ВВЕДЕНИЕ
Несмотря на определенные различия в организации и функционировании Республики Армения и Российской Федерации, наши государства, в недалеком прошлом входившие в СССР, сегодня решают во многом общие задачи построения демократического, правового государства. Схожие проблемы постсоветсткого периода становления нового государства и общества предопределяют и схожие пути разрешения аналогичных проблем. Как и в Российской Федерации в Республике Армения большую актуальность приобрела проблема формирования современной государственной службы.
В настоящее время в Республике Армения заложен фундамент института государственной службы, идет процесс ее познания, формирования, отработки многочисленных элементов и взаимосвязей. Важным в правовом отношении шагом в этом направлении стали принятый в Республике Армения в 2001 году закон «О гражданской службе», от 27 декабря 2001 года ЗР-272, а также другие документы в его развитие.
Актуальность данного исследования предопределяется необходимостью дальнейшего развития теоретических основ правового регулирования, а на его основе и практического функционирования государственной службы Республики Армения.
Исследования в области законодательства, обеспечивающего государственную службу в странах с социально ориентированной экономикой и демократическим устройством политической системы, проводятся давно и основательно. Эта работа активизировалась в по-
следние десятилетия в связи с проведением в разных странах реформ по модернизации государственного аппарата, государственного управления и государственной службы. Примером таких исследований может служить анализ функционирования государственного аппарата Федеративной Республики Германия1.
Вместе с тем, модели современных западных государств не всегда применимы к странам, для которых характерны процессы перехода от авторитарной политической системы к демократической. Существуют и исторические факторы, и национальная специфика. В этой связи вполне объяснимо, что проблемы правового регулирования государственных служб как в Республике Армения, так и в Российской Федерации близки по подходу, замыслу и многим своим параметрам и использование российского опыта особенно важно для Республики Армения.
Методологические и теоретические основы проведенного исследования были заложены в трудах современных авторов С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, Р.В. Енгибаряна, Н.И. Глазуновой, Б.П. Елисеева, Н.А. Емельянова, В.Н. Иванова, Н.М. Казанцева, Л.М. Колодкина, О.Е. Ку-тафина, Б.М. Лазарева, Г.В. Мальцева, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсян-ко, В.И. Патрушева, А.И. Попова, В.А. Прокошина, Ю.Н. Старилова, Л.И. Турчинова, В.И. Фадеева, Ю.А. Тихомирова и др. Эти исследова-
1 См.: например: Battis U. Neue Rechtsprechung des Bundesverfassunsgerichts zum Beamtenrecht // ZBR. 1988. Heft 6. S. 177-18!; Idem. Bundesbeamtengesetz. Muenchen, 1980; S. 235-266. Becker, Bernd, Of-fentliche Verwaltung, Lehrbuch ftir Wissenschaft und Praxis, Percha 1989. Eichhorn, Peter (Hrsg.), Verwaltungslexikon, 2. Auflage, Baden-Baden 1991. Forsthoff, Ernst, Lehrbuch des Verwaltungsrechts. 10. Auflage, MQnchen 1973. K6nig. Klaus, Kritik effentlicher Aufgaben, Baden-Baden 1989. Kunig. Klaus/ Schuppert, Gunnar Folke/ Heimann, Jan (Hrsg), VermOgenszuordnung - Aufgabentransformation in der neuen Bundeslander, Baden-Baden 1994. K6nig, Klaus/ von Oertzen, Hans-Joachim/ Wagener, Frido (Hrsg.), Offentliche Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland, Baden-Baden 1981. Thieme, Werner, Verwaltungslehre. 4. Auflage, Keln u.a. 1984. Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft, Studienausgabe, Tubingen 1985.
тели во многом положили начало научному и практическому, осмыс-. лению характера и специфики формирования современной концепции государственной службы.
Анализ существующих проблем в организации и функционирования органов государственной власти ведется на разных уровнях го- сударственных и муниципальных органов, научными центрами, общественными организациями. Значительное место среди этих исследований занимают работы ученых Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, многие из которых легли в основу отправными моментами для настоящей работы .
Таких исследований в Республике Армения выполнено весьма мало. Многое приходится делать впервые, так как накопленного опы- та государственного строительства явно недостаточно. Даже использование научного и практического опыта других стран применительно к условиям Республики Армения встречает большие трудности, вызванные традициями, менталитетом, уровнем подготовки кадров и другими обстоятельствами. Поэтому тема диссертации является для Республики Армения очень актуальной.
Объектом диссертационного исследования является процесс формирования государственной службы Республики Армения, проявление в нем общего и особенного в сравнении с Российской Федера-цией.
Предметом исследования выбраны вопросы правового регулирования государственной службы Республики Армения.
