щ Актуальность темы. В юридической науке общепризнанно: госу-
дарство - субъект различных отраслей права, в том числе, гражданского права. При этом не подвергается сомнению то, что неотъ-ф емлемым признаком государства является публичная власть, а гражданско-правовое регулирование общественных отношений основано на признании равенства участников отношений (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации ) . Участие государства в гражданских правоотношениях порождает трудноразрешимое противоречие: следует признать, что государство, вступая в гражданское
^ правоотношение, утрачивает публичную власть либо сохраняет власть, но не использует ее. В первом случае государство лишается своего важнейшего признака, перестает быть самим собой. Во втором случае наблюдается нарушение равенства участников гражданских правоотношений, поскольку другие субъекты гражданского
щ
¦ права (граждане и юридические лица) публичной властью не обладают. Тот факт, что государство не пользуется публичной властью, не означает отсутствие у него власти. Возникает так же вопрос: для чего государству публичная власть в гражданском правоотношении, если оно этой властью не должно пользоваться?
2 В соответствии с Конституцией Российской Федерации государ-
з ствами являются и Российская Федерация , и такие ее субъекты как
а, республики (статьи 1, 5) . Юридическая природа остальных субъектов РФ в науке определяется по-разному. Однако никем не отрицается наличие публичной власти и у этих субъектов РФ. Публично-властное начало признается в деятельности муниципальных образований. Участники гражданских правоотношений, перечисленные в главе 5 ГК РФ, имеют те же наименования, что и названные ^ публично-властные организации. Субъекты права, именуемые, напри-
Далее в тексте диссертации - ГК РФ. 2
Далее в тексте диссертации - Конституция РФ. з
Далее в тексте диссертации также - РФ.
г
мер. Российской Федерацией, Алтайским краем или Свердловской областью известны и конституционному праву, и гражданскому праву.
W Конституционный принцип равного признания и равной защиты всех форм собственности (статья 8 Конституции РФ) , основные начала гражданского законодательства позволяют усомниться в том, что $j совпадение наименований публично-властных организаций и некоторых субъектов гражданского права означает тождество этих лиц. Такие сомнения тем более обоснованы, что юридической науке уже известны случаи, когда имеет место совпадение наименований разных субъектов права. Например, Д.Н. Бахрах предлагает различать государственный орган и одноименное учреждение, созданное для
^ обслуживания государственного органа. Вопреки распространенной точке зрения, Д.Н. Бахрах считает, что в качестве юридического лица государственный орган не выступает. Юридическим лицом и субъектом права оперативного управления является учреждение. -а. Действующий под тем же названием государственный орган участвует в других (административных) правоотношениях . Для обозначения
•
Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как лиц гражданского права (гл.5 ГК РФ) в диссертации используется термин «хозяйственные публичные организации». Именно в этом значении данный термин включен в название диссертации.
До тех пор, пока допускается соединение публичной власти и гражданской правоспособности посредством правосубъектности одного лица, будут сохраняться многие проблемы юридической квалификации правоотношений. Так, некоторые договоры об отчуждении или приобретении имущества с участием Российской Федерации и субъектов РФ (например, договоры поставки, договоры, заключаемые в
См.: Бахрах Д.Н. Субъекты советского административного пра-ва//Субъекты советского административного права/Межвуз. сб. науч. тр.-Свердловск: Свердловский юрид. инст., 1985.-С.10-11. Ц.А. Ямпольская также проводила различие между органом государства и государственным учреждением (См.: Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. -М.: Изд-во Академ, наук СССР, 1954.-С.31-32).
процессе приватизации) относят к числу административных договоров на том основании, что стороной в таких договорах выступает публично-властный субъект. Предлагаются идеи комплексного правового регулирования, когда собственник имущества и участник правоотношений обладает публичной властью . При таком подходе, существует опасность вытеснения гражданско-правового метода административно-правовой составляющей регулирования общественных отношений. Тезис о сохранении собственником (государством) публичной власти создает благоприятную почву для указанных конструкций, препятствует развитию учения о публичном договоре, которое было бы адекватно основам конституционного строя (статья 8 Конституции РФ).
