ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Когда в середине июня 2001 года в Генуе (Италия) в очередной раз встретились главы государств ведущих индустриальных стран - «Группы восьми» - их саммит сопровождали беспрецедентные меры безопасности. И причиной тому были не только опасения перед массовыми беспорядками, которые обещали устроить так называемые «антиглобалисты». Существовала реальная угроза подвергнуться атаке - атаке террористов. Именно такое обещание публично дал Усама бен Ладен, еще раньше объявивший США войну. Один из запланированных вариантов исполнения угрозы заключался в том, чтобы направить на зал, где проходила встреча, гражданский самолет.
Как известно, в июне все обошлось. Профессиональная ли работа спецслужб, отсутствие ли реальных возможностей для исполнения плана либо временная отсрочка исполнения угрозы тому была причиной - не известно. Однако не прошло и трех месяцев как страшный «заказ» был выполнен, причем в масштабах, превосходящих все самые худшие ожидания. События 11 сентября 2001 года потрясли мир. Террористы доказали в очередной раз, что они представляют собой реальную угрозу, от которой не застрахована ни одна нация в мире. Ни самое совершенное оружие, ни мощная экономика, ни внутренняя сплоченность общества не могут противостоять непредсказуемой в своей жестокости и бесчеловечности тактике террористов.
И еще взрывы 11 сентября доказали, что терроризм стал самостоятельной и глобальной политической и военной силой. Взрощенный на противоречиях между странами относительно системы измерений и оценок угроз терроризма и двойных стандартов применительно к одинаковым по преступной сущности насильственным актам, на использовании ведущими державами действий террористов в своих стратегических целях, терроризм обернул свое оружие даже не против конкретного правительства, а против Западной цивилизации как таковой.
6
Перспектива «превращения терроризма со второй половины XX века в постоянно действующий и активно используемый фактор политической борьбы как на международной арене,., так и внутри отдельных государств», ' о которой давно предупреждают исследователи терроризма, уже стала реальностью, но, пожалуй, впервые так отчетливо терроризм предъявил свои претензии на признание его силой равной отдельным государствам.
Когда террористические атаки были названы войной, это уже не рассматривалось как преувеличение. Более того, США и их союзники по НАТО узаконили эту квалификацию, реализовав свое право ответа на агрессию - именно так, в соответствии со статьей 51 Устава ООН, были расценены мировым сообществом действия Усамы бен Ладена, стоящей за ним Аль Каиды, и давших им убежище на территории Афганистана руководителей движения «Талибан». Ответные удары, пришедшиеся на Афганистан, были направлены не против этой страны. США официально объявило войну не государству, а террористической организации.
События в США заставили всех по-новому взглянуть на проблемы борьбы с международным терроризмом и межгосударственное сотрудничество в данной области.
Необходимость выработки согласованного ответа террористам со стороны мирового сообщества заставила еще раз оценить всю совокупность имеющихся в распоряжении государств мер противодействия растущей угрозе международного терроризма, проанализировать их специфику, эффективность и границы их применения. Для соответствующих целей резолюцией Совета Безопасности ООН №1373 был создан специальный антитеррористический комитет.
Но, как ранее неоднократно отмечалось исследователями и практиками, проблемы контроля над международным терроризмом это не только проблемы правоприменительной практики. Они неразрывно связаны с определением его сущностных характеристик, закономерностей возникновения и развития,
' Ю.И. Авдеев. Основные тенденции современного терроризма // Современный терроризм: сосотояние и перспективы. Под. Ред. Е.И.Степанова. М: Эдиториал УРСС, 2000. С.169.
7 разграничением с другими формами насилия и, в конечном счете, с проблемой
дефиниции терроризма. «Феномен терроризма, имеет много аспектов; в связи с этим возможны разные подходы к его исследованию. Это и проблема юридической квалификации, и определение социально деструктивных функций, и политологический анализ, и социально-психологическая оценка его причин и следствий и выявление исторических корней».1
События последних месяцев заставляют всех более прагматично, осознавая, что следующей целью террористов может быть любая страна, подойти к оценке соответствующих проблем, чтобы окончательно поставить терроризм вне закона Однако, это едва ли возможно без определения его положения в системе координат различных форм политической борьбы и идеологически мотивированного насилия.