2 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М.: Изд-во РАГС. 2002; Комментарии к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Окуньков Л.А. М., 1998; Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. 1997. № I; Управление персоналом государственной службы. М.: Изд-во РАГС. 1997; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М.: Изд-во РАГС. 1999 и др.
Цель исследования заключается в том, чтобы посредством использования зарубежного и прежде всего российского опыта в области государственной службы провести комплексный правовой анализ состояния и процесса правового регулирования государственной службы Республики Армения.
^ Данная цель конкретизировалась в следующих исследователь-
ских задачах:
• определить методологические основы формирования и совешен-стввания законодательства о государственной службе в демократических государствах;
• проанализировать опыт правового регулирования государственной службы в европейских странах и возможности его применения в национальной практике Республики Армения;
• выявить общность теоретических подходов к формированию государственной службы Российской Федерации и государственной службы Республики Армения;
• показать особенности современного правового регулирования государственной службы Республики Армения;
• проанализировать структуру и содержание Закона «О гражданской службе» Республики Армения в части правового регулирования государственной службы;
fM/ • провести сравнительный анализ правового регулирования государственной службы в Республике Армения и государственной службы Российской Федерации;
• наметить направления дальнейшего совершенствования законодательства Республики Армения о государственной службе.
В качестве теоретической и методологической базы диссертаци-.онного исследования использованы общенаучные методы познания в применении к вопросам правового регулирования государственной службы. Среди них методы: диалектического анализа, сравнительно-правовой, исторической экстраполяции, логико-лингвинистический и другие.
Нормативную основу диссертации составили Конституции Рос Республики Армения и Российской Федерации, законодательство Республики Армения и Российской Федерации, Акты Правительства Республики Армения, законодательные акты о государственной службе ряда стран, иные нормативные правовые акты.
Научная новизна диссертационной работы усматривается в том, ™ что в ней на основе использования зарубежного теоретического и
нормативно-правового опыта впервые проведен комплексный анализ состояния, потенциала и практического значения процесса правового регулирования государственной службы Республики Армения, раскрыты особенности и качество этого процесса, обозначены проблемы, которые связаны с практической реализацией законодательных и иных правовых требований.
На защиту вынесены следующие положения и выводы, содержащие по мнению автора, новизну или элементы новизны. • Действующее законодательство о государственной служ-
бе европейских и других стран, содержит много как типичных, так и сугубо национальных положений, его использование требует соблюдения методологических правил рационального соединения всеобщего и особенного, всестороннего учета исторических традиций, культуры и ментальности народов, формирующих конкретное государство;
это - важнейшая предпосылка в формировании нормативной правовой базы государственной службы Республики Армения;
В силу многих обстоятельств наиболее близкой по мировоззрению, теоретическим постулатам, содержанию и структуре правового регулирования государственной службы Республики Армения является модель, разрабатываемая в Российской Федерации; несмотря на ее противоречивость и незавершенность, основные элементы и взаимосвязи этой модели уже нашли отражение в законодательстве Республики Армения, что обусловлено близкими, совпадающими позициями двух государств в области государственно-правового строительства;
Показана специфика правового регулирования государст- венной службы Республики Армения, в соответствии с которым она определена в рамках общественной службы, к которой наряду с ней относятся: осуществление политики, служба в органах местного самоуправления, гражданская работа в государственных органах и органах местного самоуправления. Государственная служба в свою очередь подразделена на виды: гражданская служба, судебная служба, специальная служба в республиканских исполнительных органах обороны, национальной безопасности, внутренних дел, налоговых, таможенных органов, органов по чрезвычайным ситуациям, а также дипломатиче- екая служба и иная служба, предусмотренная законом;
Основу правового регулирования государственной службы Республики Армения составляет закон Республики Армения от 27 декабря 2001 года (ЗР-272) «О гражданской службе»3, которым урегулированы правоотношения лишь в одном виде государственной служ-
3 Закон Республики Армения от 27 декабря 2001 года ЗР-272 "О гражданской службе".
бы - в гражданской службе, под которой подразумевается профессиональная деятельность, которая независимо от изменения политических сил, осуществляется в законодательно установленных государственных органах. Государственная гражданская служба связана главным образом с обеспечением деятельности органов законодательной и исполнительной власти общей компетенции.
