ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Конституция Российской Федерации провозгласила Россию демократическим правовым государством (чЛ ст.1), в котором высшей ценностью является человек, его права и свободы. Основной Закон предусматривает и формы реализации этой конституционной нормы, то есть правовые механизмы, обеспечивающие защиту закрепленных в Конституции основных прав и свобод человека и тем самым создающие гарантии их соблюдения государством.
Среди этих форм на первом месте стоит судебная защита основных прав и свобод (чЛ ст. 46 Конституции РФ) и возможность обжалования в суд решений и действий или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ), а также право каждого в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ).
Важной гарантией государственной защиты прав и свобод человека является закрепление в Основном Законе Российской Федерации прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (чЛ ст. 129 Конституции РФ).
Чтобы оценить значение этой конституционной нормы с точки зрения гарантий охраны прав и свобод человека, необходимо принять во внимание то положение в системе государственных органов, которое традиционно занимает российская прокуратура. Как известно, в отличие от многих других стран, прокуратура в России, с самого ее возникновения в 1722 году была уч-
реждена как орган надзора за соблюдением законов государственными чиновниками. В настоящее время роль прокуратуры как защитника законных прав личности прочно закрепилась в сознании большинства российских граждан, о чем свидетельствует тот факт, что в России число обращений граждан за защитой в органы прокуратуры более чем в 10 раз превышает число обращений в суды1.
Между тем со стороны ряда политиков и юристов в последние годы раздаются призывы к демонтажу существующей системы прокуратуры и существенному сужению полномочий прокуратуры по участию в гражданском процессе, а также ограничению, а затем, в перспективе, и лишению ее общенадзорных функций. В ответ на возражение о том, что это автоматически приведет к ослаблению правозащитных функций прокуратуры, а следовательно, и общему снижению уровня защищенности основных конституционных прав и свобод, представители данного подхода, как правило, отвечают, что система институтов, обеспечивающих защиту прав и свобод человека, не нуждается в таком элементе, как прокуратура, который является излишним, наиболее же перспективным механизмом защиты основных прав и свобод человека является только судебная защита.
Для того, чтобы выработать объективный, научно обоснованный взгляд на указанную проблему, необходимо осуществить комплексный анализ всей системы предусмотренных законом способов защиты основных конституционных прав и свобод человека и определить в ней место прокуратуры как государственного органа, в функции которого входит рассмотрение жалоб граждан на нарушение их прав и свобод.
Между тем такого комплексного исследования, рассматривающего прокуратуру как правозащитный орган в одном ряду с другими органами и институтами, предназначенными для защиты прав и свобод граждан, до на-
1 Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом: Сравнительное исследование. Под ред. Герасимова СИ. - М, 2001.
стоящего время не проводилось. Данная работа призвана восполнить существующий пробел в отечественной юридической науке, в этом ее актуальность.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена следующими факторами:
1) конституционно закрепленной обязанностью государства защищать основные права и свободы граждан;
2) необходимостью объективной, научно обоснованной оценки роли прокуратуры как правозащитного органа, разрешающего жалобы граждан на нарушения прав и свобод, и ее места среди других органов и институтов, осуществляющих деятельность по защите прав и свобод граждан;
3) отсутствием в настоящее время исследований, решающих указанную задачу комплексно.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в сфере защиты конституционных прав и свобод личности.
Предметом исследования выступает гражданско-процессуальные, административно-процессуальные, уголовно-процессуальные механизмы защиты прокурором конституционных прав и свобод граждан от незаконных действий должностных лиц.
Степень разработанности темы.
Как показал анализ юридической литературы, проблемы, касающиеся места и роли прокуратуры в системе институтов и органов, используемых для разрешения жалоб на нарушения прав и свобод граждан, входят в круг интересов многих ученых. Отдельные аспекты темы исследования достаточно глубоко разработаны в ряде трудов отечественных ученых-юристов, таких, как Д.Н. Бахрах, Б.Т. Безлепкин, А.Д. Берензон, В.Г. Бессарабов, А.Д. Бойков, А.Т. Боннер, И.С. Викторов, А.А. Власов, Г.А. Гаджиев, А.И. Демидов, В.М. Жуйков, А.Х. Казарина, Н.И. Матузов, А.В. Малько, Л.А. Николаева,
А.В. Осипов, С.Г. Пепеляев, Л.А. Прокудина, В.П. Рябцев, В.В. Скитович, Ю.И. Скуратов, А.Б. Соловьев, Ю.Н. Старилов, А.Я. Сухарев, М.Е. Токарева, Н.Ю. Хаманева, Д.М. Чечот, А.В. Чурилов, B.C. Шадрин, Б.С. Эбзеев, Н.А. Якубович, В.Б. Ястребов и др.
