ВВЕДЕНИЕ.
Актуальность темы и состояние ее разработанности. Возмещению вреда, причиненного государством, его органами и должностными лицами, в отечественной правовой науке всегда уделялось большое внимание. Несмотря на то, что само государство, осуществляя правовое регулирование общественных отношений, мало способствовало решению этой задачи, юридическая теория и юридическая практика уделяли много внимания проблеме возмещения вреда, причиненного публичной властью.
Вопросы возмещения вреда, причиненного при осуществлении власти, решаются через возложение на соответствующее публично-правовое образование (государство или муниципальное образование) обязательства гражданско-правового характера, именуемого обязательством, возникающим вследствие причинения вреда, или деликтным обязательством. Деликтное обязательство возникает вследствие совершения гражданского правонарушения (гражданско-правового деликта) и имеет имущественный характер; его содержание заключается в возмещении вреда в полном объеме лицом, этот вред причинившим. В течение длительного времени существовала неопределенность в применении института деликтных обязательств как меры гражданско-правовой ответственности к государству, но каждый нормативный акт, принимавшийся для регулирования этой проблемы, продвигал ее решение в направлении положительного ответа на вопрос об ответственности за причиненный вред государства в целом, а не его функциональных подразделений.
Принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации закрепило в качестве конституционного принципа положение об ответственности государства за вред, причиненный его органами и должностными лицами. Изменение конституционных основ государства повлекло и некоторые изменения в условиях его гражданско-правовой ответственности. Российская Федерация и се субъекты в гражданско-правовых отношениях (к которым относятся и деликтные
4
обязательства) выступают в качестве независимых друг от друга и равноправных субъектов. Кроме того, от государства были отделены муниципальные образования как особая группа образований, осуществляющих публичную власть. Собственно, термин «публично-правовые образования» появился в России вследствие этого разделения публичной власти по европейскому образцу на государственную власть
и местное самоуправление. Тем не менее, несмотря на такое разделение, оба вида
(**
публично-правовых образований в деликтных обязательствах с их участием выступают как субъекты с одинаковым правовым статусом, вследствие чего нормы о деликтных обязательствах едины для государства и муниципальных образований.
Проблеме возмещения вреда, причиненного государством, посвящены научные труды российских ученых-юристов, опубликованные до 1917 года, научные труды советских ученых-юристов, а также научные труды российских ученых-юристов, опубликованные в современный период. Кроме того, изучению вопросов возмещения вреда, причиненного властью, было посвящено значительное число диссертационных исследований.
В Плане подготовки проектов федеральных законов на 2001 год, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2000 г. № 1875-Р1 пунктом 43 предусмотрена подготовка проекта Федерального закона «Об ответственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по обязательствам, возникшим из их участия в гражданско-правовых отношениях». Проект должен быть разработан к IV кварталу 2001 года. Поручение разработать проект данного закона свидетельствует о том, что государственная власть понимает необходимость полной и четкой регламентации проблем участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях и предпринимает усилия по разработке и принятию необходимых нормативно-правовых актов. Однако следует опасаться, что проблемы ответственности публично-правовых образований за причинение
1 Собрание Законодательства Российской Федерации, 2001 г., № 4, ст. 300
5
вреда при реализации власти опять окажутся размытыми, поскольку круг отношений, регулируемых подобным законом, чрезвычайно широк. Упомянутый закон призван регулировать все вопросы гражданско-правовой ответственности по обязательствам с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а особое внимание будет уделено органам, выступающим от имени этих публично-правовых образований, и источникам средств, за счет которых эти публично-правовые образования будут нести 1ражданско-правовую ответственность. В данной диссертации исследуются отношения, связанные с причинением и возмещением публичными образованиями внедоговорного вреда.
Объект исследования составляют правоотношения по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц.
Предмет исследования составляют: российское законодательство, регламентирующее гражданско-правовые обязательства, возникающие у публично-правовых образований вследствие причинения вреда их органами и должностными лицами; зарубежное законодательство о возмещении вреда, причиненного публично-правовыми образованиями; теоретические работы ученых — юристов, посвященные проблемам гражданско-правовой ответственности за причинение вреда.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является изучение юридической природы причинения вреда незаконными действиями (бездействием) органов публично-правовых образований и их должностных лиц как фажданско-правового деликта, носящего специальный характер, и определение способа правового регулирования возникающих в связи с этим общественных отношений.