Россия, с первых месяцев провозглашения своего суверенитета в 1991 г. столкнувшаяся с проблемой правовой квалификации насильственных форм разрешения конфликтов, как никто другой на собственном опыте испытала пагубность иллюзий в отношении истинных намерений террористов и лозунгов, которыми они прикрывают преступные по своей природе действия. Но кроме внутренних правовых и организационно-функциональных сложностей борьбы с терроризмом, премудрости которой ей пришлось постигать, что называется, с листа, России пришлось столкнуться и с непониманием и осуждением ее действий, как негуманных в средствах, неадекватных угрозе и чрезмерных по интенсивности ответа, со стороны зарубежных стран. Конечно, в ходе первых лет развития конфликта в Чеченской Республике федеральными властями были допущены ошибки, стоившие как человеческих жизней с обеих сторон, так и роста недоверия со стороны части местного населения. Однако, во многом такие ошибки происходили от слабого знания предмета, специфики терроризма и мер противодействия ему, кроме того, сейчас можно сказать и то, что ряд ошибок был намерено спровоцирован противной стороной, действия которой управлялись, в
1 Круглый стол журнала «Государство и право» «Терроризм: психологические корни и правовые оценки». -Государство и право, 1995, №4. С.21.
8 том числе, и более искушенными в терроризме и экстремизме как формах
политической борьбы внешними и внутригосударственными идейными вдохновителями и спонсорами. Сейчас, по прошествии уже десяти лет с момента начала конфликта на территории Чечни, когда многие страны вынуждены обратиться к переоценке размера и характера террористической угрозы, возможностей и потребностей ответа на нее со стороны отдельных государств и всего мирового сообщества, представляется особо актуальным дать правовую оценку насильственным вооруженным действиям, имевшим место на протяжении последней декады лет в Северо-Кавказском регионе, и, прежде всего в Чеченской Республике.
Объективная правовая оценка данных событий настоятельно необходима как в интересах скорейшей стабилизации политической ситуации в регионе, так и для завершения работы над созданием государственной стратегии контроля над терроризмом, экстремизмом и сепаратизмом, и соответствующей ей эффективной законодательной и институциональной баз. Это тем более актуально в свете последних терактов, подтвердивших, что терроризм действительно «превратился в многоаспектный, в высокой степени опасный и долговременный фактор развития современного общества, оказывающий не последнее серьезное дестабилизирующее воздействие, ставящий под угрозу самые необходимые условия прогрессивного развития человечества».1
Подобная оценка и выработка конкретных рекомендаций невозможны без всестороннего и объективного анализа концептуальных и прикладных вопросов квалификации международного терроризма, а также опыта других государств в разрешении на своей территории идеологически мотивированных насильственных конфликтов различной интенсивности.
Совокупностью указанных факторов и обусловлена актуальность настоящего исследования.
Предмет и объект исследования
1 Ю.И. Авдеев. Основные тенденции современного терроризма // Современный терроризм: сосотояние и перспективы. Под. Ред. Е.И.Степанова. М.: Эдиториал УРСС, 2000. С. 175.
9
Объект исследования - правовые основы отношений, возникающих между государствами и их органами, осуществляющими деятельность в сфере контроля над терроризмом, и гражданами.
Предметом исследования являются международные соглашения, рекомендации межправительственных организаций, нормативные правовые акты Российской Федерации и зарубежных стран по вопросам контроля над терроризмом и практика их применения.
Степень разработанности проблемы.
Учитывая исключительную актуальность темы, в последнее время проблемы терроризма рассматривались исследователями различных отраслей науки: юристами, психологами, историками, политологами. Собственно в юриспруденции различные аспекты терроризма подвергались анализу с точки зрения криминалистики, криминологии, тактики оперативно-розыскной деятельности, международного права.
Некоторые ученые говорят даже о формировании в рамках конфликтологии особого направления - террологии.1
Большой вклад в разработку теоретических проблем международного терроризма внесли зарубежные исследователи, среди которых необходимо выделить П.Уилкинсона, У.Лакюэра, Р.Соле, Б.Дженкинза, В.Во, Дж.Сливовски, Н.Левингстоун, Б.Крозье, Ж.Сервье, Дж.Белла, А.Шмидта, Р.Клаттербака, Я.Шрайбера, Р.Эриксон, Л.Диспо, Р.Миллера и др.
В советское время ряд отечественных ученых-юристов, в числе которых Бояр-Созонович Т.С., Блищенко И.П., Жданов Н.В., Карпец И.И., Колосов Ю.М., Латыпов У.Р., Моджорян Л.А., Ромашкин П.С., Старушенко Г.Б. и др., значительное внимание уделяли изучению природы международного терроризма, его квалификации и выработке правовых основ борьбы с ним.
