка на основании идей, изложенных в трудах российских и зарубежных ученых, а также исходя из собственных соображений, не только выделить отдельные модели и формы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, но вместе с тем рассмотреть их в системе.
Кроме того, научная новизна исследования выражается в положениях, выносимых на защиту, а именно:
1. В диссертации отмечается, что в идеале взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должны строиться по модели внутригосударственной децентрализации, а не путем выведения последних из системы государственных
7
органов. В связи с чем предлагается законодательно определить государственно-публичную природу органов местного самоуправления.
2. На основе анализа различных, в том числе и диаметрально противоположных взглядов на возможность выделения предметов совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также учитывая определенные недостатки этой категории, в конечном итоге в диссертации отмечается, что конструкция «совместное ведение» позволит избежать, с одной стороны, жесткого соприкосновения, а с другой стороны, абсолютного разведения таких фундаментальных институтов, как государственная власть и муниципальная власть. В работе на конкретных примерах показано, что большинство вопросов местного значения в том виде, в каком они закреплены в ст. 6 ФЗ от 28.08.95, по своей природе относятся именно к сфере совместного ведения.
3. В диссертации предлагается дополнить ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации новым фрагментом следующего содержания: «По предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также по вопросам, переданным органам местного самоуправления муниципальных образований в порядке наделения их государственными полномочиями, исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации и исполнительные органы местного самоуправления муниципальных образований образуют единую систему исполнительной власти в соответствующих субъектах Федерации». Однако законодательное закрепление данного положения возможно только при соблюдении ряда условий, которые указаны в работе.
4. На основе действующего законодательства сделан вывод о различном правовом статусе административно-территориальной единицы и муниципального образования, что заставляет отрицательно рассматривать практику их отождествления. Однако, это не исключает возможность их территориального совпадения.
5. Предлагается авторская классификация форм взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления исходя из степени активности в данном взаимоотношении каждой стороны.
6. Отмечается, что при осуществлении законодательного регулирования местного самоуправления субъект Российской Федерации должен исходить из принципа, согласно которому каждое муниципальное образование самостоятельно избирает модель организации местной власти, а его задачей является предоставление такого выбора путем разработки самых разнообразных базовых моделей.
7. Обосновывается необходимость предоставления органам местного самоуправления права обжалования актов конституционных (уставных) судов.
8. Предлагается закрепить более упрощенный, по сравнению с тем, который установлен действующим законодательством, но более детально разработанный механизм привлечения органов местного самоуправления к ответственности перед государством.
9. Отмечая отсутствие в законодательстве четкого определения наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, предлагается авторский вариант этой конструкции. При этом отмечается, что при наделении органы государственной власти сохраняют за собой лишь право общего руководства и контроля за исполнением таких полномочий. Непосредственно же осуществлять эти полномочия государственные органы могут только в случаях, установленных законом, к которым может быть отнесено, например, бездействие органов местного самоуправления.
10. Предлагается в законодательстве закрепить презумпцию государственного характера полномочий, то есть, если федеральным законом те или иные полномочия не отнесены к полномочиям по решению вопросов местного значения, то они являются государственными.
11. Обосновывается допустимость существующей практики заключения договоров и соглашений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, в том числе и о передаче полномочий.
Практическая значимость исследования. Практическая значимость исследования заключается в том, что положения, изложенные в представленной работе, могут быть применены в практической работе органов государственной
власти и местного самоуправления по совершенствованию законодательства, регулирующего взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Выводы и предложения могут найти применение в научной и педагогической работе по курсу муниципального права, в процессе подготовки программ, методических рекомендаций, учебных пособий.
Апробация диссертации. Отдельные положения и выводы диссертации нашли свое отражение в опубликованных работах. Ряд положений научного исследования обсуждались на научно-практических конференциях, которые проводились в Уральской государственной юридической академии, на кафедре конституционного права, наработки, изложенные в исследовании были изложены на Некоторые вопросы были освещены при проведении лекционных и практических занятий по курсу муниципального права.