• Правовой анализ Закона Республики Армения «О гражданской службе» показал, что в нем выделены, юридически описаны и логически согласованы основные подинституты государственной гражданской службы: классификация должностей, порядок из занятия, аттестация, переподготовка и резерв кадров гражданских служащих, их правовое положение и другие, традиционные для современной государственной службы; вместе с тем, ряд норм имеет отсылочный характер, нет пока законодательного регулирования других видов государственной службы - предстоит согласование предполагаемых законов с тем, чтобы государственная служба Республики Армения приобрела целостность, системность и, соответственно, эффективность; важное значение здесь отводится тождеству и согласованности принципов, на которых формируется государственная служба Республики Армения во всех ее видах;
• Для дальнейшего развития государственной службы Республики Армения особое значение приобретает опыт и концептуальные положения реформирования государственной службы Российской Федерации; сравнительное исследование показало много точек соприкосновения, особенно в плане придачи государственной службе параметров публичного социально-правового института, обеспечивающего реализацию положений конституций и законодательства в интересах
10
граждан; речь идет о создании корпуса государственных гражданских служащих, способных осуществлять исполнение своих должностей в режиме целесообразности и законности;
Предложения по уточнению, расширению или изменению отдельных положений закона Республики Армения «О гражданской Службе», а также теоретические идеи по содержанию других законов и нормативных правовых актов, которые в совокупности призваны поднять уровень властеотношений и государственного управления в Республики Армения.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что осуществленные в нем анализ методологических основ государственной службы, а также критический разбор действую- щего законодательства в области государственной службы Республики Армения, выводы и предложения по совершенствованию правового поля формируемой в республике общественной службы могут быть использованы при подготовке новых законодательных и иных нормативных правовых актов, в практическом функционировании органов исполнительной власти, а также в преподавании дисциплин государственно-управленческого цикла.
II
Глава 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ АРМЕНИЯ
Выделение методологических основ, в соответствии с которыми целесообразно создавать и совершенствовать нормативно-правовую базу государственной службы Республики Армения, является сложной теоретической проблемой. С одной стороны, государственная служба представляет собой важный государственно-правовой институт, который принят и действует во многих государствах. Следовательно, в нем имеется много общих, типологических черт, элементов и взаимосвязей, которыми можно воспользоваться в политической, правовой и организационной практике Республики Армения. Но с другой стороны, как показывает изучение опыта разных государств, результаты которого используются в диссертации, в каждом государств государственная служба отличается своеобразием. Это связано с историей, культурой, менталитетом каждого народа, образующего государство. Хотя, нельзя не видеть, что процессы интеграции, глобализации и другие, им тождественные, ведут к усилению типичного.4
Этому способствует и принятие ряда международных документов по государственно-правовым вопросам. Республика Армения в данном отношении находится в сложном положении. Ее народ имеет очень древнюю и богатую культуру, широко известную в мире. В то же время суверенная государственность за последние века насчитыва-
4 Анализ правового регулирования государственной службы Великобритании, Канады, КНР, Польши, США, Франции, ФРГ см.: Коментарий к Федеральному закс ну «Об основах государственной службы Российской Федерации» законодательству о государственной службе зарубежных государств. М.: ИНФРА-М, 1998, с. 184-272.
12
ет всего лишь одно десятилетие и многое в ней еще не состоялось. Конституция Республики Армения, по которой сейчас обустраивается жизнь ее народа, была принята лишь в 1995 году. Собственный опыт государственного строительства весьма незначителен и приходится его заимствовать из тех государств, которые уже прошли большой путь развития в системе современных цивилизационных ценностей. Тем более, если принимать во внимание, что Республика Армения провозгласила себя суверенным, демократическим, социальным, правовым государством (ст. 1 Конституции Республики Армения)5. В Конституции Республики Армения записаны также несколько положений, имеющих принципиальное значение для формирования государственной службы.
1. Власть в Республике Армения принадлежит народу; свою власть народ осуществляет посредством свободных выборов, референдумов, а также через предусмотренные Конституцией государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц (ст. 2);
2. Государство обеспечивает защиту прав и свобод человека на основе положений Конституции и законов - в соответствии с принципами и нормами международного права (ст. 4);
3. В республике Армения гарантируется верховенство закона (ст. 6);
4. В Республике Армения признается и защищается право на собственность (ст. 8).
Эти основоположения и актуальность их практического и повсеместного исполнения, требуют создания такой системы органов го-
s См.: Конституция Республики Армения «Мхитер Гош», 1996.
13
сударственной власти и местного самоуправления, которая бы надежно функционировала в режиме законности и везде обеспечивала бы соблюдение прав и свобод человека, а также способствовала бы социально-экономическому и духовному развитию страны. Логично, что внутри такой системы все должностные лица и обслуживающий их персонал должны четко знать и выполнять свои функции, обязанности, полномочия и права.