Однако подлинный интерес данная тема вызвала в России в постсоветское время, когда терроризм перестал рассматриваться только как фактор внешней
1 Е.И.Степанов. Введение: терроризм как предмет конфликтологической экспертизы // Современный терроризм: состояние и перспективы. Под. ред. Е.И.Степанова. М.:Эдиториал УРСС, 2000. с.5.
10 политики, а стал серьезной внутренней проблемой. Среди наиболее интересных и
фундаментальных российских исследований различных теоретических и практических проблем терроризма можно назвать работы Антоняна Ю.М., Бегловой Н.С., Витюка В.В., Емельянова В.П., Замкового В.И., Ильчикова М.З., Ляхова Е.Г., Ромашова Ю.С., Эфирова С.А. Исторические аспекты развития терроризма в России рассматривались Будницким О.В., Кошелем П.А. Одесским М.П., Раззаковым Ф.И., Фельдманом Д.М.
Оценке проблем региональных насильственных конфликтов и региональной контртеррористической политики посвящены многочисленные работы зарубежных авторов, среди которых следует выделить Г.Адамса, А.Дэйя, К.Келли, У.Лакюэра. Российские исследователи, как правило, рассматривали лишь отдельные аспекты развития терроризма и борьбы с ним на Северном Кавказе. Среди авторов, посвятивших свои работы непосредственно данной проблеме, следует выделить Абдулатипова Р.Г., Ипполитова К.Х^, Манацакова И.В., Мартыненко Б.К. и др.
Во всех исследованиях по терроризму неизменно подчеркивается его многогранная природа, которая затрудняет выработку на международному уровне единого определения терроризма. Неоднократно отдельные исследователи акцентировали внимание на том обстоятельстве, что следует четко разграничить такие понятия как «насилие», «экстремизм», «война» и «терроризм», поскольку существующая на сегодня размытость границ и расширительное толкование терроризма негативно влияет на согласованную оценку тех или иных насильственных актов, а, следовательно, и на сотрудничество государств в пресечении терроризма.
Исходя из данной основополагающей проблемы, цель исследования заключается в выработке на базе сущностных характеристик терроризма как формы идеологически мотивированного насилия рекомендаций по эффективной государственной правовой и институциональной стратегии противодействия международному и внутреннему терроризму.
!i
11
Для достижения данной цели необходимо решить ряд исследовательских задач, в числе которых:
анализ правовой и социально-политической природы терроризма и
разграничение его с понятиями «экстремизм» и «война»;
исследование причин терроризма применительно к ситуации в Чеченской
Республике и Северной Ирландии;
рассмотрение существующих подходов к ответу государства на угрозу
терроризма и выработка их классификации;
анализ действующих международных стандартов в области прав человека и
международного гуманитарного права в контексте борьбы с терроризмом;
исследование особенностей правового регулирования борьбы с
терроризмом отдельными странами и международным сообществом в
целом;
анализ особенностей региональной контртеррористической политики
государства на различных этапах развития насильственного конфликта и
международных оценок этой политики;
оценка действующего российского законодательства и институциональной
базы с точки зрения соответствия потребностям обеспечения эффективного
контроля над терроризмом и выработка рекомендаций по
совершенствованию данных составляющих контртеррористической
стратегии государства.
Методологическая основа. Методологическую основу исследования составили теория международного права, положения общенаучного диалектического метода познания. Применялись частнонаучные методы: структурно-функциональный, сравнительно-правовой, логический, исторический, моделирования, прогнозирования, документального анализа.
В качестве методологической основы исследования различных аспектов терроризма, его причин, форм и видов, а также вариантов ответа на терроризм и мер по контролю над терроризмом использовано обоснование специфики терроризма как формы идеологически мотивированного насилия и его
12 разграничение с войной и экстремизмом. В связи с этим, в работе, кроме
исследований указанных выше юристов, психологов и политологов по проблемам терроризма и экстремизма, также использовались труды по вопросам, связанным с военными конфликтами. В частности, анализу подверглись работы Антипенко В.Ф., Гаджиева К.С., Гессера Х.П., Гефтера А.В., Иноземцева В.Л., Першица А.И., Серебрянникова В.В. и др.
