Введение
Актуальность темы исследования. Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина приобрели в настоящее время особое значение. Международное и национальное право провозглашают приоритет соблюдения прав и свобод человека и гражданина при определении государственной политики, организации управления, принятии решений политического, экономического, социально-культурного значения.
Конституция Российской Федерации (ст. 2) определяет права и свободы человека как высшую ценность и возлагает на государство обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.
Вместе с тем ситуация в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина продолжает оставаться крайне напряженной. Ежегодно выявляется большое количество нарушений. Так, в 2002 году количество выявленных прокуратурой нарушений в рассматриваемой сфере составило 284426, из них нарушения: трудовых прав - 183074; жилищных прав — 21940; прав потребителей - 14314; прав и интересов несовершеннолетних — 119760.
В связи с этим остро встает вопрос о необходимости совершенствования и активизации правозащитной деятельности государства.
Важнейшим государственным органом, призванным обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина, является прокуратура, на которую возложена функция по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан. Никакой иной орган в Российской Федерации не наделен функцией надзора за исполнением законов и столь широким кругом полномочий и правовых средств их осуществления для реализации возложенных на него функций.
4
В совокупности правовых средств, используемых прокурором в целях устранения выявленных нарушений законности и восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан, особое место занимают гражданско-правовые средства прокурорского реагирования.
С принятием в 2002 году Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации1 (далее - ГПК) концепция правового статуса прокурора претерпела существенные изменения, которые в первую очередь коснулись полномочий прокурора по возбуждению дела в суде.
Согласно ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Данное полномочие прокурора впервые получило законодательное закрепление в новом ГПК.
Вместе с тем появление такой юридической конструкции как иск (заявление) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц обусловлено несколькими причинами. Прежде всего, это формирование новой экономической и политической системы, переход к рыночной экономике, возникновение многосторонней системы общественных и экономических отношений, для которой характерны случаи, когда от неправомерных действий одного из участников правоотношений страдают интересы многих граждан и организаций и часто невозможно определить всех пострадавших. Необходимость эффективной защиты нарушенных прав в подобной ситуации и привела к появлению данного механизма защиты прав граждан, основным преимуществом которого является возможность достижения значительного социального эффекта, заключающегося в устранении правонарушения, одновременно затрагивающего права и интересы больших групп граждан, а, следовательно, обеспечение тем самым правового, экономического, социального, экологического благополучия общества в целом.
1 СЗ РФ. 2002. №46. Ст. 4532.
5
Актуальность данного исследования обусловлена тем, что в условиях действия нового гражданского процессуального законодательства предъявление прокурором исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц является одной из реальных возможностей прокуратуры по защите прав, свобод и законных интересов граждан в рамках гражданского судопроизводства. Таким образом, необходимо объективное, научно обоснованное осмысление роли прокуратуры как государственного надзорного органа, осуществляющего правозащитные функции путем, в частности, защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц с использованием судебных процедур, поскольку именно в деятельности по предъявлению исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц правозащитная функция прокуратуры получит дальнейшее развитие. Актуальность исследования заключается также и в необходимости разработки механизма защиты прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве.
Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования являются правоотношения, возникающие в процессе реализации прокурором надзорных полномочий по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве.
Предметом исследования является деятельность прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц гражданско-правовыми средствами.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является анализ и научное осмысление деятельности прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве, а также разработка теоретических положений и практических рекомендаций, применение которых позволило бы усовершенствовать эту деятельность.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие научно-исследовательские задачи:
6
- исследовать современную отечественную концепцию правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве;
- определить и обозначить факторы, обуславливающие наделение прокурора полномочием по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском процессе, как средства реализации надзорных функций;
- раскрыть содержание и выявить особенности иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц;
- определить условия, способствующие повышению эффективности участия прокурора в гражданском судопроизводстве в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц;
- выявить и классифицировать виды обращений прокурора в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц;
- оценить перспективы дальнейшего развития деятельности прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц;
- исследовать зарубежный опыт по защите органами прокуратуры (органами, выполняющими аналогичные функции) публичных интересов в целях восприятия российской прокуратурой наиболее эффективных и результативных способов, направлений и форм этой деятельности.
