Введение
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в новых условиях, когда в трансформационной экономике складывается институт бюджетного федерализма, роль научного подхода в решении актуальных задач государственного финансового контроля резко возрастает. При этом особенно важное значение приобретает роль финансового контроля, как инструмента социально-экономического развития региона.
Особенностью современной России является процесс формирования основ рыночной экономики. В связи с этим радикально изменились функции управления, осуществляемые различными государственными и муниципальными органами управления, радикально поменялась их структура.
Все более расширяющийся процесс регионализации экономики объективно предопределяет перемещение ответственности центра за решение многих вопросов, касающихся в основном условий обеспечения жизнедеятельности населения, на уровень субъектов федерации и местного самоуправления. Эффективность регулирования процесса социально-экономического развития отдельных административных образований (регионов) находится в прямой зависимости от рационального использования экономических ресурсов территорий, основной составляющей которых являются бюджетные расходы.
Анализ обобщения теоретического и практического опыта показывает, что теоретическая разработанность проблемы государственного финансового контроля в социально-экономическом развитии региона остается недостаточной. Сегодня еще нет целостного представления об объективной необходимости системы государственного финансового контроля, формирования и использования государственной собственности, о наиболее действенной культуре контроля в системе управления субъектом федерации, а также о механизме контроля за его социально-экономическом развитием в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономике.
4
Все это определяет актуальность темы исследования и выработки концепции государственного финансового контроля (необходимость совершенствования системы государственного финансового контроля на региональном уровне, четкого определения места и роли каждого контрольного органа, разграничения сфер их деятельности, рационального разделения обязанностей между субъектами контроля).
Важная с практически точки зрения и сложная в теоретическом плане проблема не имеет достаточной научной разработанности. Концепция повышения эффективности государственного контроля, в том числе финансового, на региональном уровне до сих пор не сложилась, проблема организации эффективной деятельности региональных контрольных органов не решена, что предполагает необходимость продолжения, углубления и динамизации ее исследования.
Степень разработанности проблемы. Проблемам формирования и развития финансового контроля на современном этапе посвятили свои исследования многие ученые: Бурцев В.В., Грязнова А.Г., Ефимова Н.П., Мельник М.В., Пансков В.Г. Шеремет А.Д. и др.
К вопросам построения эффективной системы государственного контроля, в том числе финансового, адекватного рыночным трансформационным процессам, разработке научных аспектов проблем формирования, развития и повышения его эффективности посвящены работы Ахполова А.А., Агапцова С.А, Белобжецкого И.А, Грачевой Е.Ю., Данилевского Ю.А., Жукова В.А., Кочерина Е.А, Овсянникова Л.Н., Опенышева СП., Родионовой В.М., Рябухина С.Н., Степашина СВ., Черноморда П.В., Шохина CO., и др.
Особый интерес и полезность в свете рассматриваемых вопросов имеет докторские диссертации В.П.Горегляда, Н.П.Ефимовой, В.Б.Христенко и кандидатские работы М.В.Васильевой, А. Л. Меграбян, И.В.Туляковой, Ю.А.Чиханчина. Опыт организации государственного финансового контроля в других странах описан в работах Р.Адамса, Э.Аренса, Дж.Лоббека, Ф.Дефлиза,
5
Г.Р.Дженика, В.М.О Рейми, М.Б.Хирта, Дж. Робертсона и других зарубежных специалистов.
Вместе с тем, несмотря на значительное количество научных исследований, посвященных государственному финансовому контролю и его роли в управлении государственными финансами, эта проблема с точки зрения, как практической потребности, так и научной разработанности остается весьма актуальной.
Нуждаются в теоретическом и практическом осмыслении принципы построения и развития системы государственного финансового контроля, в том числе и на региональном уровне, как целостной системы, способной изменить и усовершенствовать рациональное использование бюджетных средств.
Ряд вопросов в области теории контроля все еще остается дискуссионным. Отсюда назрела необходимость дальнейшего исследования обозначенных проблем, что и предопределило выбор данной темы.