Данная цель достигается путем решения следующих задач:
6
Изучения природы публично-правовых образований и проблем их участия в гражданских правоотношениях;
Изучения юридической сущности гражданского правонарушения (деликта) применительно к публично-правовым образованиям;
Определения условий, при наличии которых на публично-правовое образование возлагается обязанность по возмещению причиненного вреда;
Определения основных тенденций развития правовой теории и законодательства о возмещении вреда, причиненного публично-правовыми образованиями;
Упорядочения действующего законодательства Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного публично-правовыми образованиями;
Выявления проблем совершенствования действующего российского законодательства, устанавливающего гражданско-правовую ответственность публично-правовых образований за причинение вреда.
Методологической основой диссертации является общенаучный диалектический метод познания, позволяющий рассматривать обязательства, возникающие у публично-правовых образований вследствие причинения вреда как динамическую категорию, зависящую от экономических, правовых и социально-политических факторов в определенную историческую эпоху. Также были использованы методы анализа, синтеза, аналогии и обобщения, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой и формально-логический методы.
Теоретической основой диссертации послужили научные труды российских ученых - юристов: М.М. Лгаркова, Л.М. Беляковой, Л.В. Бойцовой, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, К.М. Варшавского, В.В. Витрянского, В.В. Глянцева, В.П. Грибанова, СЕ. Донцова, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, А.П. Куна, Н.И. Лазаревского, П.И. Люблинского, А.Л. Маковского, Н.С. Малсина, Г.К. Матвеева, Н.И. Мирошпиковой, В.Т. Нора, И.Н. Полякова, М.Ф. Поляковой, В.Т. Смирнова,
7
А.А. Собчака, Е.Л. Суханова, В.Л. Тархова, Е.А. Флейшиц, Е.П. Чорновола, К.Б. Ярошенко и многих других.
Научная новизна диссертации. Настоящее исследование является первой современной попыткой комплексного исследования обязательств гражданско-правового характера, возникающих у публично-правовых образований, т.е. у государства и у муниципальных образований, в пашей стране вследствие причинения вреда их органами и должностными лицами, во всей их полноте, с учетом отечественного и зарубежного опыта, динамики изменения законодательства и практических наработок. Прослеживается развитие обязательств по возмещению вреда с момента их возникновения до наших дней, дана периодизация законодательства о возмещении вреда, причиненного публичной властыо. Проведен анализ соотношения частно-правовых и публично-правовых элементов в рассматриваемом правоотношении. В процессе исследования найдены новые аргументы в пользу утверждения, согласно которому имущественная ответственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за причинившие вред незаконные действия (бездействие) их органов и должностных лиц, совершенные при осуществлении властных полномочий, носит гражданско-правовой характер. В процессе исследования применительно к отношениям из причинения вреда были даны новые определения многих дефиниций.
Основные теоретические положения, выносимые на защиту.
На основании произведенного исследования диссертант делает следующие выводы:
1. Гражданско-правовая ответственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за причинение вреда незаконными действиями (бездействием) их органов и должностных лиц должна наступать независимо от вины лиц, являющихся непосредственными причинителями вреда (должностных лиц, государственных и муниципальных
8
*¦' служащих, служащих государственных органов и органов местного
самоуправления). С этой целью предлагается новая редакция статьи 1069 Гражданского Кодекса РФ.
2. Гражданско-правовая ответственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по статье 1069 ГК РФ наступает только за незаконные действия (бездействие) их органов и должностных лиц, носящие властный характер.
3. В целях защиты прав и свобод человека необходимо законодательно установить обязанность субъектов Российской Федерации по отношению к муниципальным образованиям и Российской Федерации по отношению к субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям нести субсидиарную ответственность по возникшим у них обязательствам вследствие причинения вреда, при недостаточности средств соответствующего бюджета.
^ 4. Незаконными действиями государственных органов, органов местного
самоуправления и их должностных лиц, в результате которых был причинен вред, предлагается признать не только действия, противоречащие закону, совершенные с несоблюдением компетенции, оснований применения мер принуждения и т.д., но также и действия, формально законные по своему характеру, в результате которых был причинен вред правомерно действовавшим субъектам правоотношений. Возмещение вреда, причиненного подобными действиями, следует производить по правилам статьи 1069 ГК.