Глава 1. Общие вопросы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
§ 1. Модели взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления весьма разнообразны, в связи с чем начальная исследовательская задача видится нами в их систематизации по определенным подходам, моделям. Интересной для обсуждения нам представляется классификация таких взаимоотношений, предложенная А.И. Черкасовым и включающая следующие три модели.
Первая из них, «модель партнерства», обоснована в XIX веке, в частности, в трудах Дж.Ст. Милля. Отношения местных и центральных властей в данной модели -это отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное управление тут понимается,
10
в первую очередь, как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества»1.
Полагаем, что данную концепцию можно обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к прошлому и настоящему, как нечто вроде теории о государстве всеобщего благоденствия. Во-первых, интересы государства и местных сообществ совпадают не во всем. Противоречие государственных и местных интересов существует изначально как противоречие между целым и его частью. Государственная власть выступает в масштабах общества (региона) центростремительным фактором. Местное самоуправление, напротив, в определенном смысле, является фактором центробежным. «Отмеченное противоречие, то есть единство и «борьба» центростремительной и центробежной тенденций, внутренне присуще общественному организму, изначально заложенному в природе социума, поэтому оно объективно не устранимо»2.
Во-вторых, в самой природе местного самоуправления заложен постоянный конфликт с государственной властью.
В этом отношении интересным является следующее замечание А.Д. Градовского: «Разве не удостаивается всяких похвал местное общественное управление - земское или городское - если оно умеет ладить с исправником, полицмейстером или губернатором и именно за то, что оно «ладит», а не за что иное? Но если силы местных деятелей будут уходить на искусство «ладить», то кто же будет действовать?»3
Глава города Омска В. Рощупкин отмечает: «Даже небольшой период существования местного самоуправления в дореволюционной России позволил отметить, что рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественной. Местное самоуправление призвано обеспечивать самые насущные и неотложные потребности населения, и активность в этом органов самоуправления -необходимое условие его существования. В то же время в этой активности заложено
1 Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998, с. 115.
2 Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. с. 296.
3 Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Собрание сочинений. Т.9.М.,с. 413.
11
постоянное противостояние с государственными структурами»1. Ведь именно государственный центр, обеспечивая единство страны и стремясь дать адекватные ответы на внешние для государства вызовы, изыскивает под это ресурсы, трата которых для отдельных составных частей государства не всегда очевидна в силу периферийного положения последних в государственной системе.
Противоречия, как известно, являются источником развития, поэтому противоречия между государством и местами таят в себе мощное созидательное начало. Однако их подлинно партнерское разрешение требует величайшей культуры сторон, политическо-экономической стабильности и процветания, чего в необходимой мере часто нет даже в самых развитых странах.
С учетом вышеизложенного «модель партнерства» может и должна рассматриваться в качестве идеальной цели, полное достижение которой невозможно, но движение к которой позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаимоотношения государственных органов центра, регионов и органов местных сообществ жителей.
В рамках второй модели, выделяемой А.И. Черкасовым и именуемой им «агентской», отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, то есть акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг»2. Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить деятельностью органов местного управления.
Указанная модель, на наш взгляд, в большей степени отражает реальное положение вещей. Безусловно, государственная централизация «обеспечивает
1 Омск своего не упустит. Интервью с мэром Омска В. Рощупкиным // Рос. газ. 1998, 28 марта.
2 Черкасов А.И. Указ. соч., с. 116.
12
преимущества единого управления, свободного от местных политических споров ... и позволяет снизить содержание местных служб: «три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах»1.
К тому же, нельзя утверждать, что с управленческой точки зрения абсолютная самостоятельность является благом. Полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что отрицательно сказывается на ее эффективности. Поучителен факт, отмечаемый Р. Драго: из всех стран Европы именно Англия наиболее сильно ощутила последствия эпидемии холеры 1845 г., так как не смогла организовать борьбу с этим бедствием в общенациональном масштабе2.
Однако, местное самоуправление перестает им быть, не обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий. Агентская модель дозирует степень зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти и не устанавливает механизм реализации такой зависимости. Она не настроена на учет местных интересов, которые с государственной высоты в их подлинном виде неразличимы.
