ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Продовольственная безопасность Российской Федерации, в силу своей значимости для обеспечения жизненных интересов государства, - одно из приоритетных направлений стратегического курса реформирования экономики России, требующее принятия соответствующих решений на всех уровнях высшей государственной власти.
Продовольственная проблема всегда волновала российское общество, а в последнее время она обострилась. В результате «обвала» национальной валюты в августе 1998г., значительно ослабилось конкурентное давление импортного продовольствия, что позволило в 1999 г. снизить темп падения сельскохозяйственного производства. При этом, по «мобильным» отраслям (промышленное птицеводство и свиноводство) наметился даже определенный рост. Однако, уровень продовольственной зависимости по отдельным продуктам, т.е. доли импорта, по нашим расчетам к 2000 г. достиг 45%. Заметим, что специалисты ЦЭМИ РАН дают допустимое «пороговое» значение указанного показателя не более 30-35%.
Проблема продовольственной независимости России становится не только предметом дискуссий, но и объектом действий исполнительной и законодательной ветвей власти. В январе 1996 г. Государственная Дума РФ приняла специальную резолюцию «О продовольственной безопасности Российской Федерации и мерах по улучшению снабжения населения продуктами питания отечественного производства».
В этой связи актуальной задачей государственного управления становится определение допустимого для населения страны уровня снижения собственного производства продовольствия и замены его импортом. В целях обеспечения продовольственной безопасности страны, необходимо косвенное участие государства в деятельности хозяйствующих субъектов в этом секторе национальной экономики. Этими обстоятельствами обусловлен выбор темы настоящего исследования.
4
Одной из актуальных проблем экономики переходного периода, на наш взгляд, является проблема продовольственной безопасности и независимости России. Накопленные в агропромышленном комплексе проблемы, нарастающие неблагоприятные тенденции в экономике (высокая инфляция, снижение реальных доходов населения, низкая эластичность продовольственных рынков спроса и доходов, нарушение ценовых пропорций между продукцией сельского хозяйства и другими сферами АПК, сильнейшее конкурентное давление со стороны поставщиков импортного продовольствия, особенно до августа 1998 г., субъективные ошибки в агропромышленной политике и пути ее реализации) привели к тому, что сельское хозяйство как монопольная отрасль с длительным сезонным циклом производства оказалось в глубоком системном кризисе. Сегодняшние экономические реалии таковы, что около 80 % предприятий второй сферы АПК не имеют возможностей для простого воспроизводства. В условиях ограниченности финансовых ресурсов формирование системы продовольственной безопасности Российской Федерации связано с созданием условий для устойчивого развития агропромышленного комплекса, освоением новых технологий и эффективных форм взаимодействия науки и товаропроизводителей.
Агропромышленный комплекс России, в условиях радикальных экономических и системных преобразований, нуждается в научном обеспечении вопросов проведения его реформы, преодоления кризисных ситуаций и стабилизации социально-экономического положения.
Степень разработанности проблемы. По проблеме продовольственной безопасности опубликованы работы известных отечественных ученых: И.Д. Афанасенко, В.Р. Боева, В.А. Милосердова, В.И. Назаренко,, В.Н. Папело, Е.В. Серовой, Е.С. Строева, И.Г. Ушачева и др.
Как выяснилось, авторы по-разному определяют понятие продовольственной безопасности и отвечают на вопрос: находится ли продовольственная безопасность России под угрозой? Однако, все согласны, что в последние годы в продовольственном обеспечении страны складываются неблагоприятные тенденции и правительству необходимо принимать адекватные меры по улучше-
5
нию ситуации. Спектр высказываемых предложений довольно широк, специалистами предлагаются разные, зачастую противоположные, рекомендации. Основные расхождения, как правило, касаются государственного регулирования импорта продовольствия, степени и форм поддержки государством отечественных производителей. Гораздо больше единодушия наблюдается в вопросах продовольственного обеспечения малодоходных групп населения.