5. Регрессная ответственность виновных должностных лиц, незаконными действиями (бездействием) которых был причинен вред, должна наступать в размере выплаченного возмещения (при наличии умысла) либо размер возмещения может быть уменьшен (при неосторожности). Вина должностного лица и ее форма (умысел или неосторожность) устанавливаются решением суда. Должностные лица, причинившие вред невиновными действиями (бездействием), регрессной ответственности не подлежат.
9
*% Практическое значение диссертации. Разработанные в диссертации выводы
могут быть использованы при совершенствовании действующего и разработке нового российского законодательства, при преподавании гражданского права и иных дисциплин, затрагивающих вопросы имущественной ответственности государства и муниципальных образований, в высших учебных заведениях, а также в правоприменительной деятельности, связанной с отношениями по возмещению вреда.
Диссертант пришел к выводу, что для упорядочения правового регулирования ответственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) их органов и должностных лиц, следуег принять Федеральный закон «Об ответственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по обязательствам, возникшим , вследствие причинения вреда действиями (бездействием) государственных
органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц», который будет являться комплексным источником регулирования данной категории деликтных обязательств и возникающих в связи с ними правоотношений. В данном нормативном акте должны быть указаны основания возникновения обязательств; состав участников правоотношений по возмещению вреда; размер и порядок возмещения вреда и регресса, а также сформулирован понятийный аппарат. Нормативные акты специального характера, содержащие нормы о гражданской ответственности за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц в определенной сфере деятельности, должны содержать отсылку к конкретной норме Гражданского Кодекса РФ или Федерального закона «Об ответственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по обязательствам, возникшим вследствие причинения вреда действиями (бездействием)
10
государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц», указывающей на основания и условия возникновения ответственности, порядок наступления ответственности и размер возмещения. В диссертации также содержится ряд предложений процессуального характера.
Принятие предлагаемых нормативно-правовых актов, а также распространение юридической информации о возможности требовать возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, будет способствовать защите прав и законных интересов граждан и повышению уровня законности в обществе. Следствием этих процессов должно стать значительно большее доверие населения к публичной власти, чем это можно наблюдать в настоящий момент.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре частного права Государственного университета управления, г. Москва. Основные выводы и результаты исследования изложены в публикациях автора и в выступлениях на научных конференциях. Материалы исследования положены в основу учебной программы по учебному курсу «Деликтные обязательства», а также использовались в учебных курсах по гражданскому и предпринимательскому праву в Государственном университете управления, Государственном университете по землеустройству, Московском областном учебном центре Нахабино.
11
ГЛАВА I. ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ И ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ДЕЛИКТ.
§ 1. Публично-правовые образования: понятие, сущность, гражданская правосубъектность.
Прежде чем перейти к описанию проблемы, необходимо наметить в общих чертах те понятия, которые являются ключевыми в диссертационном исследовании. Эти понятия можно разбить на две группы, условно именуемые «субъекты» и «правонарушения». Субъектам будет посвящен первый параграф настоящей главы, а правонарушениям - соответственно второй. Тема исследования, заявленная в названии настоящего исследования, свидетельствует о комплексном характере отношений, связанных с причинением вреда незаконными действиями (бездействием) органов и должностных лиц публично-правовых образований.
Государство и муниципальные образования участвуют в гражданско-правовых отношениях наряду с физическими и юридическими лицами, представляя собой особый вид субъектов данных правоотношений. «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками — гражданами и юридическими лицами» (часть 1 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации2 с изменениями и дополнениями на 15 мая 2001 г.3 - далее ГК). В юридической науке закрепилось такое единое определение для государственных и муниципальных образований, как «публичио-
2 Собрание Законодательства Российской Федерации, 1994 г., № 32, ст. 3301; Собрание Законодательства Российской Федерации, 1996 г., № 5, ст. 410
3 Все нормативные акты указаны с учетом изменений и дополнений по состоянию на 29 октября 2001 г. "'
12
правовое образование»4 (иначе — «публичное образование»), указывающее на публичный характер этих субъектов. Данная категория не получила в публичном праве такого развития, как в частном праве, поскольку предназначалась она в первую очередь для единого определения государства и муниципальных образований при описании их участия в гражданских правоотношениях. Понятие «муниципальных образований» было введено в российское законодательство и отечественную науку государства и права сравнительно недавно, в связи с реформированием государственной системы, а до этого понятие «публично-правовых образований» не было востребовано юридической теорией, поскольку единственным публичным образованием было государство. В данном исследовании при описании всех аспектов существования и функционирования государства и муниципальных образований - как регулируемых публичным правом, так и частным — будет использоваться понятие «публично-правовые образования». Легального определения публично-правового образования, в отличие от юридического лица, не существует; сам термин также используется исключительно в юридической науке, а не в законодательстве, к тому же не всеми учеными. Однако в данном исследовании, когда речь пойдет об образованиях, обладающих публичной властью, как о едином целом, будет использоваться именно этот термин. Когда же для большей определенности понадобится выделить тот или иной вид публичного образования, будут использоваться понятия «государство», «Российская Федерация», «субъект Российской Федерации», муниципальное образование».
