ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования определяется тем, что в течение последних 50 лет стремительно развивается процесс демографического старения населения в мировом масштабе. Во всех странах увеличивается доля пожилых людей и, соответственно, снижается доля молодых людей. Уже в 2002 г. каждый десятый житель планеты принадлежал к возрастной группе старше 60 лет, а к 2050 г., по некоторым демографическим прогнозам, уже каждый пятый будет принадлежать к этой группе1. Процесс демографического старения населения характерен и для нашей страны. Возрастная структура населения современной России соответствует типу "глубокой демографической старости", так как количество пожилых людей в общей структуре населения уже достигло 20% и продолжает стремительно расти. Уже сегодня каждый пятый житель нашего государства относится к социально-демографической группе пожилых людей. Практически во всех семьях хотя бы один из членов семьи - пожилой человек. Поэтому проблемы людей старшего поколения можно считать всеобщими. И большинство этих проблем сами граждане пожилого возраста собственными силами решать не в состоянии. Это порождает большие требования к государству, возлагая на него дополнительные обязанности по оказанию социальной помощи и социальной защиты, составной частью которой является система социального обслуживания граждан пожилого возраста. Последняя представляет собой один из необходимых механизмов для решения или смягчения многих проблем и более полной реализации возможностей упомянутой группы граждан, вносит элементы улучшения качества их жизни, способствует оптимизации их жизненного уклада. Поэтому в ближайшие годы значимость социального обслуживания людей старшего возраста будет возрастать.
Система социального обслуживания граждан пожилого возраста в современной России развивается весьма динамично, но имеет свои проблемы
См.: Писарев А. В. Демографическое старение: жизнедеятельность пожилого населения. - М.: ЦСП, 2005.
3
и трудности, от решения которых зависит повышение эффективности ее деятельности, ее успешное дальнейшее развитие. Особое значение имеет совершенствование управления этой системой на основе рекомендаций науки, в частности социологической. Отрасль этой науки, специально призванная рассматривать с социологических позиций управленческую деятельность — социология управления — выявляет и потребности различных социальных групп, удовлетворению которых должна служить деятельность различных организационных систем (в частности, той же системы социального обслуживания), и проблемы функционирования самих этих систем, намечая пути их решения, в частности, путем совершенствования управления этими системами как со стороны стоящих над ними структур, так и внутри каждой из них.
Таким образом, актуальность данного исследования определяется потребностью научного анализа процесса управления системой социального обслуживания граждан пожилого возраста в целях совершенствования ее деятельности.
Степень научной разработанности темы. Проблемам жизнедеятельности пожилых людей в современном обществе уделяется значительное место. Процесс старения, понятие и сущность старости исследовали такие отечественные и зарубежные авторы, как В. Д. Альперович, И. В. Давыдовский, В.И. Донцов, А. Комфорт, В.Н Крутько, Е.Ф. Молевич, А. Сови, А.А. Подколзин. Особенности соответствующей социальной группы рассматриваются в работах М.В. Ермолаевой, А. Кемпиньского, Б. М. Пухальской, К. Рощака, СП. Семенова, Г.С. Сухобской. Положение людей старшего возраста в структуре современного общества исследовали И.Г. Беленькая, Н. Г. Большакова, Н. П. Щукина, Р.С Яцемирская.
Социальный облик пожилых людей в современной России, уровень и образ их жизни, социальное самочувствие, отношение к занятости и семейной роли анализировали Д.Г. Владимиров, В.Г. Доброхлеб,
М.Э.Елютина, Э.В. Иванкова, Н.Г. Ковалева, Т.З. Козлова, Н.И. Кондакова, А.В. Писарев, Э.Е. Чеканова. Конституционные гарантии прав пожилых людей в российском законодательстве раскрываются в работах В.М. Васильчикова, В. Р.Шмидт.
Особенно широко вопросы места и роли людей старшего возраста в современном обществе обсуждались в рамках Международного года пожилых людей в 1999 г., в течение которого появилось множество международных и отечественных государственных документов. Широко проблемы пожилых людей освещались на Всемирной ассамблее по проблемам старения (Вена, 1982), Международной конференции по проблемам старения (1992), Научно-практической конференции по геронтологии и гериатрии в России, посвященная Году пожилого человека (1999 г.), Второй Всемирной ассамблее по проблемам старения (Мадрид, 2002), на II съезд геронтологов и гериатров России (2003).