Таким образом, в стране не сложилось сколько-нибудь целостной продовольственной политики. Указанные проблемы рассматривались изолированно и, в большинстве случаев, лишь применительно к сельскому хозяйству и пищевой промышленности. На наш взгляд, проблему продовольственного обеспечения необходимо решать комплексно, поскольку она связана не только с аграрной политикой, но политикой инвестиционной, политикой доходов населения, межрегиональной торговли, политикой развития производственной и социальной инфраструктуры и т.д.
В этой связи в диссертационной работе отражаются следующие аспекты исследуемой проблемы:
• Первое - продовольственная безопасность - не только и не столько проблема агропромышленного сектора, сколько макроэкономическая, связанная с эффективностью общественного производства, уровнем и дифференциацией доходов населения, безработицей и т.д.
• Второе - высокий удельный вес расходов на продовольствие в бюджетах семей уменьшает их платежеспособный спрос на продукцию других отраслей экономики, что отнюдь не способствует общему экономическому росту и выходу народного хозяйства из кризиса.
• Третье - рост продовольственного потребления в России не может зависеть только от перераспределения земель и увеличения государственных инвестиций в агропромышленный сектор. Увеличение потребления продуктов питания возможен лишь при макроэкономической стабилизации и неуклонном повышении реальных доходов населения.
6
• Четвертое - не уменьшающиеся объемы импорта «смягчают» продовольственную ситуацию в России и одновременно поддерживают высокий уровень мировых сельскохозяйственных цен, что отрицательно влияет на мировую продовольственную ситуацию.
• Пятое - в условиях глобализации мировой экономической системы важно, чтобы такой потребитель продовольствия как Россия самостоятельно решал вопросы продовольственной безопасности и независимости, не отказываясь от преимуществ, предоставляемых международной торговлей.
Целью исследования является разработка основных методологических подходов и принципов для обоснования механизма обеспечения продовольственной безопасности и независимости России в современных условиях хозяйствования.
Для достижения этой цели поставлены и решены следующие задачи:
• обобщен и систематизирован отечественный и зарубежный опыт в области решения проблем продовольственной безопасности;
• разработаны методические положения обоснования и оценки уровня продовольственной безопасности и независимости России;
• выявлены особенности и резервы повышения уровня продовольственной безопасности и независимости России;
• сформулированы принципы и механизм государственного регулирования АПК России;
• обоснованы приоритетные направления обеспечения продовольственной безопасности и независимости России.
Предметом исследования являются закономерности формирования механизма обеспечения продовольственной безопасности и независимости России.
Объект исследования: принимаемые в агропромышленном комплексе на федеральном уровне решения, касающиеся инвестиционной, экономической и финансовой политики.
Методология и методика исследования. В диссертации применены: сие-
7
темный подход к решению проблемы продовольственной безопасности, важнейшие положения теории рыночных отношений, методы статистического анализа.
Информационная база для решения поставленных задач сформирована на основе нормативно-правовых документов Российской Федерации, аналитических обзоров и рабочих материалов Минэкономики РФ, данных отчетности департаментов Минсельхозпрода РФ, Федеральных программ, материалов и результатов исследований РАСХН, специализированных организаций и сборников Госкомстата России.
Научная новизна диссертации заключается в разработке концептуальных основ продовольственной безопасности страны и политики Федеральных органов исполнительной власти, учитывающих особенности экономики переходного периода, решении проблем, связанных с формированием продовольственной независимости России, обосновании приоритетных направлений реформирования отраслей агропромышленного комплекса и определении экономического механизма государственного регулирования обеспечения страны продовольствием.
Результаты, выносимые на защиту. В ходе проведенных исследований получены и выносятся на защиту следующие результаты:
• методологические положения по обеспечению продовольственной безопасности и независимости России;
• приоритетные направления формирования продовольственной независимости России;
• комплекс мероприятий по структурно-институциональным преобразованиям в экономике АПК;
• механизм государственного регулирования продовольственной независимости Российской Федерации;
• эффективные направления взаимодействия со Всемирной торговой организацией (ВТО) в области продовольственной политики.