В связи с тем, что обе описанные модели исходят из прямо противоположных установлений, А.И. Черкасов выделяет третью модель взаимоотношений государственных и местных властей, в основе которой лежит концепция взаимозависимости государства и мест, - «модель взаимозависимости». Обосновывая ее, британский исследователь Р.А.В. Роде, обратил внимание на то, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Аналогичных позиций придерживается и другой британский ученый - Т. Бирн, отмечающий, что «в
1 Драго Р. Административная наука. М., 1982, с. 400.
2 Драго Р. Указ. соч., с. 129.
13
настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры»1.
Правительство контролирует парламент и поэтому способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные представительные органы, в свою очередь, обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательно. В итоге не только местные органы оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.д.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах.
По сути, указанная модель схожа с моделью партнерства, изложенной выше, только в ней равноправие государственных органов и органов местного самоуправления заменено равнозависимостью указанных органов друг от друга. В конечном итоге, она является синтетической, объединяющей в себе элементы первой и второй моделей и, на наш взгляд, способна стать ориентиром в деле совершенствования отношений государства и местного самоуправления в нашей стране, в том числе взаимодействия органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления.
«Модель партнерства», «агентская модель», «модель взаимозависимости» фиксируют ценностно-силовое отношение государственного центра и мест, оставляя, на наш взгляд, без должного внимания юридические аспекты их взаимоотношения. Представляется поэтому полезным их дополнение основательно разработанными в государственном и административном праве моделями децентрализации и деконцентрации публичной власти, нацеленными, как раз, на анализ юридической формы распределения властных возможностей между центром и периферией2.
1 Черкасов А.И. Указ. соч., с. 11.
2 Проблематика децентрализации и деконцентрации активно разрабатывается французскими административистами. См. например, Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988; Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973; Дюран Э.В. Местные органы власти во Франции. М., 1996.
14
Под децентрализацией обычно понимается передача прав на принятие публично-властных решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральных органов государственной власти. Под деконцентрацией понимается организационная техника, состоящая в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленных во главе различных административных округов или государственных служб1.
Таким образом, в основе указанного подхода лежит вопрос о том, какие субъекты осуществляют управление на местах: государственные органы или иные органы власти (например, органы местного самоуправления), не находящиеся в иерархическом подчинении у первых. Однако отсутствие указанной подчиненности не означает абсолютную самостоятельность. Здесь органы местного самоуправления выступают органами иного юридического лица, чем государство, но это территориальное юридическое лицо, как и государство, имеет публично-властный характер. Государство, обладая высшей суверенной властью, законодательно определяет существование деконцентрированной территории и порядок функционирования ее органов власти.
При этом Ж. Ведель, например, отмечает, что не следует смешивать децентрализованное государство с федеративным. Децентрализация ведет к возникновению публичных юридических лиц иных, нежели государство, но они имеют только административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью2.
Ж. Ведель и Р. Драго выделяют следующие условия децентрализации.
1. Законодатель признает «автономное существование определенных интересов, которые сами по себе являются всеобщими, но в меньшей степени по сравнению с теми, к достижению которых стремится государство»3.
2. Местные органы власти являются выборными, но наряду с ними могут существовать и назначаемые органы.
3. Децентрализованные местные органы не подчинены иерархической центральной власти.
1 Брэбан Г. Указ. соч., с. 86.
2 Ведель Ж. Указ. соч., с. 392.
3 Ведель Ж. Указ. соч., с. 393.
15
4. Административная автономия децентрализованных властей ограничена законом.
5. Местные органы власти подчинены режиму опеки, которая включает в себя контроль за законностью, но не целесообразностью.
6. Местные коллективы имеют статус юридического лица и наделены бюджетной автономией.
7. Местные коллективы имеют двойственный характер. С одной стороны, они остаются свободными самоуправляющимися коллективами. С другой стороны, они в то же время выступают и как географические обособленные подразделения государства. Таким образом, их органы власти являются органами, обеспечивающими интересы собственно местного коллектива, и одновременно -представителями государства в округе. Так, например, мэр во Франции является главой администрации коммуны и служащим государства, действуя во втором качестве «под руководством представителя государства»1.