Цель исследования состоит в обобщении теории и практики совершенствования системы государственного финансового контроля и выработке рекомендаций по его использованию и повышению эффективности государственного финансового контроля на региональном уровне.
В соответствии с данной целью ставились следующее исследовательские задачи:
- определить тенденции развития системы финансового контроля на основе исторического опыта, углублении теории, методологии и анализа современного его состояния;
- установить место и роль государственного финансового контроля в процессе осуществления экономических и социальных реформ;
- исследовать организационно-экономическое состояние государственного контроля в системе управления регионом, определить его роль и взаимосвязь с другими функциями управления;
- определить факторы необходимости развития государственного контроля в современных рыночных условиях управления регионам;
6
- определить способы организации государственного финансового контроля в регионах, выявить критерии и показатели его эффективности;
- обосновать необходимость дальнейшего совершенствования существующей системы финансового контроля, предложить направления совершенствования и его эффективности;
- пределить пути совершенствования подготовки кадров для финансовой системы.
Объектом исследования является система государственного контроля и деятельность финансовых контрольных органов, обеспечивающих контроль за рациональным и целевым использованием федерального бюджета в условиях региона.
Предметом исследования выступают организационно-экономические методы государственного финансового контроля по эффективному использованию бюджетных ресурсов как инструмент социально-экономического развития региона.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды классиков экономической науки, зарубежных и российских ученых и практиков в области государственного и регионального управления, региональной экономики, государственного контроля и финансов. В диссертации использованы законодательные акты, другие нормативно-правовые документы органов государственной власти, разработки исследователей Государственного научно-исследовательского института развития налоговой службы (ГНИ РНС) и Научно-исследовательского финансового института (НИФИ) Министерства финансов Российской Федерации, Российской экономической академии им. Г.В.Плеханова, Финансовой академии при Правительстве РФ, а также других ученых.
При изучении вопросов по теме диссертации за основу приняты данные статистических органов Российской Федерации и Чувашской Республики, приводимые в открытой печати, научных публикациях, официальных отчетах, докладах и интервью представителей органов государственной власти,
7
материалы органов власти Чувашской Республики, Всероссийских совещаний контрольных органов Российской Федерации и научно-практических конференций.
Особое внимание в диссертации уделяется правовому анализу организации и деятельности органов государственного финансового контроля, формулируются выводы, рекомендации и предложения по организации эффективной и созидательной системы государственного контроля и направления реформирования органов государственного финансового контроля.
Наряду с теоретическими проблемами подробно рассматриваются практические аспекты функционирования органов финансового контроля, их взаимоотношений, проблемы разграничения полномочий.
Результаты исследования получены с помощью системного подхода с использованием методов экономического, исторического, сравнительного, факторного анализа, моделирование, абстрактно-логических методов на основе применения статистических данных, а также системы компьютерных информационных технологий. Информационной базой для анализа являлись материалы контрольных мероприятий, проводимые Территориальном управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чувашской Республике, промежуточные результаты по анализу и контролю за исполнением бюджетного процесса в республике, в разработке которых автор диссертации принимал непосредственное участие.
Научная новизна исследования заключается в изучении и разработке рекомендаций, связанных с усовершенствованием и эффективным использованием государственных финансовых ресурсов в регионе, повышением проактической эффективности управления государственными финансами на основе реализации концептуальных подходов развития органов государственного финансового контроля.