Гражданская правосубъектность может быть реализована хозяйственными публичными организациями не только в их отношениях с другими лицами (гражданами и организациями). Возможны гражданские правоотношения исключительно между хозяйственными публичными организациями. Ярким примером таких отношений
2
является разграничение публичной собственности , в ходе которого происходит передача имущества одной хозяйственной публичной организацией в собственность другой хозяйственной публичной организации. С разграничением публичной собственности объективно связаны проблемы становления полноценной федерации, формирование местного самоуправления. Выбор способов разграничения собственности - это и выбор модели взаимоотношений тех субъектов, которые призваны выражать общественный интерес. На фоне нарастающего кризиса федеративных отношений и проблем становления реального местного самоуправления вопросы экономического взаимодействия Российской
В настоящее время такой взгляд на проблему административного договора можно встретить, например, в работах Д.Н. Бахраха и А.В.
Демина. 2
Термин * публичная собственность" используется в качестве общего
термина для государственной и муниципальной собственности.
г
Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований приобретают особую актуальность.
Щ Цель исследования. Диссертационное исследование предпри-
нято с целью изучения тех изменений правосубъектности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, ф[, которые произошли в результате принятия новой Конституции РФ и реформы гражданского законодательства. Наряду с получением общих представлений о гражданской правосубъектности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований целью исследования является анализ участия этих организаций в одной из сфер общественных отношений, а именно - в сфере от-
^ ношений собственности.
В связи с тем, что главным объектом исследования является гражданская правосубъектность хозяйственных публичных организаций, ее реализация рассмотрена на примере отношений, участниками которых являются только хозяйственные публичные организации. Такие отношения возникают в процессе разграничения публичной собственности. При этом в ходе диссертационного исследования определена юридическая природа отношений в сфере разграничения публичной собственности, выделена гражданско-правовая составляющая этих отношений. Особое внимание обращено на юридические факты, влекущие изменение отношений собственности.
Данное исследование имеет место в условиях стремительного формирования субъектами РФ собственного законодательства, в том числе законодательства о разграничении собственности. Ведется работа и над проектом Федерального закона "О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность". Отношения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере разграничения собственности регулируются преимущественно устаревшими нормативными актами, изданными и принятыми задолго до появления современного гражданского законодательства. По этим причинам рассмотрены некоторые возмож-
»
ные пути развития федерального законодательства и предпринята попытка определить место правовых актов субъектов РФ в регулировании разграничения собственности.
Методология и теоретическая основа исследования. Методологическую основу исследования образовали идеи такого на-
0 правления в теории познания, как критический рационализм.
Применительно к сфере правовых исследований, всегда имеющих продолжение в законопроектной работе, исходный тезис может быть сформулирован следующим образом: общественные отношения не предопределяют содержание закона, но они (общественные отношения) - тот фактический материал, который должен
^ быть учтен в законотворческой деятельности. Если рассмотреть с названных методологических позиций проблему предмета и метода правового регулирования, то следует особо подчеркнуть: в самих общественных отношениях, подлежащих правовому регу-
_,, лированию, нельзя обнаружить отраслевой метод правового ре-
ш.
гулирования. Существует множество направлений, вариантов общественного развития. Ни один из этих вариантов не может быть выдан за единственно верный и неизбежный. Неизбежен лишь выбор и ответственность за принятые решения. В этом смысле общество обладает правом выбора пути своего развития, наиболее приемлемого в конкретных условиях.
В советской юридической науке близкую позицию к данному х* методологическому требованию занимал О.С. Иоффе, считая, что "правовой метод, устанавливаемый государством для регулирования определенной совокупности общественных отношений, определяется не только предметом регулирования, но и совокупностью всех материальных потребностей общества, вырастающих из материальных условий его жизни" . Продолжая свою мысль, О.С. Иоффе писал: "Предмет регулирования определяет границы выбора между объективно и абстрактно примени-
Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву.-Л.: Изд-во ЛГУ, 1949.-С.40.
мыми к нему правовыми методами. В зависимости от характера предмета, эти границы могут быть и более широкими и более узкими, заключая в себе несколько возможных или единственно возможный правовой метод" . В сравнении с другими учеными, О.С. Иоффе отводил предмету правового регулирования значи-
2
тельно меньшую роль в определении метода регулирования . Поддержанное, вслед за СИ. Аскназием, и развитое О.С. Иоффе представление о гражданском правоотношении как отношении особого структурного типа также оказало значительное воздействие на диссертационное исследование.
При рассмотрении некоторых вопросов правового регулирования отношений собственности активно использовалось разработанное К. Марксом понятие собственности как присвоения.
Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву...-С.40.