В Республике Армения сразу после ее появления возник интерес к проблеме формирования государственной службы, теоретическому ее осмыслению и нормативно-правового регулирования. Центральными вопросами, в которых необходимо было прежде всего разобраться, стали: понятие государственной службы, ее принципы, структура, правовой статус государственной должности, правовой статус лица, ее замещающего - государственного служащего.6
Однако в целом проблемы государственной службы пока осмыслены недостаточно, что и заставляет обращаться к изучению зарубежных нормативных правовых актов и научных публикаций. Наиболее доступной для исследователей оказалась литература на русском языке, в том числе и переводная. В Республике Армения русский язык широко распространен, к тому же и проблемы формирования государственной службы Республики Армения во многом близки решаемым в Российской Федерации. Естественно, что российская политическая мысль и практика используются весьма широко.
Понятие государственной службы. Понятие «служба» определяется по-разному: как вид деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных органов государства, как
6 СМ.: Егиян Ф.А. Государственная служба Республики Армения. Ереван. Изд-во ЕГУ, 2002 (на армянском языке).
14
духовная деятельность и т. д. Смысл службы усматривается в управлении, в осуществлении государственной деятельности, в обеспечении управления, в специальном социально-культурном обслуживании людей.
Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно полезной деятельности) является государственная служба. В науке административного права государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства7. При таком подходе к определению государственной службы выделяются с одной стороны, задачи и функции государства, которые должны выполнятся в лице государственными органами и их служащими, а с другой — непосредственно трудовая деятельность людей по осуществлению данных функций и решению конкретных задач.
Государственную службу трактуют и как вид общественно полезной деятельности людей, функционирующей практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, таких, как: а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения); б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом, внешнеэкономической деятельностью); в) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними и
Q
иностранными делами, юстицией) .
7 См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993, С. 97.
8 См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкпй А. А. Административное право Российской Федерации. М., 1995. Ч. 2 (Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами). С. 76-236.
15
При осуществлении служебной деятельности служащие различных органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и от организации, в которой она осуществляется.
В условиях СССР служебными отношениями считались отноше- ния, которые складывались на предприятиях, в учреждениях и организациях при выполнении частью их персонала так называемых исполнительно-распорядительных функций. Отсюда и градация: рабочий, колхозник, служащий.9 Специфика службы как вида деятельности в различных организациях обусловливала установление в каждом конкретном случае особого статуса служащего. Например, по различным параметрам и признакам деятельности служащие в государственных органах отличались от служащих партийного аппарата, предприятия, учреждения, организации, хотя все регулировалось трудовым законодательством.
До принятия закона «Об основах государственной службы» под государственной службой в Российской Федерации понималась любая работа, выполняемая в государственных органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих. Такой подход к государственной службе основывался на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров и осуществление функций по руководству, управ- лению, контролю, надзору, учету. В последнем случае люди реализуют функции государственных органов10.
Необходимость создания государственной службы Республики Армения в параметрах, принятых во многих странах, была обусловле-
9 См.: Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972, С. 54-58,76-84.
10 См.: Советское административное право/под ред. Ю.М. Козлова/. М., 1973. С. 136-137.
16
на задачами формирования демократического правового государства, в котором бы государственный аппарат (система органов законодательной, исполнительной и судебной власти) надежно обеспечивал бы права и свободы граждан. Нужно было выделить особую категорию людей, подготовить ее в профессиональном плане, придать ей соот- ветствующии правовой статус и направить их усилия на укрепление в стране законности и правопорядка. Проблема новая и сложная.
Государственная служба объединяет лиц — сотрудников органов государственной власти, работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов, которые входят в структуру государственной администрации, понимаемой в данном случае в широком смысле.
Имеющиеся в научной литературе точки зрения показывают, что государственная служба может быть теоретически представлена и рассмотрена в социальном, правовом и иных аспектах11:
• в социальном государственная служба рассматривается как социальная категория — это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях12;
• в правовом — юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий слу- жащих и компетенции государственных органов. Государственная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых
" Старилов Ю.Н., Служебное право. М. 1996, С. 130. 12 БахрахД.Н. Указ. соч. С. 102.
17
норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность государственных служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Государственная служба — комплексный правовой институт, со- стоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество подинститутов;
• в организационном — государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описа-
40/' ние иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и от-
ветственность соответствующих работников13.
Государственная служба — это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С этой точки зрения возникает проблема в отношении депутатов представительных органов государственной (публичной) власти, т.к. социологически депутатская деятельность во многих современных странах все более приближается к профессиональной работе. Однако депутаты не относятся к государственным служащим. Лица, занимающие высшие государственные должности (Президент, руководители парламента, министры и др.), признаются
** политиками с соответствующими логическими следствиями. Они
имеют публично-правовой должностной статус, но выполняют свои полномочия лишь в течение определенного периода времени, на который избраны на основе Конституции и законодательства.
13 См.: Овсянко Д.М. Государственая служба Российской Федерации. М.: Юристь. 1996. |