Соотнося модели партнерства, агентскую, взаимозависимости, с одной стороны, и модели децентрализации и деконцентрации, с другой, стороны, следует отметить, что деконцентрация власти вполне соответствует агентской модели, а децентрализация способна обеспечить взаимозависимое существование государства и местных территориальных коллективов. В последнем случае децентрализация может дополниться элементами деконцентрации, что будет способствовать большему взаимопроникновению государственной и местной властей.
Теперь наложим описанные выше модели на организацию местной власти в нашей стране. Как видится, советский тип организации местной власти, основанный на государственной власти в рамках принципа демократического централизма на доминирующем положении в обществе одной общегосударственной партии, выражал по существу агентскую модель . Правда, деконцентрация власти в данной модели
1 Дюран Э.В. Указ. соч., с. 34.
2 Об организации местной власти в советский период см.: например, Лепешкин А.И. Местные органы власти Советского государства. М., 1959; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986; Барабашев Г.В. Старовойтов Н.В., Шеремет К.Ф. Местные Советы
16
дополнялась выборностью местных представительных органов власти и их исполнительно-распорядительных органов, однако этот признак децентрализованной власти имел, к сожалению, внешне декоративный характер. Начала действительной децентрализации перечеркивались безальтернативностью выборов, правом отмены решений нижестоящих органов вышестоящими органами как по мотивам законности, так и целесообразности, иными подобными элементами избыточного централизма.
Что касается современной конституционной модели местного самоуправления1, то она, на наш взгляд, строится как модель предельной децентрализации местной власти и местных территориальных коллективов. Думается, что конституционный законодатель, закладывая ее, осознанно или неосознанно исходил из возможности осуществления в России партнерского взаимодействия государственных и местных органов на равных.
Организация российского местного самоуправления на началах децентрализации выражается в следующем:
1. Ст. 6 ФЗ от 28.08.95, обозначая компетенцию местного самоуправления, перечисляет вопросы местного значения как полномочия негосударственные;
2. Обязательным признаком муниципального образования является наличие выборного органа (ст. 1 ФЗ от 28.08.95), избираемого местным населением на основе принципов всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании;
3. Органы местного самоуправления не являются государственными органами (ст. 12 Конституции РФ). Осуществление ими отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ) не меняет природу и не дает права органам государства относится к ним в данной области как к своим нижестоящим органам;
4. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 Конституции РФ);
народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М., 1987; Москалев А.В. Проблемы совершенствования местных Советов народных депутатов. Свердловск, 1988.
1 О современной российской модели местного самоуправления см., например: Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1996, № 2, с. 3-33.
17
5. В соответствии со ст. 44 ФЗ от 28.08.95 решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены только органами и лицами, их принявшими либо признаны недействительными лишь по решению суда. Таким образом, установлен судебный контроль за осуществлением местного самоуправления;
6. Согласно ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.94 № 81-ФЗ1 муниципальные образования наряду с Российской Федерацией и ее субъектами, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами, и к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их
исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 35 ФЗ от 28.08.95).
Выше отмечалось, что для децентрализации характерен обычно двойственный статус местных органов, являющихся и выразителями местных интересов, и представителями государства на своей территории. Заметим, что положение о таком двойном назначении муниципальных образований и их органов местного самоуправления в современном российском законодательстве отсутствует2. Более того, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
И.В. Выдрин выделяет следующие причины закрепления указанной нормы в Конституции Российской Федерации:
1. Стремление заложить в Конституции Российской Федерации 1993 года основы реализации качественно новых принципов Российской государственности, создать предпосылки и условия возрождения традиционных для России малых территорий.
2. Желание преодолеть излишнее огосударствление местной власти.
1 Рос. газ. 1994, 8 декабря.
2 Тем не менее, некоторыми учеными не отрицается двойной статус органов местного самоуправления, см., например: Кряжков В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Государство и право. 1992, № 1, с. 20.

 Часть из работы     Получить работу