8
Практическая значимость исследования состоит в том, что анализ функционирования продовольственной системы России в 90-е годы позволили определить причины кризиса производства продовольствия, оценить возможные последствия проводимых преобразований и обосновать предложения, реализация которых может обеспечить преодоление кризисных явлений, стабилизацию и последующее наращивание агропромышленного производства, повышение его эффективности, что, в конечном счете, повысит уровень продовольственной безопасности.
Результаты исследования нашли отражение в Федеральных целевых программах «Стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996-2000 гг.» и «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1996-2000 гг.». В соответствии с указанными программами автор принимал участие в разработке ряда проектов федеральных законов, в том числе: «О землеустройстве», «Об оценке земель», «О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота сельскохозяйственных земель».
Автор принимал непосредственное участие в разработке федерального закона РФ от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства», в котором определены принципы стабилизации и развития агропромышленного производства и обеспечения продовольственной безопасности страны, а также ряда Постановлений Правительства РФ:
«О создании государственного, унитарного предприятия «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка» при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации» от 26 сентября 1997 г. №1224;
«О лизинге машиностроительной продукции в агропромышленном комплексе Российской Федерации с использованием средств федерального бюджета» от 26 февраля 1999 г. № 228;
«О ценовой политике в сфере агропромышленного производства» от 16 марта 1999 г. №295;
9
«Об утверждении порядка формирования использования и возврата средств специального фонда для кредитования организаций агропромышленного комплекса на льготных условиях в 2000 году» от 28 марта 2000 г. № 264.
Апробация работы. Основные положения докладывались на расширенном заседании коллегии Минэкономики России 14 августа 1995 г. (о программе стабилизации и развития АПК), на заседании коллегии Минэкономики России 19 сентября 1995 г. (о направлениях реформирования АПК), на заседании коллегии Минэкономики России 15 июня 1998 г. (по вопросу федеральной целевой программы земельной реформы в России).
Результаты работы рассмотрены 15 апреля 2000 г. в Центре стратегических разработок и включены в проект «Основные направления агропродовольствен-ной политики Правительства РФ на 2001-2010 годы».
Результаты исследований обсуждались на семинаре «Аграрная политика Российской Федерации» в Государственной Думе (апрель, 2000 г.), а также на международных научных конференциях, в том числе в США (Лос Анжелес, 1997 г.), Швейцарии (Женева, 1998 г.), на Международном круглом столе «Пищевая промышленность и продовольственная политика России» (Москва, 2000 г.), и на многочисленных российских конференциях и семинарах.
Структура и объем работы определяются ее целью, задачами и внутренней логикой исследуемой проблемы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников. Объем диссертации составляет 157 страниц, включая 15 таблиц и 12 рисунков.
Основные результаты исследований опубликованы в научных статьях, в специализированной периодике и методических разработках общим объемом более 10 п.л.
10
1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
1.1. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И НЕЗАВИСИМОСТИ ГОСУДАРСТВА
Проблема продовольственного обеспечения страны в научном плане не нова. Как предмет научного поиска, применительно к экономике России, она изучалась с начала XX века вплоть до 30-х годов Н. Бухариным, Н. Кондратьевым, В. Чаяновым. Их теоретические исследования закономерностей развития различных форм хозяйствования с использованием экономических методов управления сохраняют актуальность для функционирования АПК страны в условиях рыночных отношений.
Термин «продовольственная безопасность» появился в России недавно. Вместе с тем, вопросы «международной продовольственной безопасности» находятся на повестке дня у мирового сообщества, начиная с 70-х годов. Функции наблюдения и сбора информации по данной проблеме возложены на Комитет по продовольственной безопасности Совета ФАО (Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН). В декабре 1974 г. Генеральная Ассамблея ООН одобрила разработанные на основе рекомендаций ФАО «Международные обязательства по обеспечению продовольственной безопасности в мире»/139/.
ФАО определяет национальную продовольственную стратегию как политику, которая позволяет стране достичь наиболее высокой степени самообеспеченности в продовольствии в результате интегрированных усилий по увеличению производства жизненно необходимых продуктов, улучшения системы снабжения и потребления продовольствия, ликвидации недоедания и голода/139/.