8 В этом аспекте автором:
- выявлена закономерность взаимосвязи отношений управления и контроля в системе обеспечения социально-экономического развития на микро- и макроуровнях, что позволило обосновать непосредственную зависимость состояния экономики от эффективности управления бюджетными ресурсами;
- разработан экономический механизм взаимодействия и координации органов государственного финансового контроля и управления бюджетными ресурсами на региональном уровне, что способствует повышению эффективности развития базовых отраслей и секторов экономики в рамках жестких бюджетных ограничений;
- выработаны основные принципы и положения концепции государственного финансового контроля и предложены меры по их реализации в условиях региона;
- обоснованны методологические основы формирования механизма государственного финансового контроля, обеспечивающего повышение его эффективности;
- разработаны основные критерии оценки деятельности органов финансово-бюджетного надзора с учетом поставленных целей и задач, а также новой системы бюджетирования, ориентированной на конечный социальный эффект.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
- государственный финансовый контроль - это сложная, многоаспектная категория. С одной стороны, это функция государственного управления, а с другой - это управленческая деятельность, имеющая свои методы, способы и формы реализации;
- необходимость выработки Концепции, основанной на научной методологии, принципах, целях и задачах, предусматривающей схемы и технологии принятия решений на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе формирования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, создающей условия и ориентиры
9
деятельности органов государственной власти и управления для функционирования контрольных органов;
- предложения по созданию системы органов, осуществляющих деятельность финансового контроля с образованием системы (вертикали) контроля, что позволит объективно оценить в комплексе целевое и эффективное использование выделенных средств из различных уровней бюджетов под руководством Контрольного управления Президента Российской Федерации;
- необходимость подчинения Федеральной службы финансово бюджетного надзора непосредственно Председателю Правительства России.
Практическая значимость работы состоит в том, что применение выводов, полученных в результате исследования, и сформулированных рекомендаций позволит организовать систему государственного финансового контроля в Российской Федерации на качественно новой основе, даст возможность контролирующим органам скоординировать деятельность, повысить практическую эффективность использованных бюджетных средств в регионах.
Отдельные теоретические положения и результаты исследования могут быть использованы в процесс дальнейшей разработки теоретических и практических вопросов организации и функционирования Росфиннадзора.
Основные положения, методология и выводы, содержащиеся в диссертации, развивают научные представления о роли и месте государственного финансового контроля в системе управления регионом, а также могут найти свое применение при разработке направлений совершенствования существующей системы государственного контроля на региональном уровне.
Применение научно-методических разработок автора позволит повысить действенность механизмов государственного контроля в управлении экономикой региона. Исследование доведено до конкретных рекомендаций по разработке и внедрению предложений по системе государственного контроля в
10
управлении региональной экономикой в условиях преодоления кризиса. Материалы данного исследования могут быть использованы в практической деятельности контрольных органов субъектов федерации, в процессе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, непосредственно осуществляющих контрольную деятельность.
Апробация работы. Положения и выводы диссертации апробированы в мероприятиях по организации и совершенствованию контрольных органов региона и Министерства финансов республики. Предложения автора по вопросам оценки эффективности, улучшения ревизионной работы доведены до Министерства финансов РФ.
Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе Чебоксарским территориальным институтом профессиональных бухгалтеров. Опыт работы автора в качестве руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чувашской Республике позволил отдельные положения настоящего исследования реализовать в ходе практической работы по осуществлению государственного финансового контроля в регионе.
Основные результаты и выводы диссертационного исследования опубликованы в 9 научных работах, общим объемом 17,94 п.л. и докладывались на научно-практических конференциях и семинарах.
Структура диссертации включает введение, три главы, содержащих восемь параграфов, заключение, список литературы и приложения.
11
Глава 1. Социально-экономическая сущность государственного финансового контроля в условиях устойчивого социального развития региона.
1.1. Актуальность государственного финансового контроля
Обязательным условиям эффективного функционирования характерной для рыночной экономики системы свободного многоукладного хозяйствования является соблюдение прав, обязательств и ответственность всех участников хозяйственной деятельности. Это возможно при соблюдении принципов верховенства закона. Законность и стабильность особенно важны в процессе финансовой деятельности государства и его субъектов.
Поскольку неукоснительное соблюдение государственными органами, юридическими и физическими лицами норм финансового права достигается в первую очередь с помощью финансового контроля, то это также увеличивает его значение.
Организация действенного финансового контроля за полнотой формирования и своевременного поступления государственных доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжения государственной собственностью становится одним из направлений современной российской экономической политики [№ 297].
Государственный финансовый контроль — это неотъемлемая часть государственного устройства, одна из важнейших функций по управлению страной.