Методологические, теоретические и правовые основы исследования.
Методологической базой исследования послужили общенаучные методы познания: диалектический системный анализ, исторический и логический методы. Использован комплекс специальных научных методов исследования (сравнительно-правовой, нормативно-логический,
функциональный).
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих ученых в области прокурорского надзора, различных отраслей права: А.И. Алексеева, В.И. Баскова, А.А. Белкина,
7
С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, А. Д. Бойкова, А.А.Власова, И.С. Викторова, В.В. Гаврилова, Р.Е. Гукасяна, В.З. Гущина, В. Д. Ермакова, А.Б. Карлина, А.Х. Казариной, А.Ф. Клейнмана, В.Г Мелкумова, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Я. Сухарева, В.Ф. Тараненко, Ю.А. Тихомирова, М.С. Шакарян, Н.П. Шарыло, В.Н. Щеглова, Д.М. Чечота, Н.Д. Чечиной, А.В. Чурилова, В.Б. Ястребова и др.
Научной базой для исследования особенностей и преимуществ исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц послужили также работы последних лет, в частности, Г.О. Аболонина, Н.С. Батаевой, Е.Е. Уксусовой, В.М. Жуйкова, И.В. Решетниковой, В.К. Пучинского, Л.В. Тумановой, В.В. Яркова и др.
Нормативно-правовую базу исследования составили: международно-правовые акты о правах человека, Конституция Российской Федерации, Гражданский процессуальный Кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и другие федеральные законы, а также законодательство ряда зарубежных стран (Англии, США, Германии, и др.), относящееся к теме диссертации.
При написании работы проведен анализ соответствующих постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, информационных писем Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования. Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены результатами изучения имеющихся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, прокуратурах г. Москвы и Московской области справок, обобщений, докладных записок и актов прокурорского реагирования, а также материалов судебной практики за периоде 1997-2003 гг.
8
По специально подготовленной программе автором было изучено 150 гражданских дел, рассмотренных судами г. Москвы и Московской области по заявлениям прокуроров о признании нормативных правовых актов недействующими. Эмпирическую базу исследования составили также статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации об участии прокуроров в гражданском судопроизводстве, осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина (в качестве источников были использованы Сводные отчеты формы «П» о работе прокурора за 2000г. - первое полугодие 2003г.).
Научная новизна работы определяется тем, что в условиях действия нового гражданского процессуального законодательства она является первым комплексным исследованием деятельности прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве как составной части его правозащитной деятельности, осуществляемой в рамках реализации его надзорных функций.
Проведенное исследование позволило, с одной стороны, раскрыть особенности правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве на современном этапе в свете принятого в 2002 году ГПК, а с другой - дало возможность впервые показать место и роль прокуратуры в обеспечении соблюдения прав и законных интересов неопределенного круга лиц. При этом прокуратура рассматривается как необходимый правозащитный орган, занимающий ведущее место в механизме защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц.
Новизна работы обусловлена также и тем, что содержание и особенности иска в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц раскрываются с позиции значения рассматриваемой юридической конструкции для прокурорского надзора за исполнением законов как правового средства устранения выявленных нарушений.
9 Основные положения, выносимые на защиту.
1) В условиях проводимой судебно-правовой реформы, которая существенно изменила полномочия прокурора в гражданском процессе, а также в связи с изменением общественных и экономических отношений, которые в настоящее время приобрели многосторонний характер, защиту прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве следует рассматривать как одно из приоритетных направлений в надзорной деятельности прокуратуры по защите прав, свобод и законных интересов граждан.
2) Обоснован вывод о необходимости (в качестве гарантии обеспечения законности и соблюдения прав граждан) наделения прокурора дополнительными надзорными полномочиями - правом на вступление в гражданский процесс для дачи заключения по делам о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц.
