ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования определяется значением пособий по временной нетрудоспособности как основного вида обеспечения из средств социального страхования, затрагивающего интересы абсолютного большинства трудящихся граждан Российской Федерации.
|) Действующая система обеспечения пособиями по временной нетрудо-
способности сложилась в 80-е годы, то есть в предшествующем историческом периоде, причем значительная часть правовых норм основополагающе-
** го характера, определяющих право на пособие, исчисление непрерывного
* *' * стажа и размеров пособий по временной нетрудоспособности, были установ-
лены в еще более ранние годы. В целом прогрессивные для своего времени, сейчас эти нормы в своем большинстве устарели. В них отсутствуют правила, ? Г регулирующие право на пособие и учитывающие особенности исчисления и
• • выплаты пособий многих категорий трудящихся, самостоятельно обеспечи-
вающих себя работой; действующие правила исчисления пособий ориентированы на государственное нормирование заработной платы и не пригодны к использованию в условиях формирующейся рыночной экономики. Участие 1 представителей, застрахованных в обеспечении пособиями по временной не-
трудоспособности, расходовании средств социального страхования, носит урезанный и формальный характер; что же касается субъектов Российской ^, / Федерации, а также представителей работодателей (страхователей), то они
полностью отстранены от решения данных вопросов. До сих пор не принято единого кодифицированного законодательного акта по вопросам обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности. Это единственный вид пособий, правовое регулирование которых осуществляется подзаконными актами, причем в основном актами профессиональных союзов, либо ведомственными актами Фонда социального страхования.
Указанные обстоятельства обусловливают необходимость кардинальной реформы правового регулирования пособий по временной нетрудоспособности, что влечет потребность в соответствующих научных исследовани-[ ях.
При проведении исследования автор опирался на научные работы об-j щетеоретического характера и специальные работы по трудовому праву
! Александрова Н.Г., Бугрова Л.Ю., Булатова В.А., Молодцова М.В., Маврина
I СП., Орловского Ю.П., Пашкова А.С., Попова В.И., Смирнова О.В., Скобел-
: кина В.Н., Сыроватской Л.А., Шахова В.Д., праву социального обеспечения
i Андреева B.C., Батыгина К.С., Зайкина А,Д., Захарова М. Л., Ивановой Р.И.,
j Симоненко Г.С., Тучковой Э.Г., Шайхатдинова В.Ш. и других. Этими авто-
1 рами, в той или иной степени, затрагивались проблемы правового регулиро-
i вания пособий по временной нетрудоспособности. Вместе с тем, исследова-
wf ния монографического характера по данной тематике долгие годы не прово-
дились.
Вопросам обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности были посвящены диссертационные исследования Скободянюка Г.С. (1964 г.), Купиной Н.А. (1982 г.). Эти вопросы рассматривались в докторской диссертации К.С.Батыгина (1975 г.).
Указанные работы не утратили научной ценности, однако содержащиеся в них выводы и предложения нуждаются в критической оценке и пере-. осмыслении с учетом происшедших политических и экономических измене-
ний. Необходимость пересмотра ряда основополагающих начал, на которых строится правовое регулирование пособий по временной нетрудоспособности, определяется также предстоящей реформой законодательства о социальном страховании в целом и, в частности, законодательства о пособиях по временной нетрудоспособности. При этом требуются новые подходы к определению понятия, функций и принципов пособий по временной нетрудоспо-
собности, нуждается в кардинальных изменениях регулирование права на пособие, порядка его назначения, исчисления размеров и выплаты.
Все эти вопросы должны получить принципиально новое теоретическое и прикладное освещение в комплексном монографическом исследовании. Настоящая диссертационная работа является попыткой осуществить это.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цепи данно™ диверсионного "ис^оГан" «^ в рас-смотрении теоретических проблем правового регулирования пособий по временной нетрудоспособности, изучении истории и определении перспектив развития законодательства о пособиях, разработке предложений по совершенствованию законодательства, а также правотворческой и правопримени-! i тельной деятельности.
н Эти цели конкретизируются следующими задачами:
Wp 1. Выявить специфические особенности и уточнить понятие пособий
J по временной нетрудоспособности, определить их роль в системе социальных
пособий и иных выплат социального характера.