В то же время четкая и продуманная концепция государственного финансового контроля в условиях построения развитого рынка отсутствует. Это накладывает отпечаток на проводимую государственную и региональную политику.
«Как социально-экономическая система регион несет в себе предпосылки эффективного функционирования и развития... Формирование региона как объекта государственного управления и субъекта самоуправления происходит в
12
результате разделения полномочий между федеральным центром и регионами, появления равноправных субъектов Федерации в условиях, когда в ходе реализации государственной региональной политики обновляется сам федеральный центр. При этом собственная политика субъекта РФ заключается в создании дееспособного, обладающего значительной автономий, способного к самоорганизации регионального сообщества. Каждый регион отличается своей экономической и социальной структурой, местом в решении республиканских и общегосударственных задач. Поэтому социально-экономические процессы, протекающие в регионе и требующие управления, должны отвечать интересам решения задач, присущих конкретному территориальному образованию» [№ ПО].
Государственный контроль в региональном управлении — это реализация права государства в лице федеральных и региональных органов власти и управления законодательным путем защищать интересы страны и регионов, осуществляется в целях обеспечения проводимой государственной и региональной политики, через систему законодательных, организационных, административных, правовых и других мер.
Главное заключается в том, что контроль- это постоянно действующий фактор управления, не связанный исключительно с проверкой исполнения управленческих решений.
Контроль следует рассматривать как самостоятельную функцию управления, т.е. особый вид деятельности, имеющий целевую направленность, определенное содержание и способы его осуществления.
Контроль - это процесс по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям [№ 184]. Цель функций контроля и регулирования - обеспечение эффективного осуществления всех основных функций менеджмента. В системе управления регионом основным объектом контроля являются процессы, происходящие в регионе.
13
На наш взгляд, процесс государственного контроля в управлении регионом — это деятельность структуры органов государственного управления и контроля (контрольных органов и органов управления, руководителей, контролеров), направленная на достижение наиболее эффективным и производительным способом поставленных целей управления, путем реализации определенных задач контроля и применения соответствующих принципов, типов, методов и техники контроля.
Цели контроля должны быть подчинены общей цели, стоящей перед системой управления, и направлены на ее осуществление. В связи с этим цель контроля состоит в том, чтобы поддерживать выход продукции на том уровне, который удовлетворяет требованиям системы. Цели контроля более конкретно выражаются в задачах контроля.
Финансовый контроль раскрывает новые явления в экономической деятельности различных звеньев экономики, определяет их закономерность с целью совершенствования этой деятельности на научной основе. На всех стадиях общественного воспроизводства, охватывающего производство, распределение, обмен и потребление продукта, финансовый контроль изучает производительные силы и производственные отношения с целью выявления противоречий и их регулирования со стороны общества.
Контролируя производственные отношения и производительные силы в сфере производства, финансовый контроль определяет эффективность использования общественного труда как целесообразной деятельности человека, включающего собственно труд, предметы и средства труда, соответствие его действующему законодательству, нормативным правовым актам. В части, проверяются финансовые отношения на федеральном, региональном и отраслевом уровнях. На уровне предприятий и организаций проверяется эффективность затрат живого и овеществленного труда, использование основных фондов и оборотных средств. Таким образом, в предмет финансового контроля включаются все составные части процессов
14
воспроизводства, а также законодательная и нормативная база, обеспечивающие функционирование экономики.
На стадии процесса распределения общественного продукта задача финансового контроля заключается в проверке использования его на удовлетворение различных потребностей общества - возмещение потребленных средств производства, распределение и перераспределение вновь созданного продукта в соответствии с рыночными отношениями. Контролируются производственные отношения в части восстановления норм запасов средств труда и предметов труда, расходования средств на оплату затраченного живого труда в соответствии с его количеством и качеством, возобновления и пополнения общественных фондов накопления и потребления, отчисления средств государственному бюджету, социальному страхованию. На стадии распределения общественного продукта предмет финансового контроля распространяется на все звенья народного хозяйства.