3) Дано понятие иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, под которым следует понимать предъявляемое прокурором, государственными органами, органами местного самоуправления, общественными организациями и их объединениями, гражданами требование в защиту прав и законных интересов многочисленной группы лиц, общность которой обусловлена наличием одного и того же ответчика, единством заявляемых требований, тождеством предмета и основания заявления, предмета доказывания, а также наличием общего способа защиты судом нарушенных прав; круг лиц, в интересах которых предъявляется иск (заявление), численно и персонально не определен, но является столь многочисленным, что делает невозможным установление и привлечение к участию в деле всех потенциальных истцов (заявителей).
10
4) Обоснован вывод о том, что использованный законодателем для обозначения самостоятельного процессуального института термин «иск (заявление) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц» является не совсем удачным. В связи с этим предложено обозначить данный иск (заявление) как «публичный групповой иск (заявление)».
5) В целях повышения эффективности защиты прав граждан обоснован вывод о необходимости использования иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц и в целях защиты прав многочисленной, но количественно определенной группы лиц.
6) Определены условия, которые способствуют повышению эффективности осуществления прокурором надзорных функций по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Данные условия заключаются: в полноте информационного, методического обеспечения; в правильной квалификации наличия нарушений прав и законных интересов неопределенного круга лиц, а также в полноте и обоснованности заявляемых требований; в правильном определении критериев использования полномочия на обращение в суд с исковым заявлением (заявлением) в защиту неопределенного круга лиц, позволяющих в конкретной ситуации выделить данную меру прокурорского реагирования в качестве приоритетной из числа иных возможных средств.
7) Разработана классификация видов обращений прокурора в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц и предложены практические рекомендации по совершенствованию деятельности прокурора по выявленным направлениям.
8) На основе проведенного сравнительного исследования сделан вывод о том, что наибольший практический интерес для российской прокуратуры в области организации и осуществления
11
деятельности по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в рамках гражданского судопроизводства может представлять опыт атторнейской службы США, где выработана обширная и эффективная практика в этой области, характеризующаяся, в частности, многообразием направлений осуществления данной деятельности, использованием процедуры предъявления совместных исков атторнеями нескольких штатов.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования обусловлена актуальностью и новизной рассмотренных в нем проблем. Теоретическое значение результатов исследования заключается в том, что они дополняют и развивают научные знания о проблемах участия прокурора в гражданском судопроизводстве с учетом особенностей и специфики законодательного регулирования на современном этапе. Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, способны повысить эффективность деятельности прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве.
Содержание диссертации, ее основные выводы и положения могут быть использованы для дальнейшего углубленного изучения отдельных аспектов темы, а также при совершенствовании законодательства, в частности, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Основные результаты данного исследования могут быть использованы в методических и лекционных курсах при преподавании в вузах и в системе различных форм повышения квалификации дисциплин «Прокурорский надзор в Российской Федерации», «Гражданское процессуальное право».
Материалы исследования могут найти применение в практической деятельности прокуроров, так как систематизируют данные прокурорской
12
практики по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц и содержат соответствующие рекомендации.
Научная апробация и внедрение результатов исследования
Основные результаты исследования отражены в пяти научных публикациях. Выводы и предложения освещались на научно-практической конференции молодых ученых «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» в г. Москве в апреле 2003 года.
Концептуальные идеи и предложения были также реализованы при проведении НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации научного исследования, посвященного проблемам эффективности участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве (в свете проводимой судебной реформы и принятия новых ГПК и АПК РФ), при подготовке информационно -аналитической записки Генеральному прокурору о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации за 2002 год, а также при подготовке Институтом предложений и замечаний по проекту Гражданского процессуального Кодекса Российской Федерации.
Структура диссертации. Структура и объем работы определены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.