Нормативной базой диссертации являются положения, закрепленные в Конституции РФ, УПК РСФСР и УПК РФ, Федеральном законе «О терроризме» и других законодательных актах, международных договорах Российской Федерации, постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, нормативных актах Прокуратуры России.
В работе использовано законодательство ряда зарубежных стран.
На основе системного анализа действующих дефиниций терроризма (в т.ч. его международного аспекта), его классификаций и существующих научных взглядов и практических подходов к проблемам контроля над терроризмом, а также исходя из результатов сравнительного анализа соответствующей законодательной и правоприменительной практики, на защиту выносятся следующие положения:
1. Как социально-политическое явление терроризм (в т.ч. международный) представляет собой одну из форм насильственной политической борьбы, нарушающей основные принципы и нормы международного права и международной морали. С точки зрения совокупности организационно-тактических характеристик терроризм представляет собой насилие, носящее системный, наступательный и массовый характер, использующее тактику непредсказуемых атак с целью нагнетания страха, и отличающееся бивалентностью объекта воздействия и/или цели, а также способа действий.
2. В силу присущего международному терроризму характера повышенной общественной опасности террористические акты считаются международными преступлениями уголовного характера. Заведомая нелегитимность характерного для терроризма насилия ставит его вне рамок
13 правомерных средств политической борьбы и в силу этого никакие ссылки
на политическую природу данного насилия не могут служить ему оправданием.
3. В современном международной практике борьбы с терроризмом наблюдается очевидная диспропорция возможностей. Государству отказано в праве защищать себя. Права группы или организации, ведущих насильственную борьбу, оказываются неоправданно приоритетными, поскольку формы ответа со стороны собственно государства резко ограничены как международным, так и внутренним правом, а в отношении лиц, осуществляющих насилие, таких ограничений не существует, - по крайней мере, для террористов. Вместе с тем, уже сейчас современное международное право позволяет достаточно эффективно контролировать действия государства, которые прямо или косвенно могли стать причиной всплеска насилия, воздействовать на такие действия или же предпринимать ответные (превентивные или карательные) меры в отношении государств, не соблюдающих общепризнанные международно-правовые принципы. Таким образом, международное сообщество выступает арбитром, но только по отношению к государству, которое, в случае избыточного (прежде всего, с точки зрения международного гуманитарного права и прав человека) ответа на действия террористов, может быть подвергнуто международному воздействию и принуждено в своих действиях придерживаться установленных стандартов.
4. Перед такой жестокой опасностью, какую представляет собой международный терроризм, существует ряд международно-правовых и национальных мер, которые может и вправе использовать государство для защиты себя и своих граждан. Одновременно, применение государством специальных полномочий, если оно не желает само опуститься до уровня террористов, должно ограничиваться определенными рамками. Прежде всего жесткие ограничения должны существовать в отношении интенсивности и направленности применяемой силы, что особенно
14
актуально для эффективного обеспечения прав гражданского населения местностей, где проводятся контртеррористические вооруженные действия. Главное требование к применению силы либеральным государством -доктрина минимальной силы.
5. По отношению к террористическим методам ведения борьбы международное право позволяет официально^ признать движения или организации национально-освободительными. С учетом этого, на национальном и международном уровне должна быть выработана согласованная позиция по критериям отнесения организации к террористическим, механизму объявления ее таковой (с соблюдением надлежащих механизмов судебной защиты против возможного административного произвола) и применению в отношении таких организаций санкций, предусмотренных международным правом и моралью.
6. Сравнительный анализ партизанской войны и терроризма дает основания сделать вывод, что, пока соблюдаются законы войны и правила вооруженных конфликтов - действия противостоящей правительству стороны должны расцениваться как партизанская война. Как только нарушение этих правил становится стратегией, выражающейся в систематических атаках на невинные жертвы и культивировании страха -это терроризм и оцениваться он должен по шкале военных преступлений (а по классификации международного права - как преступление международного характера). Граница при этом будет проходить по одному признаку - признанию или нет законов войны. Если лица, оказывающие вооруженное сопротивление властям, признают такие законы и следуют им, тогда они заслуживают обращения как политические противники, если они отрицают их, то и обращение с ними должно быть соответственным - как с военными преступниками: никаких политических переговоров, иначе как с позиции уголовного закона, их объединения незаконны и запрещаются, а любая помощь таким организациям или лицам (пусть и не направленная на
15 совершение конкретного преступления) признается пособничеством в
преступлении.
