ВВЕДЕНИЕ
9 декабря 1999 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Международную Конвенцию о борьбе с финансированием терроризма, которая требует от подписавших ее государств объявить преступлением по закону некоторые действия и установить подсудность отдельных лиц и организаций, финансирующих террористическую деятельность, и экстрадировать или подвергнуть ее судебному преследованию. Тем самым, в Конвенции предпринята попытка унификации понятия финансирования терроризма и распространения международного сотрудничества на сферы расследования и экстрадиции лиц, занимающихся финансированием терроризма, а также их судебного преследования.
Одним из направлений борьбы с терроризмом является блокирование подпитывающих его финансовых потоков. До сих пор международное сотрудничество в этой сфере было явно недостаточным, о чем свидетельствует относительно легкое перемещение денег из одной страны в другую, банковские секреты в некоторых странах, наличие множества оффшоров. Прежде всего, это происходит потому, что в течение длительного времени по ряду политических и экономических причин «сомнительной дальновидности» недооценивалась необходимость предотвращения или затруднения доступа криминальных групп к столь необходимым им финансовым ресурсам, хотя прекращение финансирования - решающий элемент системы их подавления. Это тем более важно, что террористическая деятельность на транснациональном уровне делает уязвимым любое государство.
После трагических событий в США 11 сентября 2001 г. последовали эффективные в силу их многостороннего и всеобъемлющего характера меры, принятые Советом Безопасности ООН. Последний, действуя в соответствии с положениями главы VII Устава ООН, возлагающими на него обязанности по
сохранению мира и международной безопасности, принял резолюцию 1373, которая обязала членов ООН предотвращать и препятствовать финансированию террористической деятельности путем введения в свои кодексы уголовно-процессуальных норм, позволяющих наказывать любого, кто сознательно оказывает финансовую поддержку терроризму, своевременно замораживать финансово-экономические ресурсы любого, кто выполняет террористические акты либо способствует их реализации, и запрещать своим гражданам и лицам, находящимся на территории государства, оказывать любую экономическую или финансовую помощь подобным лицам и организациям.
Согласно этой резолюции был создан специальный комитет, который должен следить за выполнением государствами обязательств, налагаемых Советом Безопасности, и доложить Совету Безопасности в течение 90 дней о мерах, принятых государствами.
Значительный вклад в борьбу против финансирования терроризма вносит ФАТФ (Группа по разработке финансовых мер борьбы с отмыванием денег)1. ФАТФ представляет собой международную параорганизацию, разрабатывающую политику, направленную на формирование необходимой политической воли с тем, чтобы нацелить национальное законодательство государств-членов на борьбу, прежде всего, с отмыванием денег.
Финансирование терроризма можно определить как «переработку» собственности, поступающей из любого источника (возможно, и законного), для использования в целях финансирования террористической деятельности, которая уже проводится или будет проводиться. Считается, что для финансирования терроризма используются многие приемы, применяемые при отмывании денег, и, таким образом, многие из возможных контрмер аналогичны. Кроме того, известно, что ряд террористических организаций финансирует свою деятельность за счет доходов, полученных преступным
. FATF - Financial Action Task on Money laundering.
путем. Несмотря на это, финансирование терроризма отличается от отмывания денег по нескольким аспектам, которые оказывают влияние на государственную политику. Выявить его может быть гораздо труднее, чем отмывание денег, поскольку оно направлено, главным образом, на проведение деятельности в будущем. Возможно, что единственное правонарушение, которое совершается на момент осуществления финансирования - это заговор с целью совершения террористического акта1.
Деятельность ФАТФ в области борьбы с финансированием терроризма недостаточно освещена в российской международно-правовой литературе. Важность этой темы и недостаточная исследованность предполагают ее актуальность.
Цель диссертации: рассмотреть международно-правовые аспекты деятельности ФАТФ в борьбе против финансирования терроризма. Такая цель предполагает решение следующих задач:
• рассмотреть историю деятельности ФАТФ, структуру и ее международно-правовую природу;
• проанализировать новую редакцию 40 рекомендаций ФАТФ;
• исследовать основные положения восьми Специальных рекомендаций ФАТФ, касающиеся противодействия финансированию терроризма;
• исследовать Разъяснительные указания к восьми Специальным рекомендациям;
• исследовать «Руководство для финансовых учреждений по выявлению финансирования терроризма»;
• проанализировать соответствие российского законодательства о борьбе с финансированием терроризма международным стандартам.
АнннатЭ.. Харли Д., Джонстои Б. Борьба с отмыванием денег//Финансы и развитие. Сентябрь 2002 г. С. 44.