Цель исследования состоит в том, чтобы с учетом исторического развития и современного состояния системы юридического признания и защиты конституционных прав и свобод, осуществить анализ деятельности прокуратуры Российской Федерации по защите конституционных прав и свобод граждан, выявить недостатки законодательного регулирования защиты прокурором конституционных прав и свобод от незаконных действий (бездействия) должностных лиц.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие научно-исследовательские задачи:
— исследовать современную концепцию личных прав и свобод, сформировавшуюся в результате длительного исторического развития, определить юридический смысл обжалования как механизма защиты прав и свобод, для чего:
а) определить понятия основных прав и свобод граждан и родственных им терминов, таких как «конституционные права и свободы», «права и свободы человека и гражданина», «личные права и свободы» и др.;
б) рассмотреть основные особенности происхождения и развития представлений о личных правах и свободах и их отражение в Российском законодательстве и международном праве;
— определить юридический смысл обжалования как механизма защиты личных прав и свобод;
— рассмотреть важнейшие современные институты, предназначенные для защиты прав и свобод человека посредством рассмотрения жалоб на их нарушения;
— исследовать специфические особенности прокуратуры Российской Федерации как государственного органа, разрешающего жалобы граждан на нарушение основных прав и свобод, для чего:
а) выявить специфику прокуратуры как государственного органа, ее отношение к органам власти Российской Федерации;
б) исследовать особенности жалобы как основного источника информации о нарушении прав и свобод граждан;
в) рассмотреть особенности использования прокуратурой внесудебных механизмов разрешения жалоб на нарушения прав и свобод человека
г) исследовать особенности разрешения прокурором жалоб в системе надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
— исследовать условия и возможности использования прокурором судебных средств защиты прав и свобод граждан, в том числе:
а) рассмотреть предусмотренные действующим законодательством возможности использования прокурором конституционного правосудия для защиты прав и свобод граждан, а также связанные с этим проблемы;
б) исследовать предусмотренные действующим российским законодательством судебные способы защиты конституционных прав и свобод, оценить перспективы их развития во взаимодействии с прокуратурой Российской Федерации.
Методология и методика исследования. Методологической базой исследования послужили общенаучный, логический, исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой, методы. Кроме того, применялись методы сравнительного и критического анализа результатов исследований, проведенных другими авторами по рассматриваемым в работе вопросам. Среди
основных источников исследования, наряду с научной юридической литературой, были использованы действующие нормативные акты, а также приказы, указания, информационные письма Генеральной прокуратуры Российской Федерации, обобщения, надзорные производства и иные материалы Генеральной прокуратуры РФ и прокуратуры Республики Ингушетия.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации (в качестве источников были использованы Сводные отчеты формы П-2 о работе прокурора по Российской Федерации за 1998 - первое полугодие 2001 гг.). Автором было изучено 206 гражданских дел, рассмотренных Савеловским и Хорошевским межмуниципальными судами г. Москвы, Сунженским районным судом Республики Ингушетия, а также Верховным Судом Республики Ингушетия (101 дело по жалобам граждан на незаконные действия должностных лиц, 105 по заявлениям прокуроров).
Научная новизна. Научная новизна данного диссертационного исследования обусловлена тем, что впервые предпринят комплексный теоретический анализ всей системы предусмотренных действующим российским законодательством способов защиты конституционных прав и свобод граждан посредством разрешения жалоб, а также определено место прокуратуры Российской Федерации в этой системе. Кроме того, новизна настоящей работы заключается в ряде конкретных научных результатов, полученных в ходе исследования, а именно:
— построена обобщенная структурная схема жалобы, отражающая ее юридическую конструкцию и служащая методологическим основанием для анализа и оценки различных способов разрешения жалоб и их сравнения с точки зрения эффективности защиты прав и свобод граждан;
— в результате проведенного анализа эмпирической базы исследования описана количественная и качественная динамика поступления и разрешения жалоб органами прокуратуры Российской Федерации и определена
эффективность разрешения жалоб на нарушения прав и свобод граждан прокуратурой в сравнении с судебным способом разрешения жалоб;
— выработаны рекомендации для прокурора по оказанию помощи гражданам в случае их обращения в Конституционный Суд Российской Федерации;
— предложены изменения и дополнения в действующее законодательство Российской Федерации, а также в ряд законопроектов, рассматриваемых Государственной Думой Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Основные права и свободы человека становятся объектом признания и полноценной защиты со стороны государства только в правовом государстве, в условиях верховенства закона. Все конституционные права равноценны; признавая их, государство обязано обеспечить их равную защиту. Это положение должно найти самостоятельное закрепление в Конституции Российской Федерации. При этом эффективная защита этих прав возможна только тогда, когда существует специальный орган, наделенный достаточными полномочиями, который от лица государства осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод граждан. В России таким органом традиционно является прокуратура.