#* 2
ш Как свидетельствует Ю.К. Толстой, эту точку зрения О.С. Иоффе позднее в своих работах не воспроизводил, но и не отказывался от нее (см.: Толстой Ю.К. Гражданское право и гражданское законода-тельство//Правоведение.-1998. -№ 2.-С.137). В отечественной юридической науке господствующим был иной подход к решению проблемы предмета и метода правового регулирования. Черты и свойства регулируемых отношений считались предопределяющими в отношении методов и средств правового воздействия (см., например: Алексеев С. С. Предмет советского социалистического гражданского права//Ученые труды Свердловского юридического института/Серия 'гражданское право", Свердловск, 1959.-Т.1.-С.78; он же. Общие I теоретические проблемы советского гражданского права.-М.: Госюр-издат, 1961.-С.46-48; Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права.-М.: Госюриздат, 1963.-49-51; Алексеев С.С. Структура советского права.-М.: Юрид. лит., 1975.-С.170-175; Федоров И. В. Хозяйственные связи в СССР.-Томск: Изд-во Томского ун-та, 1978.-С.15). Даже В.Ф. Яковлев, допускающий существование общественных отношений, не имеющих 'собственного" метода правового регулирования, весьма осторожно оценивает точку зрения О.С. Иоффе. По мнению В.Ф. Яковлева, такие отношения являются 'сопредельными", не основными для данной отрасли права (см.: Яковлев В.Ф. Граждансколравовои метод регулирования общественных отношений.-Свердловск, 1972.-С.59). В современной юридической литературе не наблюдается существенных изменений в подходе к решению проблемы предмета и метода правового регулирования.
Логический аспект методологии диссертационного исследования можно выразить словами известного ученого и философа И. Лакатоса, создавшего свою концепцию исследовательских программ. И. Лакатос пишет: "Работая в рамках исследовательской программы, мы можем впасть в отчаяние от слишком долгой серии "опровержений", прежде чем какие-то остроумные и, главное, удачные вспомогательные гипотезы, позволяющие увеличить эмпирическое содержание, не превратят - задним числом - череду поражений в историю громких побед. Это делается либо переоценкой некоторых "ложных фактов", либо введением новых вспомогательных гипотез." . Простое указание на противо- речие теории эмпирическим данным не означает непременно заблуждение. Теория может создаваться, вступая в противоречие с действительностью. Действительность - это не факты, а оценка фактам, отношение к ним. Изменить действительность можно либо путем изменения фактов, либо путем изменения от-ношения к ним, причем не только психологического отношения, но и рационального (объяснения). В настоящем диссертационном исследовании в качестве важнейшей использовалась следующая гипотеза: под одним и тем же наименованием могут действовать различные субъекты права. Эта гипотеза введена для снятия отмеченного выше противоречия, вызванного участием Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. Участие лиц с такими наименованиями в гражданских правоотношениях не означает, что среди субъектов гражданского права есть субъекты, наделенные публичной властью.
Позитивное право - явление "рукотворное" и потому может содержать различные ошибки. Можно обнаружить в позитивном праве три вида ошибок: технические, логические и концептуальные. Признание способности законодателя ошибаться влечет
Лакатос И. Методология исследовательских программ//Вопросы философии. -1995.-№4.-С.136.
11
за собой и особый подход к оценке юридических норм. Безусловно, должна существовать презумпция истинности юридической нормы. Презумпция, но не аксиома. Одна из задач юридической науки состоит в том, чтобы предложить правила опровержения этой презумпции. Еще одна задача науки - обнаружение допущенных ошибок. Особую сложность представляет обнаружение концептуальных ошибок законодателя.
В ходе диссертационного исследования использованы общенаучные (формально-логический, системный, конкретно-исторический и т.д.) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительного правоведения, правового моделирования и т.д.) методы.
Для настоящего диссертационного исследования определяющими в теоретическом плане стали работы следующих ученых: С.С. Алексеева, СИ. Аскназия, М.И. Бару, Д.Н. Бахраха, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, Г.А. Гаджиева, В.А. Дозорцева, О.С. Иоффе, В.Б. Исакова, О.А. Красавчикова, М.И. Кукушкина, Л.С. Мамута, Д.И. Мейера, Г.В. Мищенко, В.В. Невинского, А. А. Пушкина, Ю.Г. Судницина, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Л.П. Фоминой, Б.Б. Черепахи-на, В.Е. Чиркина, В.Ф. Яковлева, B.C. Якушева.
Научная новизна исследования. Данное диссертационное исследование является одним из первых специальных исследований правосубъектности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на основе современного гражданского законодательства. Впервые сделана попытка дать комплексный анализ гражданско-правового регулирования отношений, возникающих в процессе разграничения государственной (муниципальной) собственности.