6
Мсточниковую базу диссертации составили Устав ООН, конвенции, заключенные в рамках ООН, резолюции Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН, документы ФАТФ, Эгмонтской группы финансовых разведок, национальное законодательство России в области борьбы с финансированием терроризма.
Методы исследования: в работе использованы историко-правовой и системный методы исследования.
При написании работы автор опирался, прежде всего, на работы российских авторов таких, как: Арсентьева Ю.А., Бекяшева К.А., Богуславского М.М., Вельяминова Г.М., Блищенко И.П., Вахания В.В., Зубкова В.Н., Жданова Ю.В., Ляхова Е.Г., Мельникова В., Осмаева И.Б., Устинова В.В., Хлестова О.Н., Шамсиева Х.Р. и др.
Использованы работы иностранных авторов: Анинат Э., Джонсон Б., Кассепло С, Мейэрс Ж., Харди Д., Эль Кори М. и др.
Новизна. Диссертация является первым в российской международно-правовой литературе монографическим исследованием международно-правовых аспектов деятельности ФАТФ в борьбе против финансирования терроризма.
На защиту выносятся следующие положения.
1. ФАТФ представляет собой международную параорганизацию, разрабатывающую политику, направленную на разработку необходимой политической воли, для того, чтобы ориентировать национальное законодательство государств-членов на борьбу, прежде всего, с отмыванием денег. Разработанные ФАТФ в апреле 1990 г. и обновленные в июне 2003 г. 40 рекомендаций совместно с восемью Специальными рекомендациями ФАТФ о борьбе с финансированием терроризма (октябрь 2001 г.), Разъяснительными указаниями к ним (2001-2003 г.г.) и Руководством для финансовых институтов по выявлению террористической финансовой
деятельности (2001 г.) представляют собой всеобъемлющую систему мер для борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма.
2. ООН предприняла важные меры в борьбе с финансированием терроризма. Она, прежде всего, приняла Конвенцию 1999 г. о борьбе с финансированием терроризма, которая заложила международно-правовую основу деятельности ООН и других субъектов международного права в этой сфере.
На этой основе ФАТФ с целью усиления борьбы против финансирования терроризма были разработаны Специальные рекомендации в области борьбы с финансированием терроризма, представляющие собой конкретизацию и детализацию международно-правовых норм и принципов ООН в этой области.
3. ФАТФ исходит из правильной позиции, что усилия по борьбе с финансированием терроризма в значительной степени будут подорваны, если государства не будут замораживать и конфисковывать денежные средства или другие активы, имеющие отношение к террористам, быстро и эффективно. Тем не менее, при определении или поощрении широкой поддержки для эффективного режима противодействия финансированию терроризма, государства также должны уважать права человека, принципы правового государства и признавать права невиновных третьих лиц. Анализ «наилучшей международной практики»1 в области замораживания активов террористов позволяет выявить и применить ее главные компоненты.
4. Сложившиеся системы услуг по переводу денег и других ценностей несовершенны и допускают злоупотребления со стороны отмывателей денег и лиц, финансирующих терроризм, особенно, когда их операции осуществляются через неформальные системы, охватывающие небанковские финансовые учреждения или другие юридические лица, не подчиняющиеся обязательствам, вытекающим из рекомендаций ФАТФ. Государственный
Этот термин применяется в документах ФЛТФ.
8
надзор в этом области должен быть гибким, эффективным и пропорциональным риску злоупотребления.
Государства должны, как минимум, обеспечить, чтобы услуги по переводу денег и других ценностей были зарегистрированы, либо, чтобы в странах была введена система лицензирования.
5. Использование некоммерческих организаций для финансирования терроризма признается в работе одним из слабых мест в глобальной системе борьбе с противодействием такому финансированию. Этот вопрос привлек внимание ФАТФ, Группы восьми и ООН, а также национальных органов во многих регионах мира. В рамках ФАТФ приоритетной стала работа по выполнению Специальной рекомендации VIII «Некоммерческие организации».
Для решения вопроса о борьбе со злоупотреблениями террористов в отношении некоммерческих организаций в работе предлагается и обосновывается необходимость. создания межгосударственного органа, компетентного для обсуждения и решения вопросов в этой области. Надзор в этой области должен носить комплексный характер, что может быть достигнуто в случае, если институциональной механизм надзора за некоммерческими организациями должен будет состоять из:
• правоохранительных органов и органов безопасности государств-членов;
• центральных банков, налоговых и других финансовых и регулирующих органов государств-членов;
• наблюдательных организаций частного сектора.