2. На основе анализа юридической конструкции обжалования и значения понятия «жалоба» в ряде нормативных актов автором сформулировано определение жалобы, в соответствии с которым жалобой является письменное или устное обращение лица, содержащее сообщение об имеющем место, по его мнению, нарушении его прав со стороны другого лица, наделенного публично-правовыми полномочиями, а также просьбу о содействии в устранении указанного нарушения, к третьему лицу, обладающему необходимыми полномочиями для того, чтобы, во-первых, удостоверить факт нарушения права и, во-вторых, обязать или иным образом побудить субъекта обжалуемых действий устранить данное нарушение.
10
3. Основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов Российской Федерации, поэтому важнейшим направлением прокурорского надзора, исходя из фундаментальных ценностных приоритетов, должна быть защита прав и свобод человека, что следует из ст.2 Конституции Российской Федерации.
4. Разрешение жалоб прокуратурой, как с использованием судебных процедур, так и без них, в настоящее время является более эффективным способом защиты основных прав и свобод, провозглашенных в Конституции Российской Федерации, чем при самостоятельном обращении гражданина непосредственно в суд.
5. Анализ ряда законов, принятых в последние годы, а также Проекта ГПК РФ позволяет сделать вывод о наличии в российском правотворчестве тенденции к сужению полномочий прокурора по защите прав граждан в гражданском процессе. Эта тенденция представляется опасной для реальной охраны прав и свобод граждан и вступает в прямое противоречие с заявленной в Конституции обязанностью государства признавать и охранять человека, защищать его права и свободы.
6. Невозможность прокурора принимать участие в защите конституционных прав граждан посредством конституционного правосудия находится в противоречии с функцией прокуратуры по защите конституционных прав и свобод граждан, закрепленной в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», в связи с чем предлагается внести ряд дополнений в Федеральный конституционный закон РФ «О Конституционном Суде РФ», дающих возможность прокурору обращаться с заявлением в Конституционный Суд Российской Федерации по поводу нарушения прав граждан вследствие применения закона в конкретном деле.
7. Наиболее приемлемым способом разрешения жалоб на нарушения конституционных прав и свобод граждан в правовом государстве является судебный способ. Поэтому заслуживают поддержки предпринятые попытки
11
создания и развития института административной юстиции. Однако его формирование целесообразно осуществлять поэтапно, на базе судов общей юрисдикции, при максимальном использовании накопленного прокуратурой практического опыта в этой сфере и участия прокурора по делам этой категории. Только таким путем возможно достижение действительной, а не только декларативной реализации принципов приоритетности прав человека (ст.2 Конституции), равенства всех перед законом и судом (ч.1ст. 19 Конституции), права каждого на судебную защиту его прав и свобод (ст.46 Конституции).
Теоретическое и практическое значение работы определяется научной ценностью и новизной перечисленных результатов. Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, направлены на повышение эффективности деятельности прокурора по защите конституционных прав и свобод граждан от незаконных решений и действий (бездействия) должностных лиц в условиях проведения судебно-правовой реформы.
Содержание диссертации, ее основные выводы и положения могут быть использованы для дальнейшего углубленного изучения отдельных аспектов темы, а также в практике совершенствования деятельности прокурора по защите основных прав и свобод граждан в процессе разрешения жалоб.
Основные результаты данного исследования могут быть использованы в педагогических целях, в общих курсах и спецкурсах по прокурорскому надзору, а также конституционному праву, административному праву, гражданскому, арбитражному, уголовному процессу.