В процессе исследования получил широкое применение сравнительный анализ регионального законодательства. Законодательство субъектов РФ рассматривается как вполне самостоятельная и полноценная система норм, имеющая непосредственное
12
отношение к регулированию имущественных отношений. Нормы регионального законодательства и результаты правоприменительной практики использовались в качестве авторитетного примера толкования и практической реализации норм гражданского права в сфере разграничения публичной собственности. На защиту выносятся следующие положения:
1. Наряду с Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями как публично-властными организациями, субъектами права являются одноименные хозяйственные публичные организации. Именно хозяйственные публичные организации, не наделенные публичной властью, вступают в гражданские правоотношения на равных началах с другими участниками этих отношений.
В настоящее время сохраняется единое управление публично-властными и хозяйственными публичными организациями, что не означает их тождества.
Государственные органы - это органы государства, т.е. субъекта, не участвующего в гражданских правоотношениях. По этой причине хозяйственные публичные организации действуют не через государственные органы, а через свои органы. Наименования государственных органов и органов хозяйственных публичных организаций могут совпадать, но их статус, их компетенция различны. Служащие некоторых государственных органов (люди), являются одновременно служащими одноименных органов хозяйственной публичной организации.
2. Возникновение хозяйственных публичных организаций является следствием ограничения сферы деятельности государства со стороны общества. Это ограничение выражено в виде принципа равного признания и равной защиты всех форм собственности. Ни основы конституционного строя, ни основные начала гражданского законодательства не позволяют участникам правоотношений использовать публичную власть при осуществлении гражданской правосубъектности, своего права собственности.
13
Одновременное существование в качестве самостоятельных субъектов права публично-властных и хозяйственных публичных организаций является следствием реализации народного (национального) суверенитета.
3. Хозяйственные публичные организации обладают гражданской правоспособностью и гражданской дееспособностью.
4. Правовые отношения, связанные с деятельностью публичных организаций, подразделяются на правовые отношения воле-образования и правовые отношения волеизъявления. Участниками правоотношений волеобразования являются органы публичных организаций; правосубъектность органов ограничена участием в этих отношениях. Изъявление воли публичной организации предполагает деятельность самой публичной организации. Правосубъектность органов в данном случае не проявляется.
В связи с тем, что хозяйственные публичные организации являются субъектами гражданского права, вопрос об их органах должен найти адекватное отражение в гражданском праве.
5. Деятельность органов публичных организаций не получает непосредственное организационно-материальное обеспечение со стороны самих публичных организаций. Приобретение канцелярских принадлежностей или топлива для служебного автотранспорта, найм служебных помещений, другие подобные действия предполагают участие в гражданских правоотношениях. В эти отношения обычно вступают не сами хозяйственные публичные организации, а созданные ими специальные юридические лица - учреждения. Наименования учреждений и обслуживаемых ими органов часто совпадают, но это различные субъекты права.
6. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования - хозяйственные публичные организации являются обособленными самостоятельными субъектами права и не образуют правосубъектную систему. Каждая хозяйственная публичная организация является субъектом права собственности. Для них не существует какого-либо объединяющего основания, подобного
14
тому, которое прежде видели в единой государственной собственности, в Советском государстве как правосубъектной системе-собственнике. Хозяйственные публичные организации являются самодостаточными в качестве участников имущественных отношений, не нуждаясь для такого участия в какой-либо другой юридической основе в дополнение к своему праву на имущество.
7. Хозяйственные публичные организации вправе вступать в гражданские правоотношения не только с другими лицами, но и между собой. Реализация гражданской правоспособности и гражданской дееспособности этих лиц имеет место и в процессе разграничения публичной собственности, то есть собственности хозяйственных публичных организаций.
Разграничение публичной собственности представляет собой сложный процесс. Первой его стадией является юридическая дифференциация публичного имущества. Второй стадией - отчуждение имущества одной хозяйственной публичной организацией в собственность другой хозяйственной публичной организации в соответствии с произведенной дифференциацией.
8. Допустимы два способа юридической дифференциации имущества: нормативно-правовой и договорный.
Используемая в настоящее время нормативно-правовая дифференциация является основанием для заключения гражданско-правовых договоров об отчуждении имущества в обязательном порядке (статья 445 ГК РФ) либо для совершения односторонних сделок.
В отличие от нормативно-правовой дифференциации, юридическая дифференциация имущества посредством заключения договора между хозяйственными публичными организациями представляет собой один из случаев реализации ими гражданской правоспособности и гражданской дееспособности в сфере разграничения публичной собственности. Такой гражданско-правовой договор является предварительным договором о последующем отчуждении имущества (статья 42 9 ГК РФ).