13
Глава I. Особенности правового статуса прокурора в гражданском процессе на современном этапе
§ 1. Тенденции развития современного правового статуса прокурора в
гражданском судопроизводстве
История законодательства о суде и прокуратуре свидетельствует о том, что прокуратура всегда была взаимосвязана с судом, осуществляющим правосудие по гражданским и уголовным делам. Анализ законодательства, регулирующего деятельность прокурора в гражданском судопроизводстве, позволяет сделать вывод о том, что какие бы изменения, затрагивающие статус прокурора не происходили, взаимодействие суда и прокуратуры в сфере гражданского судопроизводства всегда сохранялось. При этом, бесспорно то, что цель участия прокурора в гражданском процессе всегда носила ярко выраженный публичный характер, поскольку прокурор, участвующий в процессе всегда является представителем государственной власти. Это объясняется тем, что прокуратура изначально создавалась как представительной орган, прежде всего, императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений. В связи с этим любое участие прокурора в гражданском процессе всегда сосредоточено на реализации возложенной на него государственной функции — надзора за соблюдением законности, и тем самым на содействии осуществлению правосудия, а, следовательно, интерес прокурора в гражданском процессе всегда имеет государственный, публичный характер.
С самого начала своего существования прокуратура была наделена функцией надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губернии и в Сенате. Основной формой участия прокурора в
14
гражданском судопроизводстве стала дача правовых заключений по рассматриваемым делам. Что касается исковой деятельности, «то она составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике».2
Судебная реформа 1864 года, во многом изменив деятельность прокурора, сохранила его участие в гражданском процессе в целях дачи заключения по делу. Основной мотив сохранения преемственности состоял в том, что прокурор должен был защищать закон и ориентировать суд, как нужно его применять. Прокуратура выступала в качестве «защитника во имя закона» помогая тем, кто не мог в силу положения или состояния должным образом защитить свои интересы.3
В советский период прокуратура становится основным органом, осуществляющим надзор за законностью разрешения гражданских дел. В изданной в июле 1922 года «Временной инструкции губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора» содержались положения, направленные на регламентацию деятельности прокуратуры в гражданском судопроизводстве. В ней указывалось, что прокурорский надзор осуществляется «во всех случаях, когда имеется налицо нарушение закона или такое бездействие, которое грозит интересам пролетарского государства». Реализация надзорной функции заключалась, прежде всего, в полномочии по вступлению в процесс в целях дачи правового заключения. Участие прокурора в гражданском процессе предусматривалось в случаях, установленных законом, а также, когда оно будет признано прокуратурой и судом необходимым.4
При этом во все периоды существования прокуратуры выделялись различные приоритетные направления ее деятельности. Они во многом обуславливались складывающейся политической, экономической,
2 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в устройстве и деятельности. М..1989.Т.1. С.359.
3 Женетль С.З. Проблемы прокурорского надзора за соответствием правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству: Дисс... канд. юрид. наук. М.,2002. С. 23.
4 Замятин В.И., Заленский Ю.А. На страже советских законов//Прокурорский надзор в гражданском судопроизводстве и охрана прав граждан. М., 1972. С. 295.
15
социальной ситуациями. Это приводило к выделению той или иной категории гражданских дел, по которой предусматривалось обязательное участие прокурора.
В целом необходимо отметить, что для советского периода было характерно участие прокуратуры не только в тех делах, в которых непосредственно затрагивались интересы государства, общества, социально незащищенных слоев населения, но и наличие значительных полномочии для активного проникновения в частноправовые отношения.
Значительное усиление роли и значения органов прокуратуры происходит после принятия Конституции СССР в 1977 году. Впервые Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 года был принят Закон СССР «О прокуратуре».5 В этом законе были четко определены задачи надзора за исполнением законов при рассмотрении гражданских дел в судах. Прокуроры согласно ст. 31 Закона осуществляли такой надзор с целью выполнения требований закона о всестороннем, полном, объективном и своевременном разбирательстве дела во всех судебных инстанциях, вынесения по каждому делу законных и обоснованных решений, определений или постановлений, которые бы своевременно, в соответствии с требованиями закона обращались к исполнению.