Таким образом, вопросы национальной продовольственной безопасности имеют общегосударственное значение и являются предметом политики прави-
11
тельств, формирующих политические, экономические и социальные условия, благоприятные для решения проблем обеспечения населения продовольствием.
Мировое сообщество столкнулось с парадоксом, когда абсолютное перепроизводство продовольствия в развитых странах сочетается с голодом в ряде развивающихся стран. Очевидно, что голод и недоедание, порой существующие хронически, связаны не столько с мальтусовской теорией убывающего плодородия земли или с неразвитостью собственного сельскохозяйственного производства в этих странах, сколько с уровнем экономического развития отдельных государств: населению просто недоступно продовольствие по тем ценам, по которым оно поступает на рынки.
Продовольственная безопасность - комплексное понятие, содержащее, на наш взгляд, два аспекта. Первый связан с чисто экономическим процессом «продовольственного обеспечения». Второй - с важностью продовольственного обеспечения как необходимого условия для поддержания национальной безопасности в ее внутреннем и внешнем проявлениях.
Продовольственная безопасность в широком контексте означает уровень доступности продуктов питания для основной части населения страны, для поддержания нормального образа жизни. Одно из наиболее распространенных определений продовольственной безопасности приводят Дж.Кону эй и Е.Барбер: обеспечение гарантированного доступа всех жителей и в любое время к продовольствию в количестве, необходимом для активной здоровой жизни.
Изложенное свидетельствует: продовольственная безопасность является в большей степени макроэкономической проблемой (связанной с эффективностью общественного производства, уровнем и дифференциацией доходов населения, безработицей и т.д.), чем проблемой агропромышленного сектора.
В международной статистике продовольственную безопасность часто измеряют уровнем калорийности суточного рациона питания населения. Как и все среднеарифметические показатели, данный параметр имеет, на наш взгляд, недостатки. В частности из-за высокой дифференциации доходов населения сред-
12
ние показатели по калорийности могут соответствовать норме, но при этом значительные группы будут не доедать. Каждой нации свойственны свои пристрастия в потреблении продуктов питания, продиктованные национальными и религиозными традициями, природно-климатическими особенностями страны.
Продовольственная безопасность считается гарантированной, если налажено ритмичное и достаточное по медицинским нормам (не менее 2100 ккал/сутки) снабжение населения основными продуктами питания (хлеб, крупы, масло, мясо, молоко). Она обеспечена при отсутствии самой возможности голода или длительного недоедания у большой массы людей. По классификации ФАО лица, потребляющие 1520 ккал, относятся к категории голодающих, а 2150 ккал - к находящимся на грани голода и недоедания.
При некоторых различиях в подходах к определению продовольственной безопасности общим является требование поддержания на необходимом уровне продовольственного снабжения населения, который обеспечивает устойчивое экономическое развитие и социально-политическую стабильность в обществе.
Основными показателями состояния продовольственной безопасности выступают объемы переходящих запасов зерна, остающихся на хранении до уборки следующего урожая, и уровень производства зерна на душу населения. Первый из двух показателей свидетельствует о степени устойчивости в стране продовольственного положения и о гарантиях на случай чрезвычайных обстоятельств (стихийное бедствие, засуха, война и т.п.). Безопасным считается переходящий запас зерна, соответствующий 60 дням потребления или примерно 17% годового объема потребления.
Общим показателем продовольственной безопасности служит динамика производства зерна на душу населения. Она характеризует тенденции развития мирового продовольственного положения в целом. Динамика запасов зерна показывает соотношение его производства и потребления в мире. Падение уровня запасов до предельного минимума означает, что мировая продовольственная безопасность находится в критическом состоянии, поскольку при сокращении объема запасов ниже этого уровня, как правило, начинается резкий рост миро-
13
вых цен на зерно (так было в 1972-1973 и 1979-1980 гг.).