Большое значение для раскрытия темы настоящего исследования имеют научные труды, рассматривающие социальную политику и социальное управление - как в самом общем виде, так и применительно к интересующей нас демографической группе. В этом плане следует отметить работы В.Г. Афанасьева, Е.М. Бабосова, М.О. Буяновой, Н.А. Волгина, Ю.Е. Волкова, П.П. Глушенко, К.Н. Гусова, В.Н. Ковалева, Б.В. Ракитского, В.Д. Ройка, Я.И. Фельдмана, Л.П. Храпылиной, В.П. Юдина.
Непосредственно проблемы жизни пожилых людей рассматриваются в трудах многих отечественных специалистов. В частности, анализируются формы, виды, методы, принципы социального обслуживания, различные технологии геронтосоциальной работы, освещается деятельность учреждений социального обслуживания пожилых людей.
Государственная политика в русле гармонизации общественных отношений, теория и методика социальной работы с пожилыми людьми рассматриваются в трудах В.И. Жукова, И.Г. Зайнышева, В.И. Курбатова, П. Д. Павленка, A.M. Панова, М.В. Фирсова, Е.И. Холостовой.
Исследованиям управления системой социального обслуживания пожилых людей, реализации государственной социальной политики в отношении граждан пожилого возраста посвящены работы И.Н. Бондаренко, Н.Ф. Дементьевой, Г.Н. Кареловой, С.Г. Киселева, Л.В. Топчия, Н.Е. Усковой, Л.Т. Шинелевой, Н.В. Шмелевой.
Многообразные аспекты организации социального обслуживания пожилых людей представлены в работах Н.И. Бабкина, О.О. Грачевой, СИ. Григорьева, Н.С. Данакина, Т.Е.Демидовой, О.П. Демушкиной, А.В. Дюмина, В.В. Егорова, И.А. Зимней, В.В. Иглина, Н.И.Мороз, Н.Б. Секаревой, Э.В. Устиновой, Л.Н. Хохловой.
Вопросы социальной политики и социальной работы, организации и деятельности системы социальных служб пожилых людей рассматриваются в трудах таких зарубежных авторов, как Р. Баркер, Р. Моррис, Т. Хокенстад, М. Роджерс, Р. Тозеленд, Р. Донахью, Д. Малдонадо, Э. Броуди, С. Броуди, М. Доэл, С. Шадлоу, Ф. Парслоу (США); И. Комли (Великобритания); X. Кристофферсен (Дания); Л. Баракко (Италия). Зарубежный опыт организации социального обслуживания граждан пожилого возраста, обеспечения их социальной защиты анализировали такие отечественные авторы, как: А.А. Козлов, О.В. Краснова, С. Маркарьянц, О. Осколкова, О. Почагина, И.В. Фокин.
Несмотря на сравнительно большое количество опубликованных трудов в целом по работе с пожилыми людьми и по вопросам их социального обслуживания, многие вопросы темы, важные в научном и практическом отношениях, оказываются не раскрыты должным образом. Прежде всего нужно отметить, что хотя суть социального обслуживания в научной и практической литературе освещается достаточно полно, зачастую не раскрывается, как эта деятельность вытекает из таких явлений организации общественной жизни, как социальная политика, социальная защита населения, социальное управление. В результате названная деятельность оказывается не вписанной в контекст системы социальной защиты.
Фактически еще не изучены проблемы функционирования и развития системы социального обслуживания пожилых граждан в условиях создания нового механизма управления этой системой в связи с принятием нового законодательства (в частности, Федерального закона №122-ФЗ от 22.08.2004 г., а также Федерального закона №131-Ф3 от 06.10.2003 г.), в соответствии с которым все учреждения социального обслуживания, ранее находившиеся в собственности муниципальных образований, переданы в собственность субъектов РФ. Федеральные органы власти передали полномочия по организации, управлению, контролю и финансированию субъектам федерации. Анализ этих изменений в научной литературе пока еще не давался. Наличие ряда других не изученных должным образом вопросов выявляется в тексте диссертации.