2. Определить место правовых норм, регулирующих обеспечение по-I собиями по временной нетрудоспособности, в системе права социального
обеспечения; раскрыть структуру указанной совокупности норм и регули-} руемых ими общественных отношений;
г 3. Установить функции пособий по временной нетрудоспособности с
( определением приоритетных, сформулировать принципы соответствующего
I правового института, раскрыть их содержание и значение для совершенство-
! вания законодательства.
if
1 4. Провести исторический анализ развития законодательства о посо-
биях по временной нетрудоспособности, дать характеристику нормативных правовых актов, как регулировавших обеспечение пособиями в прошлом, так
i ? и действующих, наметить пути совершенствования законодательства о посо-
Ilii
t;. биях.
5. Исследовать проблемы правового регулирования пособий по временной нетрудоспособности в современный период.
Методологической основой диссертации являются общенаучные методы исследования, а также частно-научные методы: исторический, сравнительно-правовой, системного анализа и технико-юридический метод.
Научной базой диссертации являются труды по общей теории права, конституционному, административному, гражданскому, трудовому праву, праву социального обеспечения, философские, экономические и медицинские исследования.
Нормативную основу исследования составили документы Организации Объединенных Наций, Конвенции и Рекомендации Международной Организации Труда, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, Федеральных министерств и ведомств, ведомственные нормативные акты ВЦСПС и Фонда социального страхования РФ. Исследовались также декреты и постановления СНК СССР и РСФСР, постановления Совета Министров СССР и РСФСР, ведомственные нормативные правовые акты Госкомтруда СССР за период с 1917 года.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые в российской юридической литературе проведено комплексное исследование правового регулирования пособий по временной нетрудоспособности.
В настоящей работе, в частности:
1) уточнены понятие и специфические особенности пособий по временной нетрудоспособности, определены их роль и значение в системе социальных пособий;
2) проанализировано содержание и определена структура обществен- ных отношений, возникающих при обеспечении пособиями по временной не- трудоспособности;
3) обосновано наличие в системе отрасли права социального обеспечения самостоятельного правового института пособий по временной нетрудоспособности, раскрыта его структура;
4) установлены функции пособий по временной нетрудоспособности, выявлены внутренняя соподчиненность и их соотношение с системой функций социального обеспечения;
5) предложена система принципов правового института пособий по временной нетрудоспособности, раскрыты их содержание и значение для co вершенствования законодательства;
6) проведен исторический анализ нормативных правовых актов о по- собиях по временной нетрудоспособности, дана их характеристика;
7) на основе критического анализа действующего законодательства сделаны предложения по его совершенствованию. В частности, обоснована необходимость принятия Федерального закона "О пособиях по временной нетрудоспособности", предложена его структура; обоснована необходимость разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правового регулирования пособий по временной нетрудоспособности;
8) проанализированы вопросы права на пособие, исчисления пособий, их назначения и выплаты;
9) намечены тенденции и сделаны конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования пособий по временной нетрудоспособности. В частности, обоснована необходимость и предложены правовые решения для создания юридического механизма реализации конституционного права на обеспечение пособиями по временной нетрудоспособности для всех трудящихся граждан, независимо от формы реализации трудоспо-
f собности (в том числе в течение определенного времени после прекращения
j трудовой деятельности), изменения порядка его исчисления, определения
!; минимального и максимального размеров пособий, усиления гарантий прав
; застрахованных при назначении и выплате пособий.
Практическая значимость проведенного исследования определяется \ тем, что содержащиеся в нем выводы и предложения по совершенствованию
правового регулирования пособий по временной нетрудоспособности могут быть использованы в законотворческой деятельности при реализации Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02 1997 г.1 правоприменении, в учебном процессе, а также при подготовке учебной ли-I тературы по праву социального обеспечения.
к Н
»1 Апробация результатов исследования.
щР Диссертация выполнена на кафедре социального права Уральской
I академии государственной службы и обсуждалась на заседаниях кафедры.
Материалы исследования применялись автором в учебном процессе.
Основные положения работы опубликованы в 3 научных статьях и в учебном пособии.
Объем и структура работы. Диссертационная работа выполнена в объеме, соответствующем установленным ВАК требованиям.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования » и состоит из введения, трех глав, заключен™ и списка использованной лихе-
ратуры.