6. В работе предлагается обратить внимание финансовых учреждений на счета; депозиты и снятие средств со счетов; характеристики клиентов и их деятельности; электронные переводы; операции, связанные с местами, вызывающими озабоченность.
ГЛАВА I. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФАТФ II ЕЕ ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
§ 1. История деятельности ФАТФ, ее структура и международно-правовая природа
ФАТФ (FATF - Financial Action Task on Money laundering) была создана в 1989 г. по решению руководителей стран «Большой семерки» для координации международных усилий по противодействию легализации преступно полученных доходов в финансовом секторе, а также с целью рассмотрения дополнительных превентивных мер в этой области.
ФАТФ представляет собой международную параорганизацию1, разрабатывающую политику, направленную на разработку необходимой политической воли для того, чтобы нацелить национальные законодательства государств-членов на борьбу, прежде всего, с отмыванием денег.
Феномен функционирования в международной жизни параорганизаций, которые по своей природе не являются международными организациями, международными конференциями или предварительными ступенями образования таковых, достаточно известен. На это было обращено внимание известных юристов-международников Богуславского М.М. , Вельяминова Г.М., Шамсиева Х.Р.3, Арсентьева Ю.А.4 Они, в частности, отмечали отсутствие или непубликацию учредительных документов этих организаций. Но это не меняет дела, главное - полезность той или иной параорганизаций для международного сообщества.5
Параорганиэация - от греч. «пара» (возле, рядом, близ). 2 " Богуславский М.М. Международное экономическое право. М., 1986. С.137.
Вельяминов Г.М., Шамсиев Л.Р. Международные параорганизацин (клубы) и долги России // Государство и право. 1999. Х»9. С. 112.
Арсентьев Ю.А. Международные организационно-правовые механизмы кредитования и финансирования и Российская Федерация. М.. 2000. С. 144.
Подробнее об этом см.: Вахания В.В. Заслон отмыванию денег и финансированию терроризма./ Рынок ценных б) маг. .V.1 18 /249'. 2003. С. 72.
К)
ФАТФ не имеет устава. При ее создании было согласовано, что она будет функционировать до 2004 г.1, и после наступления этой даты правительства решат, что делать дальше. По всей вероятности, ФАТФ будет функционировать и дальше, поскольку задач ей прибавилось, в их числе -борьба с финансированием терроризма.
В апреле 1990 г., т.е. менее чем через год после создания, ФАТФ выпустила 40 рекомендаций, устанавливающих базовые принципы создания национальной организации по противодействию отмыванию «грязных денег»2. Вот некоторые основные обязательства, содержащиеся в этих рекомендациях:
Сфера применения ответственности за преступления по отмыванию денег.
Каждая страна должна предпринять необходимые меры, в том числе, меры законодательного характера в целях установления уголовной ответственности за отмывание денег в порядке, установленном Венской конвенцией3.
Каждая страна должна распространить ответственность за преступления по отмыванию денег от незаконного оборота наркотических средств на деятельность по отмыванию денег, основанную на совершении тяжких преступлений. Каждая страна определяет, какие из тяжких преступлений служат признаком состава преступлений по отмыванию денег (рекомендация 4).
Обеспечительные меры и конфискация.
Страны, по мере необходимости, должны утвердить меры, аналогичные изложенным в Венской конвенции, в том числе, меры законодательного характера, направленные на предоставление компетентным
Там "же.
" FATF. Группа по разработке финансовых мер борьбы с отмыванием денег. Сорок рекомендаций, 1996. Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических и психотропных вешеств 1988, г.
11
органам условии, необходимых для конфискации имущества, явившегося объектом отмывания денег, а также доходов, полученных от такой деятельности, средств, использованных или предназначенных для использования в целях ее осуществления, либо имущества соразмерной ценности, без ущемления прав третьих лиц, являющихся их добросовестными владельцами. Такие меры должны включать предоставление полномочий на: 1) идентификацию, выявление и оценку имущества, подлежащего конфискации; 2) принятие обеспечительных мер по конфискации имущества таких, как приостановление операций и наложение ареста на имущество, с тем, чтобы предотвратить всякое заключение сделок, перемещение или распоряжение в отношении такого имущества и 3) принятие новых необходимых мер расследования.
Помимо конфискации и уголовных санкций, страны должны предусмотреть возможность применения дополнительных денежных и гражданско-правовых санкций и/или возможность возбуждения дел, в том числе, гражданских в целях признания ничтожными сделок, по которым стороны в момент заключения осознавали или должны были осознавать правовые последствия их заключения. Необходимость препятствовать возможности государственных органов удовлетворять право требования финансового характера, например, за счет конфискации, взыскания пени или штрафа (рекомендация 7).
