Введение
Актуальность темы исследования. Одним из ключевых условий утверждения народовластия в современной России является формирование действенной системы местного самоуправления, способствующей решению, как публичных, так и гражданских дел.
Закрепив местное самоуправление как одну из основ конституционного строя1, Российская Федерация взяла на себя обязательства по созданию необходимых условий его институ-ционализации и развития, важное место среди которых занимают вопросы территориальной организации, поскольку от оптимальности размеров муниципальных образований в значительной мере зависит эффективность реализации полномочий функционирующих в них органов.
Конституция Российской Федерации в ст. 131 определила общие подходы к формированию территориальных основ местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оставил установление и изменение границ муниципальных образо-
1 Конституция Российской Федерации. М., 1993. Гл. 1.
ваний за субъектами Российской Федерации с учетом мнения населения, местной специфики и условий.2
Однако в субъектах Российской Федерации, в силу неоднозначности теоретико-методологических подходов и отсутст-вия соответствующих норм федерального законодательства, наиболее важные аспекты этой проблемы остаются за пределами правового разрешения, что сдерживает развитие местного самоуправления, порождает различного рода юридические коллизии.
Все это убеждает в необходимости глубокого осмысления и научного анализа практики правового регулирования терри- ториальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, что во многом определило тему настоящего диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых аспектов.
Степень научной разработанности проблемы. Существенный вклад в разработку проблем, связанных с институционализаци- ей местного самоуправления и его территориальных основ, внесли современные ученые: Г.В. Атаманчук, Ю.С. Васютин,
2 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Гл. 2 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506; 2000. № 32. Ст. 3330.
Н.А. Емельянов, О.Е. Кутафин, B.C. Мокрый, И.И. Овчинников, А.И. Попов, Е.Н. Щендригин и др.3
Особо следует отметить в изучении правового регулирования территориальной организации местного самоуправления заслуги ученых кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, в частности профессора Н.А. Емельянова,4 чьи труды легли в теоретико-методологическую основу настоящей работы.
Вместе с тем, ряд аспектов, анализируемых в диссертации, еще не получили должного научного обоснования в отечественной юридической науке и до сих пор относятся к числу мало изученных.
3 Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. № 1; Васютин Ю.С., Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации и зарубежных странах (сравнительно-правовой анализ). М.; Орел, 2000; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). М., Тула, 1998; Мокрый B.C. Правовые проблемы становления и организации деятельности местного самоуправления в субъекте Российской Федерации: теоретические и практические аспекты (по материалам Самарской области). М., 1997; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Попов А.И. Муниципальное право Москвы. М., 1999; Щендригин Е.Н. Государственная власть и местное самоуправление в России. СПб., 1997 и др.
Например, см.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М.; Тула, 1997; Местное самоуправление. Проблемы, поиски, решения. М.; Тула, 1997; Муниципальные системы зарубежных стран. М.; Тула, 1998 и др.
Поэтому исследование особенностей правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации и поиск путей его совершенствования/ поскольку без этого весьма сложно не только установить юрисдикционные границы муниципальных образований, но и в целом интенсифицировать деятельность системы муниципального управления, несомненно, будут представлять научный и практический интерес.
Объектом диссертационного исследования являются правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Предмет исследования — конституционно-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы с позиций конституционного, муниципального и других отраслей права, исследовать особенности и проблемы регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации и предложить механизмы его совершенствования .
Основные задачи диссертационного исследования:
— проанализировать теоретико-правовые подходы к территориальной организации местного самоуправления;
— раскрыть особенности территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации;
— выявить специфику и проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;
— предложить практические рекомендации, направленные на совершенствование механизмов правового регулирования территориальной организации и повышение эффективности функционирования местного самоуправления в современной России.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составили положения, обобщения, идеи, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов по проблемам конституционного, муниципального и других отраслей права, материалы научных и практических конференций по различным аспектам государственного строительства и муниципального управления.
Для достижения поставленных задач использовались современные способы познания правовой регламентации общественных отношений в области территориальной организации местного самоуправления в условиях демократического обновления российского общества.
В качестве методов исследования применялись общенаучные и специально-правовые, в том числе проблемный, системного анализа, сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-функциональный, аналитического толкования взаимодействия правовых норм и другие.
В силу специфики темы диссертационного исследования потребовалось обращение к основам политической, исторической, социологической и иных наук.
8
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные акты, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, материалы парламентских слушаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, уставы и нормативно-правовые акты муниципальных образований.
Эмпирическая база исследования основана на анализе функционирования органов государственного и муниципального управления.
Кроме этого, существенным образом пополнила информационную базу практическая деятельность автора в Администрации Саратовской области.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать практику применения норм конституционного, муниципального и других отраслей права органами государственного и муниципального управления, касающихся территориальной организации местного самоуправления.