Статья 32 Закона «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 года закрепляла полномочия прокурора по надзору за исполнением законов при рассмотрении гражданских дел в судах. В соответствии с данной статьей прокурор участвовал в судебном разбирательстве по первой инстанции, в кассационном и надзорном порядке; давал заключения по вопросам, возникающим при рассмотрении дел; предъявлял иски и подавал заявления в суд; давал заключения по существу дела в целом; опротестовывал незаконные и необоснованные решения, определения, постановления; опротестовывал незаконные действия судебных исполнителей; в случаях, предусмотренных законом, принимал меры к пересмотру решений,
5 Закон СССР «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979. М.: Известия, 1979.
16
определений, постановлений по гражданским делам по вновь открывшимся обстоятельствам.
Большое внимание прокуроры уделяли защите конституционных прав граждан на труд, жилище, личную собственность, охрану здоровья, чести и достоинства. Был усилен надзор за законностью рассмотрения гражданских дел о расторжении брака, взыскании алиментов, лишении родительских ^ прав и отобрании детей, установлении отцовства, ограничении в
дееспособности родителей, злоупотребляющих спиртными напитками, и других дел, затрагивающих интересы детей.
С началом экономических, политических преобразований на рубеже 1980-1990-х гг. подходы к определению роли и места прокуратуры в системе государственных органов изменяются.
Однако при этом не обошлось и без излишних крайностей в определении роли, природы и предназначении прокуратуры: от критики ее , надзорных функций до полного отрицания прокуратуры как объективно
необходимого элемента государственности, и даже объявления ее исключительно репрессивным органом, имеющим самостоятельную независимую государственную силу, предназначенную для подавления свобод и прав граждан. Отсюда делались выводы о том, что прокуратуре нет места в системе разделения властей, как самостоятельной государственной структуре и навязывалась идея рассматривать ее как орган исполнительной власти, обязанный лишь выполнять функции уголовного преследования.6 При этом полностью игнорировались исторические особенности развития института прокуратуры, как в мировой практике, так и в становлении Российского государства.
Между тем, российская прокуратура - институт, порожденный объективными потребностями именно российского общества. На наш взгляд, следует особо подчеркнуть, что российская действительность, вся
6 Прокуратура в правовом государстве. Материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ. М., 1997. С. 9-12.
17
российская история, сопряженная с постоянным укреплением и становлением российской государственности всегда требовала особого внимания и усилий по ее объединению, преодолению разобщенности и сепаратистских тенденций.
Поэтому внедрение в постоянно раздираемую местничеством и произволом местных властей страну единых, объединяющих и укрепляющих начал было жизненно необходимым. Все это предопределило создание специального учреждения, которым и явилась прокуратура, созданная как исключительно независимый ни от каких властей орган, выражающий исключительно волю монарха.
Основная ее особенность состоит именно в том, что она является прокуратурой смешанного (надзорно-обвинительного) типа, то есть выполняет функции надзора за исполнением законов и осуществляет уголовное преследование.
,. Надо отметить, что многие ученые не раз обращались к анализу
прокурорского надзора, как особого вида государственной деятельности.7
Так, В.П. Рябцев определяет прокурорский надзор как вид деятельности специально уполномоченных органов государственной власти, осуществляемый от имени Российской Федерации в целях установления состояния соблюдения Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории Российской Федерации, и принятия мер к восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к
7 Басков В.И. Курс прокурорского надзора. Учебник. М., 1997; Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. М., 1954; Берензон А.Д. О некоторых актуальных вопросах теории и практики прокурорской деятельности. В кн.: XXYI съезд КПСС и вопросы совершенствования деятельности прокуратуры. М., 1983; Берензон А.Д. Направления совершенствования прокурорского надзора. Сборник. Вопросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1975; Берензон А.Д., Мелкумов В.П. Работа прокурора по общему надзору. (Вопросы общей методики). М., 1974; Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов, 1984; Даев В.Г., Маршуков М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990.; Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. Душанбе, 1970.; НовиковС.Г. , Рагинский М.Ю. Прокуратура в системе советского государственного аппарата // Правоведение. 1974 №3; Рохлин В.И. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник. СПб., 2000; Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации. В кн.: Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994; Сухарев А.Я. Российский прокурорский надзор. Учебник. М., 2001.; Шалумов М. Прокуратура в современном Российском государстве. Кострома, 2001. и др. |