1 Собр. законодат. РФ 1997.№ 10. Ст. 1173.
1 См.: Андреев B.C. Право социального обеспечения в СССР. М.: Юрид. лит., 1987. С.25.
2 См.: Иванова Р.И. Понятие и социально-правовая природа пособий как вида социального обеспечения.//Труды ВЮЗИ. Социальное обеспечение в СССР за 60 лет. Правовые аспекты. М: 1979. С.80.
3 См.: Советское право социального обеспечения: Учеб. пособие../Под ред. П.М.Маргиева. М: Юрид. лит., 1989. С.307.
I ГЛАВА 1.
j ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
I ПОСОБИЙ ПО ВРЕМЕННОЙ НЕТРУДОСПОСОБНОСТИ
| $ 1. ПОНЯТИЕ ПОСОБИЙ ПО ВРЕМЕННОЙ
• НЕТРУДОСПОСОБНОСТИ
В юридической литературе неоднократно предпринимались попытки :, дать единое понятие пособия путем конструирования ряда общих призна-
ков, позволяющих, по мнению авторов, произвести их отграничение от | смежных видов социального обеспечения. Так, В.С.Андреев определял посо- g
*tl i:
[; | бия как все иные денежные выплаты, кроме пенсий, имеющие алиментар- '
| | ный характер и представляющие собой помощь гражданам в установленных
законом случаях.1 Р.И.Иванова акцентирует внимание на таком признаке, отличающем пособие от пенсии, как ограничение длительности, периодичность выплаты2. В.С.Сазонов дополнительно формулирует такие признаки, как общая целевая направленность пособий на оказание денежной помощи ^j нуждающимся гражданам, независимость обеспечения пособиями от других
источников доходов; назначение пособий, как правило, в твердых размерах3.
10
Считают возможным выработать единое понятие пособия и такие авторы как j ЭХ.Тучкова1, К.С.Батыгин, В.П.Галаганов2.
Данные признаки, однако, вряд ли могут быть применимы к пособиям по временной нетрудоспособности.
* Признак алиментарности понимается в науке права социального обес-
печения как обязательность и безэквивалентность предоставления социальных благ из специальных фондов для нетрудоспособных, формируемых за счет всего общества3. С экономических позиций алиментарность характеризуется обеспечением содержания всех нетрудоспособных или нуждающихся
членов общества за счет прибавочного продукта4 . В отличие от этого, посо-II
бия по временной нетрудоспособности выплачиваются, как правило, только
работающим гражданам за счет средств государственного социального страхования, формируемых из страховых взносов организаций-страхователей. Взносы на социальное страхование начисляются на заработную плату и включаются в издержки производства, входят в себестоимость продукции, . работ, услуг, образуя часть необходимого продукта. Размеры пособия по
временной нетрудоспособности непосредственно связаны с непрерывным
1 См.:Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения. Учебно-методическое пособие. М.: ТЕИС, 1995.С.28-29.
2 См.: Батыгин К.С, Галаганов В.П. Пособия по социальному обеспечению. М.: 1996. С.4.
3 Иванова Р.И. Соотношение пенсионных и трудовых правоотношений; Автореф. дисс, канд.юр. наук. М.: 1974. С,9.
4 Батыгин К.С. Ответственность по законодательству о социальном страховании. М.: Юрид. лит., 1975. С.28.
и
трудовым стажем и заработком работников, то есть являются эквивалентны-( ми трудовому вкладу получателя пособия. Кроме того, размер пособия мо-
жет быть увеличен в связи с неприменением организацией-страхователем ограничения суммы пособия по временной нетрудоспособности двумя та-^ рифными ставками (должностными окладами) при наличии в организации
средств социального страхования, предназначенных на выплату пособий согласно установленному нормативу1 . В этом случае размер пособия по
временной нетрудоспособности зависит от эффективности работы организа-
I :
| ции в целом. На наш взгляд, сказанное исключает возможность характери-
, стики пособия по временной нетрудоспособности как выплаты социально-
^ алиментарного характера.