Цель исследования - проанализировать систему социального обслуживания граждан пожилого возраста и разработать практические предложения и рекомендации по совершенствованию управления ее деятельностью.
В соответствии с указанной целью были поставлены следующие задачи:
- изучить основные черты и место в обществе социально-демографической группы, состоящей из людей пожилого возраста, определить наиболее существенные общие проблемы жизнедеятельности охватываемых ею граждан;
- выявить специфические проблемы граждан пожилого возраста, решение которых требует функционирования системы социального обслуживания, раскрыть направления деятельности этой системы по решению отмеченных проблем;
- изучить зарубежный опыт организации социального обслуживания граждан пожилого возраста, определить эффективные направления и формы деятельности, которые можно использовать в отечественной практике социального обслуживания;
- проанализировать управленческую деятельность, организующую социальное обслуживание граждан пожилого возраста, выработать рекомендации по совершенствованию этой деятельности;
- изучить реальную практику функционирования социальных служб, разработать методику определения нуждаемости пожилых людей в социальном обслуживании.
Объект исследования - социально-демографическая группа граждан пожилого возраста.
Предметом исследования является удовлетворение потребности представителей названной группы в социальном обслуживании с помощью предназначенной для того институциональной системы.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляют труды классиков социологической науки, современных отечественных и зарубежных социологов, исследователей в области демографии, социальной политики, социальной геронтологии, психологии, философии, специалистов-практиков, занятых в сфере социальной работы.
Для анализа предмета диссертационного исследования применялись как общенаучные методы - комплексный и исторический подходы, так и методы, специфические для социологической науки - анализ статистических данных, анкетный опрос, экспертный опрос, вторичный анализ результатов проведенных другими авторами социологических исследований.
Исследование опирается на законодательные акты и другие нормативные правовые документы федеральных и региональных органов власти.
Эмпирическую базу исследования составили:
- данные общегосударственной и ведомственной статистики, данные Министерства здравоохранения и социального развития РФ, документы органов социальной защиты населения субъектов РФ по проблемам пожилых людей и их социального обслуживания;
8
- результаты проведенного автором анкетного опроса пожилых людей2;
- результаты проведенного автором экспертного опроса специалистов по социальному обслуживанию граждан пожилого возраста3.
Основные результаты, полученные диссертантом, и их научная новизна.
- Внесены уточнения в соотношение понятий "социальная защита", "социальная помощь", "социальное страхование", "социальное обслуживание" и соответственно - уточнения в суть обозначаемых этими понятиями явлений и в понимание их взаимосвязи между собой;
- В дополнение к принятым в науке и в практической деятельности линиям дифференциации социально-демографической группы граждан пожилого возраста выработаны критерии ее дифференциации по признаку нуждаемости этих граждан в разных формах социального облуживания и обосновано предложение о том, чтобы такая дифференциация производилась и учитывалась органами социальной защиты населения.
- Выявлены недостатки в управлении системой социального обслуживания граждан пожилого возраста, в том числе в связи с принятием нового законодательства, и предложены рекомендации, касающиеся путей ее совершенствования.
- Установлено, что органы социальной защиты и учреждения социального обслуживания пожилых людей не оказывают должной помощи в трудоустройстве желающих и способных работать пенсионеров; обосновано предложение вменить в функциональные обязанности названных
2 Опросом было охвачено 150 пожилых граждан г. Москвы, Московской области (Одинцовский район), Калужской области (г. Людиново), Владимирской области (г. Муром). Выборка состояла из пенсионеров в возрасте 55-64 лет (44% от общего числа респондентов), 65-75 лет (35%), 76 лет и старше (21%). Из них женщины составили 70%, мужчины - 30%. При этом проживающих с семьей было 58% пожилых людей, а проживающих отдельно - 42%. Были опрошены как работающие пенсионеры (40% от общего числа респондентов), так и не работающие пенсионеры (60%), как получающие социальные услуги на дому и социальное обслуживание в стационарных условиях, так и не получающие (см. приложение 1).