Настоящая работа является комплексным исследованием правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, где наряду с теоретическими подробно рассматриваются практические аспекты правоприменительной деятельности в субъектах Российской Федерации с учетом местных особенностей и специфики и предлагаются меры, направленные на его совершенствование.
На защиту выносятся следующие выводы и положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:
— в ходе систематизации теоретико-правовых подходов к определению территориальных основ раскрыто юридическое содержание употребляемого в диссертации термина «территориальная организация местного самоуправления» применительно к российским условиям, предполагающего в организационно-правовом отношении обособление части территории со статусом муниципального образования, подтвержденного соответствующими правовыми нормами, устанавливающими его границы: район, уезд, город, поселок, волость и иные, размеры которых фиксируются путем перечисления пограничных населенных пунктов;
— в результате обобщения отечественного и зарубежного опыта раскрыто понятие «юрисдикционный режим местности», который предполагает специфический вид правового регулирования общественных отношений, исходя из особенностей той или иной местности, и заключается либо во введении изъятий и ограничений, либо установлении приоритетов и льгот физическим и юридическим лицам для обеспечения оптимальных условий жизнедеятельности и показана значимость его развития как одного из наиболее важных институтов муниципального права;
— с учетом сложившихся политико-правовых и социально-экономических условий демократизации российского общества актуализирован зарубежный опыт территориальной организации системы управления обществом и государством и адаптирован ряд моделей территориального разграничения муниципальных систем: национальной (территориальной), регламентарной (административной) , государственной (административно-территориальной) , поселенческой (локальной);
10
— раскрыты конституционно-правовые принципы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, где доминирующими должны стать: оптимальность территории, ресурсная обеспеченность, численность и плотность населения, а самое главное — учет его мнения и интересов, как незаменимые факторы демократичности выбора и культурно-исторической поливариантности моделей территориального разграничения Российского государства, базирующихся на балансе субъекта и объекта управления и соизмеримости предметов ведения и полномочий;
— аргументировано положение о том, что первичное звено территориальной организации местного самоуправления является важным элементом территориального разграничения любого государства и его системы управления, в связи с чем обосно- вана необходимость разработки и скорейшего принятия федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства Российской Федерации;
— на основе сравнительно-правового анализа законодательства субъектов Российской Федерации сформулировано авторское определение муниципального образования, как территориально-правовой, целостной, социально-экономической системы, образуемой с целью поддержания жизнеобеспечения и ус- тойчивого развития локальных территорий в интересах населения, уточнен его юридический статус с учетом административно-территориального и поселенческого подходов и основных организационно-правовых форм реализации местного самоуправления, обоснована необходимость разработки единой методики установления границ;
11
— с учетом динамики и тенденций развития действующего законодательства выдвинуты и аргументированы предложения по совершенствованию правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в современной России с учетом специфики и особенностей формирования муниципальных образований и организационно-правовых форм реализации конституционного права населения на местное самоуправление.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать необходимость совершенствования территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации в целях оптимизации системы управления обществом и государством и могут использоваться в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем теории права и государства, конституционного, муниципального, административного и других отраслей права, в преподавании этих дисциплин, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности работников государственного и муниципального управления.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях и учебно-методических семинарах кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в выступлениях на научно-практических конференциях, парламентских слушаниях по проблемам регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации и ряде других научных публикациях.
12
Структура диссертации определяется целью и задачами диссертационного исследования и состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы, приложения.
Глава 1. Теоретике?-правовые подходы к территориальной организации местного самоуправления
Территориальное разграничение местного самоуправления и выбор базового уровня, на котором оно должно осуществляться, относится к числу наиболее сложных, а потому дискуссионных проблем муниципального права, поскольку их решение напрямую зависит от административно-политического устройства государства, ибо организация власти или функционирование образуемых органов немыслимы без ограничения определяемой компетенцией юрисдикции, соизмеримой с границами административно-территориальных единиц. При этом следует отметить, что государственная власть на местах организуется в соответствии с административно-территориальным делением, которое имеет несколько иерархических территориальных уровней, что предопределяет соподчиненность в построении единой центральной системы государственных органов. Однако в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны, поэтому и не представляется возможным определять те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления. К тому же проблема территориального устройства государства также вызывает острые дискуссии.
14
По мнению некоторых авторов, например А.Н. Жигло, устройство в большей степени подходит под описание естественно сложившейся и саморазвивающейся системы, чем деление для детерминированной, жесткой конструкции, но вместе с тем подчеркивается, что используемый часто в отечественной литературе термин «государственное устройство» также не в полной мере отражает комплексный характер этого государственно-правового института, поскольку рассматривается односторонне.1 Так, например В.Н. Хропанюк, под формой государственного устройства понимает национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственной власти.2 Иными словами территориальная организация государства рассматривается им с точки зрения учета национального состава и распределения государственной власти в центре и на местах, их разделения между составными частями.