Кроме того, ФАО рассматривает в качестве основного показателя продовольственной безопасности размер переходящих запасов зерна по сравнению с годовым его потреблением. Порогом безопасности считался уровень мировых запасов зерна в размере 20% от мирового его потребления.
Однако, этот уровень уже значительно ниже 16%, и ФАО предполагает пересмотреть подход к этим нормативам, представив методику, предусматривающую более широкий подход к решению проблемы, не сводя его к переходящим запасам.
Однако, уровень запасов должен рассматриваться в контексте общего состояния продовольственного хозяйства, степени самообеспеченности страны продуктами питания и уровнем их потребления, доступностью продовольствия для широких масс потребителей. Кроме того, состояние продовольственной безопасности характеризуется также определенными гарантиями качества продуктов питания.
Таким образом, к немногим из целого ряда показателей продовольственной безопасности относятся: уровень сельскохозяйственного производства; степень самообеспеченности продовольствием; наличие переходящих запасов; уровень потребления критически важных продуктов и степень доступности продовольствия для наиболее бедной части населения и размерность этой группы.
Понятие продовольственной независимости обусловлено способностью сельского хозяйства производить основные продукты питания в достаточных для страны количествах. Продовольственная зависимость возникает, прежде всего, в результате низкой эффективности национального агропромышленного комплекса.
При этом рост производства в АПК может «упираться» в две основные проблемы. Первая - низкая покупательная способность населения, вторая - отсутствие развитой инфраструктуры доведения продукции до потребителя.
14
Мировой банк ввел различия между хронической и временной продовольственной зависимостью. Страна, регион, группа населения, семья испытывают хроническую продовольственную зависимость, если в течение длительного времени потребление пищевых продуктов недостаточно по причине невозможности приобретения (нехватка денежных средств) или производстве необходимого количества продовольствия.
Временная продовольственная зависимость наступает периодически при нарушениях стабильности доступа к продовольствию ввиду роста цен на продукты питания, неурожаев, падения уровня доходов.
К хронической и временной зависимости продовольствием Ю. Хромов предложил добавить категорию потенциальной продовольственной зависимости, при которой государство уязвимо со стороны внешних кризисных явлений и потрясений, таких, как международные экономические кризисы, ухудшение конъюнктуры продовольственных рынков, торговые войны между главными конкурентами в мире. В этих случаях продовольственная зависимость может из потенциальной превратиться во временную или даже хроническую /129,130,131/.
Надежность продовольственной независимости достигается как самообеспечением продуктами питания, так и наличием средств для ввоза продуктов в нужных количествах при незначительной потенциальной уязвимости продовольственного снабжения в случае осложнений (рост цен, нехватка валюты) и нарушений (например, эмбарго на поставки) в поступлении продовольствия по импорту.
В развитых странах не существует единых критериев продовольственной безопасности, включая желательный уровень самообеспеченности. Их обоснование зависит от экономического потенциала страны, от природно-климатических условий, от уровня развития науки и техники, от традиций в питании.
Для сохранения безопасности в области продовольствия следует опираться на необходимый и достаточный уровень обеспечения населения продуктами
15
питания в соответствии с принятыми в мировой практике расчетами. Так, в развитых странах принят расчет коэффициента самообеспеченности продовольствием - отношение между созданной и потребленной стоимостью сельскохозяйственной продукции в стране. Он рассчитывается для каждого вида сельскохозяйственной продукции с учетом изменения цен. Расчеты ведутся в неизменных ценах. По животноводческой продукции учитывается только добавленная стоимость, созданная внутри страны.
На коэффициент самообеспеченности продовольствием влияет ряд факторов:
¦ динамика платежеспособного спроса и численности населения;
¦ динамика потребления на душу населения;
¦ несбалансированность потребности в различных социальных группах;
¦ недостаточные темпы роста производства по причине постоянного сокращения обрабатываемых площадей как из-за общеэкономических причин, так и в связи с увеличением эффективности используемых земель;
¦ ввоз более дешевого продовольствия;
¦ замедление роста урожайности сельскохозяйственных культур;
¦ снижение плодородия.