3 Экспертным опросом охвачено 30 специалистов в области социального обслуживания граждан пожилого возраста, среди которых присутствовали специалисты органов исполнительной власти федерального, регионального, муниципального уровней социальной защиты населения (начальники управлений и отделов, главные и ведущие специалисты, специалисты первой категории), руководители учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста, а также специалисты по социальной работе, непосредственно занимающиеся предоставлением социальных услуг пожилым гражданам на местах (см. приложение 2).
учреждений оказание такой помощи, взаимодействуя с центрами занятости, общественными организациями и непосредственно с работодателями.
- Установлено, что органы социальной защиты при организации социальных столовых, социальных магазинов, социальных аптек, социальных парикмахерских ограничивают эту деятельность достаточно крупными городами, не уделяя должного внимания пожилым гражданам, проживающим в малых городах и других мелких населенных пунктах; в связи с этим предложено органам местного самоуправления совместно с органами социальной защиты населения осуществить комплекс мер, обеспечивающих предоставление названных социальных услуг и в упомянутых типах поселений.
- На основе анализа зарубежного опыта выявлены некоторые эффективные методы и формы организации социального обслуживания граждан пожилого возраста, которые целесообразно использовать в нашей стране.
- Разработана методика выявления потребностей граждан пожилого возраста в социальном обслуживании и их мнений о работе социальных служб в этой области.
Положения, выносимые на защиту.
1. Социальное обслуживание представляет собой разновидность социальной помощи, которая в свою очередь является составной частью социальной защиты; это - деятельность государственных и негосударственных организаций и их сотрудников и добровольных помощников по оказанию социальных услуг некоторым категориям граждан, нуждающимся в силу объективных причин в таких услугах. Одной из наиболее нуждающихся в социальной помощи такого рода - социальном обслуживании, включая даже обслуживание по месту проживания - является социально-демографическая группа, объединяющая граждан пожилого возраста.
10
2. В целях обеспечения эффективной работы по оказанию социальной помощи гражданам, относящимся к названной группе, недостаточно учитывать их дифференциацию по таким обычно фиксируемым признакам, как возраст, пол и др. В качестве критерия внутренней дифференциации рассматриваемой социально-демографической группы следует использовать и нуждаемость пожилых людей в социальном обслуживании - вообще и по конкретным его видам. В соответствии с этим в составе социально-демографической группы пожилых людей можно выделить и определить количественно подгруппы, состоящие из граждан, имеющих одинаковые жизненные проблемы, для решения которых требуются определенные виды социального обслуживания. Выявление таких подгрупп и учет их численности позволяет строить работу по социальному обслуживанию нуждающихся в том пожилых людей планомерно и целенаправленно. Представляется целесообразным, чтобы такой дифференцированный учет обязательно вели местные органы социальной защиты. И, конечно, было бы полезно, чтобы соответствующие данные, получаемые в масштабах муниципальных образований, далее сводились на уровне субъектов РФ, а в конечном счете в целом по стране.
3. К настоящему времени в нашей стране сложилась и функционирует достаточно работоспособная система социального обслуживания пожилых граждан. Но вместе с тем в ее организации и деятельности существует ряд важных проблем: недостаток финансовых средств, недостаточное нормативно-правовое и научно-методическое обеспечение, отсутствие государственных стандартов в области социального обслуживания, необеспеченность занятых соответствующей деятельностью учреждений достаточным количеством квалифицированных кадров. Потребности многих пожилых граждан в социальном обслуживании далеко не всегда удовлетворяются должным образом. Решением некоторых жизненных проблем пожилых людей система социального обслуживания пока слабо занимается либо не занимается вообще. В особенности это касается проблем помощи в
11
трудоустройстве, профессиональной подготовке и переобучении тех пожилых людей, которые, выйдя на пенсию, хотят и могут заниматься трудовой деятельностью. Между тем учреждения социального обслуживания и в целом органы социальной защиты могли бы оказывать им помощь в трудоустройстве - непосредственно налаживая связь с трудовыми организациями и осуществляя координационную функцию, обеспечивая взаимодействие между пожилыми людьми и центрами занятости, общественными организациями, непосредственно с работодателями.