Равным образом представляются неприменимыми к пособиям по временной нетрудоспособности и признаки независимости обеспечения пособиями от других источников доходов, назначение пособия в твердых размерах. В отличие от других видов пособий, пособие по временной нетрудоспособности выплачивается в качестве возмещения утраченного заработка, что исключает возможность его получения наряду с оплатой труда или заменяющими ее выплатами. Вместе с тем пособие по временной нетрудоспо-
1 См.: постановление Правления Фонда социального страхования N 24 от 20.03.1993 г. "Об отмене ограничений фактического заработка при исчислении пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам" // Сборник документов Фонда социального страхования Российской Федерации. М.: 1993. С. 16.
12
«I
собности может выдаваться независимо от получения пенсий и некоторых иных пособий.
Размер пособия по временной нетрудоспособности установлен в зависимости от фактического заработка. В твердой сумме ( 90% минимального М размера оплаты труда) определяется лишь минимум пособия1.
Что же касается выдвигаемого в качестве характерного для пособий по временной нетрудоспособности признака ограничения длительности выплаты, то он, как представляется, также нуждается в уточнении.
Действительно, данное пособие выплачивается за период временной ж нетрудоспособности, которая понимается как невозможность выполнения
работником своей обычной работы в виду нарушения функций организма или стечения жизненных обстоятельств в относительно непродолжительный период времени2. Однако в настоящее время срок временной нетрудоспособности может составлять десять месяцев, а в исключительных случаях продляться до 12 месяцев. Продолжительность выплаты пособий в этих слу-Ф* чаях уравнивается со сроками выплаты пенсий по инвалидности 2 и 3 груп-
1 См.: Закон Российской Федерации "О повышении социальных гарантий для трудящихся" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 17. Ст.ст. 506-507.
2 См.: Батыгин К.С., Симоненко ГС. Пособия по государственному социальному страхованию. М.: Юрид. лит. ,1978. С.30: Советское право социального обеспечения. /Под ред. А.Д.Зайкина. М: Юрид. лит., 1982. С.240.
13
пы, поскольку переосвидетельствование этих инвалидов производится ежегодно1 .
Таким образом, правовых оснований для разграничения пособий по временной нетрудоспособности и пенсий по инвалидности по признаку про-Щ должительности выплаты не имеется. Критерием разграничения, на наш
взгляд, являются не сроки, а характер нетрудоспособности. В медицинской литературе основой для различия временной и стойкой нетрудоспособности (инвалидности) признаются прежде всего клинический и трудовой прогноз, то есть предсказание течения и исхода болезненного процесса и сроков возможного восстановления трудоспособности2 . Так, согласно Положению о
4,
признании лица инвалидом, утвержденному постановлением Правительства РФ от 13.08.1996 г3, основаниями для признания гражданина инвалидом являются: нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами; ограничения жизнедеятельности; необходимость осуществления мер социальной защиты гражданина. При этом одинаково важное значение имеют как медико-физиологические факторы (характер течения заболевания, степень нарушения функций организма, отсутствие или незначительность положитель-
1 См.: Примерное положение об учреждениях государственной службы медико-социальной экспертизы: Утв. постановлением Правительства РФ от 13.08.1996// Собр. законод. РФ 1996. № 34. Ст. 4127.
2 Социальная гигиена и организация здравоохранения: Учебник /Под ред. А.ФСеренко и В.В.Ермакова. М.:Медицина, 1977. С. 552.
3 Собр. законод. РФ. 1996. № 34. Ст. 4127.
14
ного эффекта от лечения), так и социально-трудовые (возможность продолжения трудовой деятельности в тех же или иных условиях, перспективы возвращения к труду с учетом его характера и профессиональной подготовки работника). В отличие от этого, временная нетрудоспособность характеризу- ется благоприятным медицинским и трудовым прогнозом. Невозможность трудящегося выполнять работу в силу заболевания, травмы или иных причин носит преходящий, обратимый характер и может быть устранена в ходе лечения или социально-профилактических мероприятий1 . Другое отличие, как правильно отмечается В.Ш.Шайхатдиновым, заключается в том, что при назначении пособия не имеет значения степень утраты трудоспособности, тогда как при установлении пенсии по инвалидности степень потери способ- ности к труду весьма важна2 . Кроме того, временная нетрудоспособность при обеспечении пособиями имеет исключительно специальный характер. Под ней понимается невозможность выполнения застрахованным своей обычной работы исходя из конкретных условий труда на данном рабочем месте. При установлении инвалидности имеет значение степень утраты об- щей или профессиональной трудоспособности безотносительно к возможности выполнения работы в иных, измененных или специально созданных условиях либо по другой профессии, специальности.