Повышение прилежания финансовых учреждений.
Финансовые учреждения должны разработать программы по предотвращению отмывания денег. Данные программы должны включать, как минимум, следующие положения:
а) разработка внутренних стратегий, процедур и внутреннего контроля, в том числе, порядка назначения руководящих должностных лиц по проверке соблюдения законности и соответствующего порядка проверки
12
вновь принимаемых служащих, позволяющего обеспечить высокий уровень их благонадежности;
б) программа непрерывного обучения служащих;
в) функции аудита по проверке надежности системы (рекомендация 19).
Использование и роль регулирующих и иных органов управления.
Компетентные органы, осуществляющие надзор за деятельностью банков и иных финансовых учреждений или посредников, или иные компетентные органы должны обеспечить, чтобы поднадзорные учреждения имели соответствующие программы защиты против отмывания денег. Данные органы должны осуществлять сотрудничество с иными судебными или правоохранительными органами данного государства и по собственной инициативе или по запросу оказывать им экспертную помощь в проведении расследования или осуществления уголовного преследования (рекомендация 26).
На компетентные органы должна быть возложена обязанность обеспечить, используя свои полномочия по надзору и регулированию, действительное применение всех настоящих рекомендаций к иным профессиональным лицам, осуществляющим операции с наличными деньгами в соответствии с определением, установленным каждой страной (рекомендация 27).
Компетентные органы должны утвердить основные направления помощи финансовым учреждениям в выявлении подозрительного характера поведения их клиентов. Условлено, что такие основные направления должны разрабатываться в течение определенного времени и не должны быть чрезмерно громоздкими. Условлено также и то, что такие основные направления должны служить в качестве учебного пособия для служащего персонала финансовых учреждений (рекомендация 28).
13
Компетентные органы, регулирующие деятельность финансовых учреждений или осуществляющие надзор за ними, должны предпринять необходимые правовые или регулятивные меры для обеспечения защиты от установления контроля или приобретения значительного участия в финансовых учреждениях преступниками или их пособниками (рекомендация 29).
Обмен информацией относительно подозрительных операций.
Каждая страна должна принять меры по повышению уровня обмена между компетентными органами, осуществляемого самостоятельно или «по запросу», международной информацией относительно подозрительных операций, а также физических и юридических лиц, участвующих в этих операциях. Необходимо обеспечить строгое соответствие установления такого обмена информацией нормам внутреннего и международного права относительно охраны частной жизни и личных данных (рекомендация 32).
Основы и методы сотрудничества в сфере конфискации, оказания правовой помощи и выдачи.
Страны должны стремиться на двусторонней или многосторонней основе к созданию условий для того, чтобы различия в определении их внутренним законодательством стандартов осведомленности, то есть, различия стандартов, относящихся к наличию умысла как признака состава преступления, не повлияли бы на способность и волеизъявление государств оказывать друг другу правовую взаимопомощь (рекомендация 33).
Международное сотрудничество должно быть подкреплено сетью двусторонних или многосторонних соглашений и мероприятий, основанных на общих взаимосогласованных правовых концепциях, с целью проведения практических мероприятий, охватывающих максимально широкий спектр взаимопомощи (рекомендация 34).
Следует поощрять стремление государств к ратификации и реализации соответствующих конвенций по борьбе с отмыванием денег таких, как Конвенция Совета Европы 1990 года об отмывании, изъятии,
14
наложении ареста и конфискации доходов от преступной деятельности (рекомендация 35).
Сосредоточение усилия взаимопомощи на вопросах отмывания денег.
Проведение совместных расследований соответствующими органами различных стран должно поощряться. В этом отношении одной из действенных и эффективных тактик расследования является контролируемая поставка, связанная с известными или подозреваемыми как доходы от преступной деятельности активами. Следует поощрять страны к использованию данной тактики по мере возможности (рекомендация 36).
Необходимо установить порядок оказания взаимопомощи по уголовным делам, а также по принятию обязательных для исполнений мер. В число таких мер среди прочих должны включаться: сбор регистрационных данных финансовыми и другими уполномоченными учреждениями и организациями; поиск лиц и помещений; наложение ареста и изъятие вещественных доказательств для их дальнейшего использования в расследованиях и уголовном преследовании по преступному отмыванию денег и связанным с ним акциями, проводимыми под действием иностранной юрисдикции (рекомендация 37).
Необходимо установить полномочия по осуществлению мер оперативного характера, принимаемых в ответ на запрос иностранного государства и направленных на идентификацию, блокирование, наложение ареста и конфискацию доходов или иного имущества соразмерной им ценности, полученных в результате отмывания денег или преступлений, являющихся причиной отмывания денег. Необходимо разработать мероприятия по координации порядка наложения ареста и конфискации, который может включать раздел конфискованного имущества (рекомендация 38).