4. Для совершенствования деятельности государственных учреждений социального обслуживания целесообразно использовать опыт, накопленный различными общественными и благотворительными учреждениями, перенимать разработанные ими инновационные технологии и методы работы с пожилыми людьми. В частности, при социальном обслуживании пожилых граждан на дому внедрять в практику деятельности государственных социальных служб патронажный метод работы трех степеней в зависимости от выраженности функциональных нарушений состояния здоровья. Предлагается также уделять внимание обучению членов семьи, родственников приемам ухода, а самих престарелых — приемам самопомощи.
5. Существуют некоторые категории граждан пожилого возраста, например, проживающие в сельской местности, особенно в отдаленных и малонаселенных деревнях, для которых доступ к социальному обслуживанию существенно затруднен либо вообще отсутствует. Поэтому актуальным является вопрос о развитии новой формы социального обслуживания таких пожилых людей - так называемых Поездов милосердия, в состав которых включались бы врачи различных специальностей и социальные работники, долженствующие оказывать нуждающимся необходимую медицинскую и материальную помощь. При этом предлагается законодательно определить деятельность Поездов Милосердия с четким указанием сроков осуществления обслуживания, перечня оказываемых услуг и категорий
12
специалистов, входящих в их состав. Целесообразно развивать сотрудничество между органами социальной защиты населения и органами здравоохранения, осуществлять обмен информацией между ними (например, служба скорой помощи и участковые врачи могут являться источниками оперативных данных о нуждающихся в социальной помощи), привлекать узкопрофильных специалистов для работы в составе Поездов Милосердия, а также использовать потенциал общественных организаций.
6. Разного рода упущения и дисфункциональные проявления в организации социального обслуживания в большой мере порождаются недостатками в управлении системой социальной защиты и той ее подсистемой, которая непосредственно призвана осуществлять социальное обслуживание пожилых людей. Эти недостатки заключаются, в частности, в слабости информационной базы о потребностях пожилых людей, на которую опирается система социального обслуживания и управление ею, в отсутствии критериев нуждаемости пожилых людей в различных социальных услугах, определение которых может способствовать совершенствованию функционирования и дальнейшего развития рассматриваемой нами системы. Существенного улучшения не приходится ждать и в связи с осуществляемыми в настоящее время изменениями в механизме управления системой социальной защиты в соответствии с принятием нового законодательства. Более того, в чем-то положение дел может стать еще хуже, поскольку эти изменения могут привести к фактическому вытеснению органов местного самоуправления и общественности из сферы социального обслуживания граждан пожилого возраста. Некоторые стороны управления системой социального обслуживания не урегулированы должным образом в правовом плане. В частности, это касается организации обратной связи и обмена информацией внутри системы социального обслуживания. Представляется целесообразным законодательно закрепить основополагающие принципы организации обратной связи и обмена информацией внутри системы социального обслуживании и наделить функциями по сбору и анализу
13
информации о деятельности этой системы компетентные государственные и муниципальные органы социальной защиты населения.
7. Для совершенствования системы социального обслуживания пожилых людей в нашей стране весьма полезно использовать некоторые элементы опыта, накопленного в этой области в передовых зарубежных странах. В них государство, муниципальные органы и разного рода благотворительные организации уделяют большое внимание социальному обслуживанию людей старшего возраста на дому. При этом социальное управление нацеливается и на активное поддержание семейного ухода; социальная поддержка оказывается родственникам пожилых людей, ухаживающим за ними. Несомненный интерес представляет для нас то, что во многих зарубежных странах большое внимание отводится общественной деятельности пожилых граждан. Таким же образом и в рамках функционирования системы социального обслуживания целесообразно привлекать активных пожилых людей, желающих самореализоваться, к деятельности общественных организаций.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты проведенного исследования дополняют и развивают представления о функционировании системы социального обслуживания граждан пожилого возраста и о задачах социального управления этой системой.
Полученные результаты диссертационного исследования могут быть использованы при разработке и реализации социальной политики и осуществлении государственными и муниципальными органами функций социального управления, связанных с обеспечением жизненных потребностей пожилых людей, при планировании и проведении социальных мероприятий, направленных на улучшение качества жизни старшего поколения, при решении задач оптимизации управления системой социального обслуживания.