15
9. Отчуждение имущества в процессе разграничения публичной собственности преимущественно имеет договорный безвозмездный характер. Безвозмездная передача имущества в процессе разграничения публичной собственности регулируется нормами гражданско-правового института дарения.
В дальнейшем допустимо обособление правового регулирования безвозмездных отношений между хозяйственными публичными организациями в рамках института дарения либо за его пределами.
Практическая значимость исследования. Выводы и предложения, касающиеся понятий хозяйственной публичной организации и разграничения публичной собственности, также как и обоснование договорного характера отношений между хозяйственными публичными организациями, будут полезны для совершенствования правового регулирования гражданского оборота и федеративных отношений в России; они могут способствовать более активному использованию богатого арсенала гражданского права в практической деятельности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.
Результаты исследования можно использовать в качестве теоретической основы создания федерального и регионального законодательства о разграничении публичной собственности.
Диссертационное исследование может быть учтено в процессе совершенствования не только гражданского, но и другого отраслевого федерального законодательства, а также законодательства субъектов РФ и нормативных правовых актов муниципальных образований.
Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинарских занятий в высших учебных заведениях, а также при подготовке учебных программ и учебных пособий по гражданскому праву.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования применялись диссертантом:
16
1) в процессе разработки проектов следующих законов Алтайского края:
¦ О порядке управления объектами права собственности Алтайского края//Алтайская правда.-1995.-11 июля; 1996.-26 ноября; 1997.-19 июня.
¦ О порядке передачи в залог объектов права собственности Алтайского края//Алтайская правда.-1996.-9 июля.
¦ О сделках с объектами права собственности Алтайского края, совершаемых с согласия Алтайского краевого Законодательного Собрания//Алтайская правда.-1996.-25 июля.
¦ Об участии Алтайского края в реализации государственной программы "Жилище", федеральной целевой программы "Свой дом", а также других жилищных программ//Алтайская правда.-1996.-12 декабря.
¦ О порядке отчуждения объектов права собственности Алтайского края в собственность муниципальных образований, а также имущества муниципальных образований в собственность Алтайского края//Алтайская правда.-1997.-24 октября.
¦ О порядке управления акциями, находящимися в собственности Алтайского края//Алтайская правда.-1997.-28 ноября.
¦ О казне Алтайского края//Алтайская правда.-1997.-25 ноября.
Также были разработаны проекты законов Алтайского края "О разграничении муниципальной собственности в Алтайском крае" и "О порядке участия Алтайского края в инвестиционной
2
деятельности" . Однако, эти законопроекты, в редакции, предложенной диссертантом, Алтайским краевым Законодательным Собранием не рассматривались;
2) при проведении практических занятий по гражданскому праву со студентами юридического факультета Алтайского государственного университета, а также при чтении лекций на
См.: Приложение к диссертации № 1. 2 См.: Приложение к диссертации № 2.
17
т
курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих при Учебно-консультационном центре Алтайского f краевого Законодательного Собрания;
3) в практической деятельности в качестве специалиста юридического отдела комитета администрации Алтайского щ края по управлению государственным имуществом Алтайского края.
В настоящее время материалы исследования используются:
1) в рамках научно-исследовательского проекта: "Управление государственной собственностью субъектов новой Федерации: правовое регулирование и кодификация регионально-
I го законодательства (на примере Алтайского края)" при поддержке ИНСТИТУТА "ОТКРЫТОЕ ОБЩЕСТВО". ФОНД СОДЕЙСТВИЯ (программа поддержки научно-исследовательских проектов), грант №.: 1289/1998;
2) в работе над проектом федерального закона "О порядке
щ
передачи объектов федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность" в качестве общественного эксперта по предложению Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской
к 2
f Федерации по вопросам местного самоуправления .
Основные идеи и теоретические положения изложены в 7 опубликованных научных работах и отражены в сообщениях на республиканских и региональных научно-практических конференциях, состоявшихся в городах: Москва (I Всероссийская конференция Соросовских аспирантов, 1998г.)/ Томск (1996-1998г.г.), Барнаул (1996г.), Новосибирск (1996), Кемерово (1996г.) . В числе вышеназванных работ четыре опубликованы в
В настоящее время это название законопроекта заменено на следующее: *0 порядке передачи объектов федеральной собственности в
муниципальную собственность". 2 См.: Приложение к диссертации № 3. |