На продовольственную безопасность также влияет рост импорта продуктов питания как следствие падения сельскохозяйственного производства, обусловленного рядом причин. Отставание мирового производства продовольствия от роста народонаселения может возникнуть в будущем и оказать воздействие на интересы стран-импортеров.
В этой связи государственная политика должна предусматривать все варианты развития в области обеспечения продовольствием. Перебои в снабжении страны продовольствием окажут влияние на жизнеобеспечение ее граждан.
В современной отечественной литературе и в законотворчестве появилась некая алогичная связь между двумя понятиями: продовольственная безопасность и продовольственная зависимость страны. Если исходить из того, что
16
продовольственная безопасность означает доступность продовольствия для населения, то возможность импортировать дешевое продовольствие не противоречит этому критерию.
В продовольственной политике необходимо придерживаться рационального сочетания уровней самообеспеченности и импорта, политики международного сотрудничества и создания гарантий возможности обеспечения продовольствием своего население. Гарантией обеспечения продовольствием за счет внутренних ресурсов является достижение такого потенциала национального АПК, при котором в критической ситуации можно быстро наращивать производство продовольствия.
Кроме того, необходим стратегический, периодически обновляемый запас продовольствия. Целесообразно его создание как федеральным правительством, так и региональными властями, для условий мобилизационного периода, стихийных бедствий, кроме того, для косвенного регулирования цен на продовольствие путем закупочных и товарных интервенций.
Меры по повышению эффективности национального сельского хозяйства не всегда решают проблемы доступности продовольствия для всего населения страны.
Участники ведущихся в России дебатов по поводу продовольственной безопасности придерживаются различных концепций. Их обобщение позволяет сгруппировать существующие определения данного термина по трем признакам. Первое - поддержание снабжения продуктами питания на уровне, достаточном для обеспечения здорового питания населения. В двух других акцент делается на устранение зависимости страны от импорта, то есть достижение самообеспеченности сельскохозяйственной продукцией и на защиту интересов производителей продукции сельского хозяйства.
Политика укрепления продовольственной безопасности, в соответствии с каждым из этих определений, имеет значительные отличия. По мнению И. Ушачева, решаемая экономическая задача надежного функционирования продовольственного рынка превращается в проблему продовольственной безопас-
17
ности. Он представляет более точным применять термин «надежное продовольственное обеспечение» вместо понятия «продовольственная безопасность» /125/.
По мнению Е. Серовой, курс на самообеспеченность России продукцией сельского хозяйства, по всей вероятности, нанес бы ущерб потребителям и угрожал бы продовольственной безопасности. При этом пришлось бы отказаться от потенциальных выгод торговли, основанных на сравнительных преимуществах. Страна торгует в соответствии со сравнительным преимуществом, экспортируя товары, производимые при относительно низких издержках, и, импортируя товары, выпускаемые при относительно высоких издержках /111, 112/.
Определение продовольственной безопасности, как защиты интересов производителей сельскохозяйственной продукции, противоречит цели защиты интересов потребителей продуктов питания. Чаще всего правительство поддерживает производителей сельскохозяйственной продукции, повышая закупочные цены, либо путем непосредственной ценовой поддержки, за счет контроля над импортом или путем сочетания обоих методов. При этом потребителям приходится платить более высокие цены или меньше покупать.
Другое направление государственной поддержки производителей - это субсидирование их в финансовом отношении. В результате - потребители могут получить выгоду от наращивания предложения и снижения цен, если производители увеличат выпуск продукции.
Если основная цель субсидий для производителей будет заключаться в оказании помощи всем потребителям, то такая политика окажется весьма дорогостоящей в сравнении с полученными выгодами. Высокие расходы на неадресную политику приведут, на наш взгляд, к росту расходов бюджета и окажут инфляционное воздействие на экономику. Одновременно это нанесет ущерб программе макроэкономической стабилизации через косвенный инфляционный налог.
В развитых странах продовольственная безопасность требует поддержания среднедушевого потребления основных продуктов питания на более высоком |