Гражданское право знает три вида субъектов гражданских правоотношений: это граждане (физические лица), юридические лица и публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования) (часть 2 пункта 1 статьи 2 ГК). Гражданин, или физическое лицо, выступает в гражданском праве в качестве синонима понятия
4 См.: Суханов Е.А. Гражданское право: В 2 т. Том I. / Под ред. Е.Л. Суханова. - М., 1998. С. 280 - 281
13
«человек» или «индивидуум»5. Человек, согласно статье 2 Конституции Российской Федерации6 (далее - Конституция), признается высшей ценностью вместе с его правами и свободами. Юридическое лицо является образованием, существование которого регулируется частным (гражданским) правом, поэтому его можно назвать «частно-правовым образованием». Признаки юридического лица указаны в ГК (часть 1 статьи 48). Граждане и юридические лица безусловно признаются участниками регулируемых гражданским правом отношений, в то время как публично-правовые образования «могут участвовать» (часть 2 пункта 1 статьи 2 ГК) в этих отношениях. Указание на «возможность» подразумевает, что участие в гражданских правоотношениях для них не является основной целью. Такое положение Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях как нельзя лучше показывает отличие публично-правовых образований от остальных субъектов правоотношений. Термин «публично-правовое образование» появился в науке гражданского права с целью отграничить субъектов правоотношений, облеченных публичной властью, от прочих участников гражданских правоотношений. Деятельность публично-правовых образований регулируется преимущественно нормами различных отраслей публичного права, и гражданско-правовые нормы применяются к этим субъектам права лишь в случае их участия в гражданских правоотношениях.
К публично-правовым образованиям относят государство (Российская Федерация и ее субъекты) и муниципальные образования. Российская Федерация в пункте 1 статьи 1 Конституции определяется как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Субъекты Российской
5 Глава 3 ГК называется «Граждане (физические лица)», что подразумевает равнозначность данных понятий. Строго говоря, признание идентичности «гражданина» и «физического лица» не является правильным с позиций формальной логики, поскольку гражданином можно признать лишь человека, связанного отношениями гражданства с каким-либо государством. Однако понятие «гражданина» как «физического лица» закрепилось в гражданском законодательстве и литературе, поэтому гражданское право включает в число «граждан» («физических лиц») как граждан России и иностранных граждан, так и лиц без гражданства (апатридов).
6 «Российская газета» от 25 декабря 1993 г.
14
i» Федерации — республики, края, области, города федерального значения,
автономная область, автономные округа — являются государственными образованиями в составе федеративного государства. Муниципальным образованием признается «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, ... в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» (часть 1 статьи 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7 с изменениями и дополнениями на 4 августа 2000 г. (далее - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»)).
Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях не является основной целью их существования, определяющей характер и задачи деятельности. Они участвуют в гражданских правоотношениях постольку, поскольку это необходимо для выполнения их основных функций, а особенности гражданских правоотношений с их участием определяются особым характером этих образований. Публично-правовые образования обладают специфическими чертами, которые выделяют их из числа прочих субъектов гражданских правоотношений. Основной и определяющий признак - это наличие публичной власти. Государство в целом является политическим сувереном, обладая всей полнотой власти на своей территории и независимостью во внешних отношениях. Публично-правовые образования самостоятельно осуществляют правовое регулирование в пределах своей компетенции. Согласно пункту «о» статьи 71 Конституции, правомочием определять гражданское законодательство обладает исключительно Российская Федерация.
Особенности правового положения государства обусловлены наличием у него политической (государственной) власти, в силу чего оно само регулирует
7 Собрание Законодательства Российской Федерации, 1995 г., № 35, ст. 3506
15
различные, в том числе имущественные, отношения, устанавливая в качестве общеобязательных правила поведения участников этих отношений и порядок разрешения их возможных споров. При этом оно само определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы. Государство обязано и само придерживаться установленных им правил, что выражается в принципе законности, являющемся основополагающим для всей системы права. Муниципальное образование также обладает публичной властью и в пределах своих правомочий может воздействовать на частно-правовых субъектов посредством этой власти.