7. Основную причину международного терроризма составляют три взаимосвязанных фактора:
- наличие определенных (возможно, частично обоснованных и оправданных) властных устремлений у отдельных лиц, группы лиц или организаций, когда данные устремления вступают в конфликт с интересами существования и самосохранения государства;
- экстремистская идеология данного лица, группы лиц или организации в сочетании с отрицанием всяких норм морали и права, препятствующих реализации соответствующих устремлений; и
- сознательный выбор террористического насилия для массовой пропаганды своих устремлений и в качестве наиболее эффективного оружия в борьбе за власть с оппонентом - государством.
8. В наиболее обобщенном виде подходы к контролю над международным терроризмом предлагается разграничить по функциональному признаку на превентивный (предупреждение актов терроризма), регулятивный (устранение или смягчение политическими и правовыми методами проблем) и репрессивный (сдерживание преступности, пресечение преступлений и наказание преступников). Данная классификация в целом отражает различные грани сложной природы терроризма: уголовно-репрессивная ориентирована на специфику терроризма как преступления, функционально-репрессивная направлена на его военную составляющую, политико-экономическая - на его сущность как явления социально-политической жизни, форму политической борьбы. И, наконец, превентивные меры (в широком смысле) направлены на предупреждение всех указанных проявлений терроризма.
9. Анализ ответов государства на терроризм отчетливо демонстрирует тенденцию к асимметрии в международных оценках контртеррористических стратегии и тактики различных государств. Такие
16
оценки тяготеют к субъективности в зависимости от политической конъюнктуры, примером чего может стать международная реакция на действия Великобритании в Северной Ирландии; Израиля на оккупированных землях Ливана, Сирии и Иордании; США в Никарагуа, Сальвадоре, Сомали и России в Чеченской Республике. Научная новизна исследования.
Научная новизна исследования определяется методологическим подходом исследования и задачей - сравнительно-правового исследования региональных аспектов контртеррористической деятельности государства. Основываясь на данном подходе, впервые в отечественной науке исследованы проблемы специфики терроризма как формы политического насилия и тактики вооруженной борьбы.
Новизна работы, кроме того, заключается в ряде конкретных научных результатов, полученных в ходе исследования, а именно:
впервые предложены принципы разграничения различных форм
политически мотивированного насилия, в числе которых терроризм,
война и экстремизм, и на этой основе сформулировано понятие
терроризма;
системному сравнительному анализу подвергнуты действия
Российского государства по контролю терроризма с точки зрения
различных существующих в международной практике подходов, а
также международных правовых стандартов;
обобщены различные подходы к вопросу ответов государства на
угрозы терроризма и выработана классификация мер государства по
контролю над терроризмом по задачам, функциям, субъектам и
сферам применения;
обоснованы пределы допустимости ограничения гражданских прав
и свобод в условиях борьбы с терроризмом;
проанализированы особенности правового регулирования в
различных странах вопросов контроля терроризма, а также
17 проанализирована правовая природа соответствующих
специальных материальных и процессуальных норм.
Теоретическое и практическое значение работы заключается в том, что в результате обобщения и анализа существующих научных подходов по вопросам контроля над международным терроризмом, зарубежного законодательства и международно-правовых норм в сфере обеспечения прав человека и в сфере сотрудничества по борьбе с терроризмом научно обоснованы критерии применения специальных полномочий в контртеррористической деятельности государства.
Сформулированные в диссертации предложения по совершенствованию международно-правовых норм, уголовного и уголовно-процессуального законодательства России, а также институциональной базы противодействия терроризму могут применяться в ходе соответствующей нормотворческой работы.
Апробация.
Основные положения диссертации отражены в 4 научных публикациях автора1, а также в публичных выступлениях по тематике борьбы с терроризмом на территории Чеченской Республики.
Основные выводы диссертационного исследования доложены автором на заседании кафедры международного права МГЮА 31 января 2002г.
1 «Глобальные проблемы борьбы с транснациональной организованной преступностью» // Прокурорская и следственная практика, 1999, Xs№3-3 (0,3 п.л.); «Терроризму подписан смертный приговор» // Пограничник содружества, 2001, №3 (0,4 п.л.); «Конвенция о борьбе с финансированием терроризма» // Российская юстиция, 2002, №3 (0,5 п.л.); «Экстремизм и терроризм: проблемы разграничения и классификации» // Российская юстиция, 2002, №4 (0,5 п.л.)., |