14
Выводы и положения, сформулированные на основе проведенного исследования, способствуют разработке более совершенного законодательства в области социального права, повышению уровня просветительской деятельности среди населения, а также более эффективной консультативной работе с государственными и муниципальными органами в условиях нового механизма разграничения их полномочий.
Разработанные в диссертации теоретические положения и проанализированные фактические данные использованы автором для разработки учебно-методических материалов по дисциплинам: "Социальная политика", "Социальное государство", "Технологии социальной защиты населения", "Социальная геронтология", "Теория социальной работы".
15
Глава 1. Социально-демографическая группа граждан пожилого возраста как объект социального управления.
1.1. Специфика социально-демографической группы граждан пожилого возраста и ее структура.
Эффективное функционирование системы социальной помощи, составной частью которой выступает непосредственный предмет настоящего исследования, (как и большинства других социальных систем) решающим образом зависит от умелого управления ее формированием и функционированием. Совершенствование управления изучавшейся нами подсистемы социального обслуживания пожилых людей требует исследования и практического решения нескольких вопросов разного рода -организационного построения соответствующей системы, распределения полномочий между отдельными ее звеньями и др. И ряд этих вопросов будет рассмотрен в последующем изложении. Но в первую очередь обратим внимание на такой момент методологического характера, что первостепенное значение для эффективности управления в любых социальных системах имеет максимальный учет специфики объекта, на который направлены соответствующие воздействия, потому что лишь при этом условии такие воздействия могут быть адекватными целям функционирования данной системы. Поэтому и при изучении интересующей нас в данном случае социальной системы и поиске путей совершенствования управления в ней нужно прежде всего подробно рассмотреть специфику объекта, на жизнедеятельность которого направлено функционирование этой системы. Таким объектом выступает та часть населения, которая состоит из людей старших возрастов, из граждан, называемых пожилыми и старыми, и специфика потребностей ее жизнедеятельности.
В научной литературе отсутствует четкое определение того, кого можно отнести к понятию пожилой и старый человек. В словаре СИ. Ожегова дается определение «пожилой» — «начинающий стареть», «старость» — «период жизни после зрелости, в который происходит ослабление организма», и,
16
наконец, «старый» — «достигший старости»4. Такие определения в общем соответствуют существующим в массовом сознании представлениям о том, что такое старость и как выглядит человек в пожилом.
Старость - закономерно наступающий заключительный период возрастного индивидуального развития (онтогенеза). Английский геронтолог А. Комфорт определяет старение как процесс, который со временем увеличивает вероятность смерти, что связано с постепенным снижением адаптивных способностей людей к внутренней и внешней среде и повышением вероятности смерти от случайных факторов5. По мнению сторонников системного подхода, старение - это снижение жизнеспособности и повышение вероятности смерти со временем6.
Существуют различные теории, в которых рассматриваются биологические, психологические и социологические аспекты старости.
В соответствии с биологическими подходами к старению, большинство живых организмов - как растений, так и животных - с возрастом утрачивают свои функциональные способности. Представители биологической науки связывают понятия старения и старости с «закатом» и ухудшением состояния организма и его различных органов. По мнению исследователей в области биологии, старение и смерть являются базовыми, сущностными биологическими свойствами, отражающими функционирование и эволюцию всех живых организмов, включая человека.
Психологические подходы к процессу старения рассматриваются в рамках различных школ. Традиционные англо-американские психологические школы исследовали психическую деятельность человека в пожилом возраста как бы в сравнении с идеальной моделью функционирования психики. При таком подходе пожилой возраст рассматривался как период отклонения от нормы или как проявление девиантности. Жан-Жак Руссо предлагал оценивать психическое развитие пожилого человека в контексте накопленного им
4 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. - М., 1975.
5 См.: Комфорт А. Биология старения. - М., 1987.
6 См.: Крутько В.Н., Подколзин А.А., Донцов В.И. Старение: системный подход// Профилактика старения. -№1.-1998.
17
|