1 См.: Руководство по врачебно-трудовой экспертизе. В 2-х томах. Т.1. /Под ред. Ю.Д.Арбатской. М.: Медицина, 1981. С.45.
2 См,: Трудовое право социалистических стран. М.: Юрид. лит., 1981.С.28.
15
Следует отметить, что временная нетрудоспособность как основание выплаты пособия является собирательным понятием. Она может иметь ме-
| сто как фактически, то есть по причинам физиологического состояния ор-
I
! ганизма работника ( болезнь, трудовое увечье, профзаболевание, временный
1ж перевод на другую работу по состоянию здоровья, протезирование с поме-
щением в стационар протезно-ортопедического предприятия), так и пре-
г
I
I зюмироваться. В последнем случае законодатель предполагает невозмож-
-И;
Г
I ность выполнения трудовых функций ввиду стечения определенных жиз-
ненных обстоятельств, признаваемых уважительными (уход за больным членом семьи, карантин, санаторно-курортное лечение). Однако и для этих случаев характерным является преходящий характер нетрудоспособности.
Необходимо подчеркнуть, что вышеуказанные случаи освобождения работника от выполнения трудовых обязанностей в силу стечения определенных жизненных обстоятельств также следует рассматривать как временную нетрудоспособность, однако имеющую не физиологические, а социальные причины (необходимость проведения противоэпидемических или оздоровительных мероприятий либо восстановительного лечения, ухода за больным членом семьи). В связи с этим нельзя согласиться с высказанной в медицинской литературе позицией, ограничивающей понятие временной
16
нетрудоспособности исключительно случаями заболевания самого работни-
ка1.
Таким образом, определяющим специфическим признаком пособия по временной нетрудоспособности, отличающим его как от пенсий по инвалидности, так и иных видов пособий, является характер нетрудоспособности как основание выплаты. Пособие выплачивается в случаях утраты способности к труду в данных конкретных условиях труда (или социальных условиях, если нетрудоспособность презюмируется) с благоприятным клиническим и социально-трудовым прогнозом, то есть носящей специальный, преходящий и обратимый характер.
При данных обстоятельствах работник имеет достаточно определенные перспективы возвращения к труду на прежнем рабочем месте. Это учитывает законодатель, сохраняя за период выплаты пособия место работы (должность), а также устанавливая размер пособия в зависимости от заработной платы. Указанные признаки также отличают пособие по временной нетрудоспособности от других видов пособий.
Вместе с тем необходимо отметить, что действующее законодательство по социальному страхованию не всегда предусматривает выплату пособия при наступлении факта временной нетрудоспособности. Так, пособие не
1 См.: БрицкоН.П., Хейфец АС Экспертиза временной нетрудоспособности. М.: Медицина, 1988. С.32-33.
17
выдается при заболеваниях и травмах, связанных с употреблением алкоголя, при бытовых травмах на первые пять дней нетрудоспособности, а также ли- цам, не подлежащим государственному социальному страхованию.
С учетом сказанного, можно предложить следующее определение понятия пособия по временной нетрудоспособности: это денежная выплата, предоставляемая застрахованному лицу из средств социального страхования работодателем или органами Фонда социального страхования в случае временной утраты им способности к выполнению трудовых функций по физиологическим или социальным причинам и производимая вместо утраченного в связи с нетрудоспособностью заработка (дохода) с целью создания материальных условий для восстановления способности к труду. Пособие исчисляется из заработка или дохода застрахованного и выплачивается до восстановления способности к труду или установления инвалидности и является основным или одним из основных источников средств существования застрахованного и членов его семьи.
В науке не сложилось единого мнения о месте правовых норм, регулирующих пособия по временной нетрудоспособности, в структуре права социального обеспечения. М.Л.Захаров включает их, наряду с другими видами пособий, в единый институт пособий, выплачиваемых за период временного фактического прекращения работы или иной деятельности по раз- |