Научная апробация работы. Основные результаты исследования отражены в трех научных публикациях автора. Выводы и предложения автора диссертации освещались на научно-практической конференции, организованной Институтом Международного права и экономики им. А.С. Грибоедова, использовались в учебном процессе при подготовке студен-
12
тов по курсам гражданского процесса и прокурорского надзора, использовались при изучении гражданских дел соответствующих категорий, для подготовки проектов надзорных протестов в практической деятельности прокурора, а также при проведении обобщений судебной практики разрешения дел по искам прокуроров в интересах граждан и по жалобам граждан на решения и действия (бездействие), нарушающие их конституционные права и свободы.
Структура диссертации определяется последовательностью поставленных исследовательских задач. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения, и библиографического списка использованной литературы и правовых актов.
13
Глава I.
КОНЦЕПЦИЯ ЛИЧНЫХ ПРАВ, ЕЕ ПРОИСХОЖДЕНИЕ И РАЗВИТИЕ
§1. Понятие конституционных прав
Под конституционными правами человека и гражданина в современном праве понимается определенный набор исключительных, неотчуждаемых прав, присущих каждому человеку, законодательно гарантируемых и охраняемых государством.
По своему существу конституционные права нормативно определяют условия, необходимые для нормальных отношений между индивидом, обществом и государством.
Как правило, эти права закрепляются в национальных конституциях, почему называются также конституционным правами. Так, в Конституции Российской Федерации правам человека и гражданина посвящена глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» (ст.ст. 17 - 64). В Конституции ФРГ положения о правах личности содержатся главным образом в первом разделе «Основные права», но отчасти и в других разделах. Французская конституция 1958 г. упоминает лишь об отдельных правах (таких, как равноправие, избирательные права, коллективное право народов на самоопределение), а также содержит положения о светском, социальном, демократическом государстве, из которых можно сделать вывод о характере прав личности. В Конституции США нормы, касающиеся личных прав сосредоточены главным образом в первых десяти поправках, так называемом Билле о правах, принятом в 1789 г. и ратифицированных в 1791 г.2 Что касается Конституции Великобритании, то, поскольку она является неписаной, то по отношению к ней трудно провести деление норм о правах личности на конституционные и
2 См.: Поправки к Конституции США // Словарь американской истории / Под ред. Фур-сенко А.А. - Спб., 1997. - С. 711 - 719.
14
иные. В Великобритании имеется ряд законов, специально посвященных личным правам (начиная с Билля о правах, принятого в 1689 г.), кроме того, на практике содержание основных прав во многом определяется судебными прецедентами и конституционными обычаями3.
Наряду с термином «конституционные права человека и гражданина» в нормативных документах и научной литературе используется целый ряд других терминов, равнозначных ему или близких по значению; «личные права» (или «права личности»), «гражданские права», «индивидуальные права», «основные права», «основные права и свободы», «права человека» и др. В большинстве случаев эти терминологические различия не несут существенной смысловой нагрузки и отражают лишь сложный процесс исторического происхождения соответствующего понятия.
Вопросе о разграничении понятий «права» и «свободы», а также «права человека» и «права гражданина» требует специального освещения, поскольку эти термины широко представлены в российском законодательстве и в первую очередь - в Конституции РФ. Так, в ст. 2 и ряде других статей Конституции говорится о «правах и свободах» человека. В связи с этим прежде всего возникает вопрос: каковы различия между значением терминов «права» и «свободы»?
Из анализа содержания норм Конституции Российской Федерации видно, что по своей юридической природе и системе гарантий права и свободы идентичны, а имеющиеся различия в значении данных терминов носят не юридический, а содержательный характер: термин «свобода», как правило, применяется в контекстах, где речь идет о возможностях индивидуального выбора, безотносительно к его конкретному результату. Например: «Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания... (ст. 28); «Каждому гарантируется свобода мысли и слова (ч.1 ст. 28); «Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выби-
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. М.: Юрист, 1997. С. 351.
15
рать род деятельности и профессию» (ч.1 ст. 37) и др. Между тем термин «право» относится к определенным, конкретным действиям человека. Например: «Каждый имеет право на объединение... (ч.1 ст. 30); «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия...» (ст.31) и др. На наш взгляд, смысловые различия между терминами «свобода» и «право» лучше всего демонстрирует ч.2 ст.27 Конституции РФ, где употреблены оба эти термина: «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Понятно, что выезжать гражданин может в какую угодно страну, а возвращаться - только в Российскую Федерацию.
Таким образом, терминологическое разнообразие здесь представляется чисто лингвистическим явлением, отражающим особенности исторической эволюции понятия личных прав. Поэтому в рамках настоящего исследования нецелесообразно проводить разграничение между понятиями «права» и «свободы».