В.В. Лазарев, хотя и понимает под государственно-территориальным устройством организацию территории государства, предопределяемую различными факторами: естественно-географическими, демографическими, этническими, экономическими, политическими, историческими традициями и т. д., а также систему взаимоотношений государства как целого с его составными частями, имеющие так же органы публичной власти,
Жигло А.Н. Реформы административно-территориального устройства России в XX веке: историко-географический. Дис. канд. географ, наук. СПб., 1992. С. 158.
Хропанюк Б.Н. Теория государства и права / Под ред. В.Г. Стре-козова. М., 1995. С. 384.
15
отношения между которыми урегулированы нормами конституционного права,1 однако нетрудно заметить, что данным определением больше характеризуется унитарная природа территориальной организации страны, нежели, чем федеративная.
В.Е. Чиркин отмечает, что термин «государственное устройство» должен употребляться в узком значении и поэтому определяться как политико-территориальная организация государства, соотношение государства как целого с его составными частями.2
Многими авторами, хотя и подчеркивается научный характер проблемы территориального устройства государства, значение и необходимость учета различных условий: экономических, естественноисторических, географических, демографических, национальных и т.д., тем не менее, без должного внимания остаются вопросы самоорганизации территорий, подчеркивающие связь органов государственной власти и местного самоуправления с населением, а также раскрывающие социальную сущность и принципы территориального устройства. Все это свидетельствует о том, что до сих пор не сложилось единого подхода к определению территориального устройства государства, а все имеющиеся не учитывают в должной мере принцип комплексного и междисциплинарного подхода к рассматриваемому общественному явлению.
Остались без должного внимания эти вопросы и со стороны Конституции Российской Федерации, хотя нормы ч. 3 ст. 5,
1 Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998. С. 262.
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 155.
16
п. «б» ст. 71, п. «д», «м», «н» ст. 7 7 и ст.131 создают необходимые юридические условия для совершенствования этого государственно-правового института в системе территориальной организации Российского государства, которая обеспечивает организационную и функциональную самостоятельность му-*** ниципальных образований и установление соответствующих взаимосвязей между ними, что является непременным условием эффективности реализации управленческих функций.
Очевидно, все это и стало одной из причин того, что в юридической литературе встречаются различные термины: «административно-территориальное устройство», «административ-: но-территориальное деление», «административно-. территориальная организация». При этом следует отметить, \ что одни авторы отождествляют их,1 другие стараются разграничить,2 обосновывая тем, что: первое и второе понятия в ! общепринятом смысле соответствуют такому положению, когда территория страны делится в целях удобства административно-территориального управления, и структурные единицы рассматриваются, прежде всего, в качестве объектов управления, где органы местного самоуправления, выполняя переданные государственные полномочия, оказываются представителями центра на местах/ третье — подразумевает формирование и развитие политико-территориальных образований, являющихся субъектами &'' государственно-правовых отношений, подчеркивая более высо-
1 Например, см: Моргунский С. К вопросу об административно-территориальном устройстве Белорусской ССР в первый период ее развития // Большевик Белоруссии. 1951. № 11.
2 Например, см.: Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства. Саратов, 1У66.
17
кую ступень общественно-политической зрелости, более высокий уровень развития территориальных единиц, а в качественном отношении — и степень общности интересов и форм их реализации .
Однако некоторые авторы считают, что содержание терми-^ на «территориальное устройство» глубже и шире понятия «административно-территориальное деление»1. Так, например, подобной точки зрения придерживается М.А. Шафир, рассматривая административно-территориальное устройство, как совокупность территориальных единиц с функционирующей в их пределах системой государственных органов и общественных организаций, тем самым, подчеркивая, что это внутренне согласованное объединение административно-территориальных единиц, имеющее упорядоченную структуру.2 В результате такого объе-, динения обеспечивается необходимое организационное единство, создается определенная система административно-территориального устройства, где каждая административно-территориальная единица охватывает определенные поселения людей, интересы которых выражают соответствующие органы местного самоуправления.
1 Вместе с тем, в государственно-правовой литературе
j имеются высказывания и о том, что термин «административно-I территориальное устройство» устарел, не отвечает новому содержанию системы территориальной организации государства, а потому нуждается в замене. Так, Б.А. Страшун, указывая на
1 Саломаткин А.С. Территориальная организация российского государства. Дис. док. юрид. наук. М., 1996. С. 40.
2 Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государства. М., 1983. с. 1/6. |