Во избежание коллизий юрисдикции, исходя из интересов правосудия, необходимо предусмотреть возможность разработки и
15
применения механизма по наиболее правильному определению места уголовного преследования обвиняемых по делам, подлежащим рассмотрению в двух или более странах. Таким же образом необходимо разработать мероприятия для координации порядка наложения ареста и конфискации, который может включать раздел конфискованного имущества (рекомендация 39).
Страны должны располагать надлежащим порядком выдачи лиц в случаях, когда это возможно, обвиняемых в отмывании денег или совершении связанных с ним преступлений. В рамках внутренней правовой системы каждого государства отмывание денег должно быть признано преступлением, по которому предусматривается возможность выдачи. В соответствии с особенностями правовой системы страна вправе предусмотреть упрощенный порядок выдачи, позволяющий прямую выдачу лиц соответствующим компетентным органам, основанную лишь на ордере на арест или решении суда. Страна также вправе предусмотреть выдачу своих граждан или подданных и/или введение упрощенного порядка выдачи лиц, давших свое согласие на выдачу, но отказывающихся от соблюдения формального порядка выдачи (рекомендация 40).
Для оценки соответствия законодательств стран 40 рекомендациям ФЛТФ были разработаны 25 критериев, на основе которых ФАТФ принимает решение об отнесении тех или иных стран и территорий к перечню стран, не участвующих в работе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.1
К ним относятся следующие:
1. Отсутствие механизмов надзора или недостаточное регулирование финансовых институтов с учетом международных правил борьбы с отмыванием денег.
Мельников П.И. Россия - полноправный член ФЛТФ//Деньги и кредит. М> 7. 2003. С. 3.
16
2. Возможность для физических и юридических лиц управлять финансовыми институтами без соответствующего разрешения или регистрации.
3. Отсутствие мер, мешающих преступникам и связанным с ними лицам, осуществлять функции управления или контроля, или приобретать значительное участие в капитале финансовых институтов.
4. Наличие анонимных счетов или счетов, записанных на фиктивные имена.
5. Отсутствие законов, регулирующих правила или соглашения между органами надзора и финансовыми институтами, а также соглашений о саморегулировании финансовых институтов, которые касаются идентификации клиентов, реальных владельцев и распорядителей счетов; отсутствие программ подготовки специалистов и сотрудников финансовых институтов по вопросам борьбы с отмыванием денег.
6. Отсутствие у финансовых институтов законодательно закрепленных и/или регулируемых обязательств, касающихся обязательного хранения в течение определенного срока (пяти лет) всех документов, идентифицирующих их клиентов, а также о национальных и международных сделках.
7. Юридические и иные препятствия для доступа административных и судебных органов к информации, касающейся идентификации собственников и зарегистрированных трансакций.
8. Наличие механизмов охраны банковской тайны, не дающих возможности административным органам получать информацию для борьбы с отмыванием денег.
9. Наличие механизмов охраны банковской тайны, не позволяющих правоохранительным и судебным органам получать информацию для борьбы с отмыванием денег.
17
10. Отсутствие обязательной и эффективной системы для заявлений в компетентные органы о необычных или подозрительных трансакциях.
11. Отсутствие преследований и уголовных пли административных санкций в отношении обязательных заявлений о подозрительных или необычных сделках.
12. Несоответствие средств идентификации, регистрации и распространения информации о предприятиях и других юридических лицах (название, юридическая форма, адрес, имена директоров и др.).
13. Наличие препятствий для идентификации финансовыми институтами собственников, бенефициаров и управляющих компаний или других юридических лиц.
14. Система регулирования, позволяющая финансовым институтам осуществлять финансовые трансакции, не зная собственника и бенефициара этой трансакции или через посредника, и не сообщать об этом компетентным органам.
15. Наличие законов или правил регулирования, запрещающих международный обмен информацией между административными органами по борьбе с отмыванием денег, не предусматривающих создание каналов для подобного обмена информацией или подчиняющих такой обмен определенным условиям.
16. Запрет для административных органов проводить расследование или наблюдение для своих зарубежных партнеров.
17. Очевидное нежелание давать конструктивный ответ на внешние запросы (непринятие своевременных и адекватных мер, затягивание времени ответа и др.).
18. Практика ограничения международного сотрудничества органов надзора в борьбе с отмыванием денег, наблюдения и анализа подозрительных операций под тем предлогом, что подобные действия затрагивают налоговые проблемы.

Получить работу