Сущность государства и публичной власти непосредственно влияет на обязательства, возникающие у публично-правовых образований вследствие причинения вреда другим субъектам. Что такое власть, в том числе государственная, что такое государство и какие функции оно выполняет, как государство соотносится с местным самоуправлением? Необходимо сначала ответить на эти и сопутствующие им вопросы, рассматриваемые наукой теории государства и права, чтобы перейти непосредственно к проблемам ответственности публично-правовых образований за вред.
Высшим (а по мнению некоторых ученых, и единственным) уровнем публично-правовых образований является государство. Существует неопределенно большое число дефиниций «государства», и автор не будет пытаться привести хотя бы некоторые из них или сформулировать свое, поскольку вопрос о государстве, с одной стороны, - вопрос весьма важный, самостоятельный и не может быть решен в рамках одного параграфа диссертационного исследования, с другой стороны, что не менее важно, сущность государства не является предметом изучения гражданского, да и всего частного права в целом. Этой проблемой занимаются другие юридические науки, относящиеся к сфере публичного права, а также ряд иных общественных наук. В силу этих обстоятельств приходится ограничиваться теми признаками государства, что имеют отношение к его участию в отношениях
16
гражданско-правового характера по возмещению вреда. Из области публично-правовой взяты лишь элементы, способные показать роль государства как субъекта, осуществляющего власть и несущего ответственность за неблагоприятные для остальных лиц последствия этого осуществления власти.
Как уже указывалось выше, в России государство выступает в виде множественного субъекта на двух различных уровнях — федеральном (единый субъект - Российская Федерация) и субъектов Федерации (89 различных субъектов - республики в составе РФ, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа). Основным признаком, характеризующим государство, является наличие у него государственной власти.
Понятие государственной власти проистекает из общей философской категории власти, будучи ее конкретным выражением. По мнению многих ученых, власть есть общественное отношение господства и подчинения. Власть понимается как способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств - воли, авторитета, права, насилия8. Существует большое число теорий сущности и происхождения власти, но мы остановимся на приведенном определении как наиболее кратком и точном. Отношения господства и подчинения существуют во многих сферах жизнедеятельности человека, но государственная власть может существовать и осуществляться только при наличии государства. «Государство получает свое наиболее яркое выражение во власти. Вместе с тем власть является основным признаком государства. Только государство обладает всей полнотой власти и располагает всеми ее формами. Все остальные социальные организации обладают лишь частичной властью или какой-нибудь одной из ее форм. Притом власть всех остальных социальных организаций нуждается для своего осуществления в санкции и в поддержке со стороны государственной власти»9. Государственная
8 Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. A.M. Прохоров. - М., 1983. С. 229
9 Кистяковский Б.Л. Философия и социология права. - СПб, 1998. Стр. 241
17
власть, таким образом, является высшей формой власти, на которую опираются иные формы власти.
Очевидно, что государство образуется для выполнения определенных функций в обществе, для чего оно, единственное из всех общественных образований, наделяется государственной властью. Ученые эти функции понимают по-разному. Б.Н. Чичерин писал: «... задачи государства не ограничиваются охранением права. ... В качестве союза, представляющего собой общество как единое целое, оно призвано осуществлять все те цели, которые составляют совокупный интерес этого целого. Сюда относится прежде всего внешняя и внутренняя безопасность. Государству принадлежит распоряжение общественными силами, организованными для удовлетворения этой потребности. ... Но кроме того, оно призвано удовлетворять и всем материальным и духовным интересам общества, насколько они касаются целого и требуют совокупной организации. Это составляет задачу гражданского управления. В этой области государство приходит в столкновение с правами и интересами отдельных лиц и частных союзов, а потому относительно объема и границ его деятельности возникают самые горячие прения»10. Множество ученых в противовес заявляли, что существование государства как единственного гаранта «общего блага» является лишь декларируемой функцией, являющейся апологией существования государства и оправдывающей интересы лиц и социальных групп, осуществляющих государственную власть. Эти выводы во многом справедливы. Однако для целей данного исследования следует признать основными задачами государства названные в качестве таковых в основном законе - Конституции. В ней сказано: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (статья 2 Конституции). Человек, его права и свободы является
Чичерин Б.Н. Философия права. - СПб, 1998. Стр. 235 |