Более значимым с юридической точки зрения является различие между понятиями «права человека» и «правами гражданина». Во всех статьях главы 2 Конституции РФ последовательно проводится разграничение прав и свобод по данному признаку, что находит выражение в формулировках статей. В тех случаях, где речь идет о правах человека, используются формулировки: «каждый имеет право», «каждый может», «каждому гарантируется» и т.п., что означает признание соответствующих прав за любым человеком, находящимся на территории Российской Федерации, независимо от гражданства, его наличия или отсутствия.
В то же время в ст.ст. 31-33 Конституции РФ, где сформулированы политические права (право участвовать в управлении делами государства, право избирать и быть избранным, право равного доступа к государственной службе, право на участие в отправлении правосудия, право на обращения), а также в ст. 36 Конституции РФ, закрепляющей социальное право частной собственности на землю только за гражданами РФ и их объединениями, ис-
16
пользуются формулировки «граждане Российской Федерации имеют право...», «граждане и их объединения вправе...».
Аналогичные различия содержатся и в формулировках международных актов. Например, в ст.ст. 9 и 11 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится, соответственно: «Никто не может быть лишен свободы на том основании, что он не в состоянии выполнить какое-либо договорное обязательство» и «Все лица равны перед судами и трибуналами». Тем самым утверждается, что указанные права признаются за любым человеком, независимо от его гражданства и наличия такового. В то же время в ст. 25, закрепляющей политические права (право на участие в ведении государственных дел, право избирать и быть избранным, право допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе), применяется выражение «каждый гражданин».
Авторы учебника «Общая теория прав человека», стремясь философски осмыслить указанное различие, усматривают в нем некое «разграничение, «раздвоение» человека», которое, в свою очередь, вытекает из различения гражданского общества и государства4 и тем самым «преодолевает одностороннее рассмотрение человека в его взаимосвязи только с государством, сужение сферы его самоопределения»5. Такое объяснение представляется нам излишним усложнением вопроса, ничего не дающим для понимания и оценки механизмов реализации указанных прав. Как полагают цитируемые авторы, в гражданском обществе «человеку как таковому отводится автономное поле деятельности, где движущей силой выступают его индивидуальные интересы», реализующиеся посредством составляющих основу гражданского общества институтов семьи, частной собственности и др., опирающихся на «естественные права человека, принадлежащие ему от рождения». Государство же, «воздерживаясь от вмешательства в эти отношения, призвано ограждать их не только от своего, но и от чьего бы то ни было вмешательства».
4 См.: Общая теория прав человека / Под ред. Лукашева Е.А. - М.: "Норма", 1966. -С. 32.
5 Общая теория прав человека. С. 32.
17
Между тем «права гражданина охватывают сферу отношений индивида с государством (сферу публичных интересов), в которой он рассчитывает не только на ограждение своих прав от незаконного вмешательства, но и на активное содействие государства в их реализации». Возникает законный вопрос: разве для осуществления «содействия государства» в реализации политических прав требуются какие-то особые меры, принципиально отличные от тех, которые необходимы для «ограждения» частной жизни людей от «чьего бы то ни было вмешательства», то есть для защиты личных прав? Ответ на этот вопрос, безусловно, отрицательный.
Думается, причина данной коллизии кроется в несовершенстве классической правовой доктрины, которая традиционно противопоставляла государство, понимаемое как публичное пространство, и гражданское общество, понимаемое как деполитизированное пространство свободы, как две фундаментально различные и непримиримые сферы. Между тем, практика современных цивилизованных государств показывает, что границы между государством и гражданским обществом становятся все более размытыми, возникают институты, которые невозможно однозначно определить как общественные или государственные. Как справедливо замечает В.В. Бойцова, «концепция противопоставления гражданского общества и государства дает трещину, когда последнее приобретает черты правового и перестает быть антиподом гражданину»6.
Особенно очевидным это становится при изучении института защиты прав человека и гражданина. Нам представляется, что никаких принципиальных различий в видах гарантий, способах и механизмах защиты прав человека и прав гражданина, вытекающей из самой природы этих прав, нет. Роль государства как гаранта как тех, так и других прав, совершенно идентична. Единственное реальное различие между этими двумя группами прав заключается только в круге субъектов, наделяемых этими правами: если права человека
6 Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина: Мировой опыт. М., 1996. C.V. |