На стадии обмена общественного продукта, т.е. обращения товаров в условиях рыночных отношений, предмет финансового контроля включает договорные отношения (выполнение договоров поставок по сбыту, заготовкам и порядок расчетов за товары), удовлетворение покупательного спроса на средства материально-технического обеспечения народного хозяйства и населения на товары народного потребления путем насыщения рынка товарами. При этом в товарном обмене проверяются натуральные и стоимостные показатели в процессе обмена. Следовательно, на стадии обмена контролируются всё формы обращения общественного продукта в соответствии с рыночным регулированием экономики.
На завершающей стадии процесса воспроизводства - потреблении -финансовый контроль проверяет операции, связанные в основном с производственным потреблением, т.е. возобновлением и расширением производственных фондов и удовлетворением общественных потреблений. В части личного потребления финансовый контроль выявляет диспропорции в удовлетворении материальных и культурных потребностей членов общества, а
15
также противоречия, выявленные нарушениями нормативных правовых актов в процессе удовлетворения личных потребностей [№ 295].
Система государственного контроля в целом состоит из следующих элементов: субъект контроля (кто контролирует); объект контроля (кого контролирует); предмет контроля (что контролируют); принципы контроля; метод контроля; механизм контроля; система контроля.
Наиболее существенным элементом контроля, от которого зависит эффективность проводимых контрольно-ревизионных мероприятий, являются субъекты контроля (т.е. проверяющие лица высокой профессиональной квалификации- ревизоры, инспекторы, аудиторы и т.д.). Их деятельность должна регламентироваться нормативными юридическими актами, которые в совокупности образуют финансовое право [№ 176].
Объекты финансового контроля представлены на рис. 1.1. Объектом финансового контроля являются денежные, распределительные процессы при формировании и использовании финансовых ресурсов, в том числе в форме фондов денежных средств на всех уровнях и звеньях народного хозяйства [№ 135. С. 142]. Объектами финансового контроля в масштабах РФ по праву должны быть все распорядители и получатели (пользователи) любых федеральных государственных средств, независимо от организационно-правовых форм и видов деятельности, федеральные органы исполнительной власти, отвечающие, за реализацию государственной финансовой политики, кредитно-денежные учреждения, инвестиционные институты, привлекающие и использующие средства граждан.
В предмет финансового контроля включаются все составные части процесса воспроизводства и законодательно-нормативная база, обеспечивающая функционирование экономики.
Цели и задачи контроля осуществляются при соблюдении определенных принципов контроля.
Принципы контроля - одно из фундаментальных понятий, характеризующих такое сложное явление как контроль. Проблема принципов
16
контроля в теоретическом, методологическом и практическом аспектах пока недостаточно разработана.
финансового trout ради
{ I (ч:удар€1 венные и территориальные органы вддати и управления, их
1 ci р> кп рнмс подразделения
Xtnaiici вукшше субъекты,, в том числе акционерные общества с
мклдаретиенным участием
[ {редприягия, учреждения и организации всех форм собственности, финансируемые да счет бюджетных средств или иолучюошие юсу дарственную помощь в виде дотаций, субсидий, субвенций, трансфертов, ссуд
Общественные неправительственные организации и учреждения
социальные фонды
и физические лица в части получения адресной финансовой помощи от государства, уплаты налогов и осуществления деятельности, регулируемой государством
Другие хо1яйстпум>и|ие субъекты
Рис. 1.1. Объекты финансового контроля
Принцип контроля можно определить как общепризнанное правило действия в контрольных ситуациях. Принцип контроля воплощает экономические, социальные и другие закономерности сферы контроля и в то же время определяет строгие требования, согласно которым формируется и функционирует подсистема контроля в системе управления.
Принцип контроля является конкретизацией характерных особенностей контроля в системе управления, основывается на его закономерностях и служит конкретным выражением их действия. При этом принцип контроля может выражать действие всех или нескольких закономерностей, а также одной из них. Принципы контроля должны отвечать определенным
17
требованиям. К таким требованиям могут быть отнесены, например, следующие: объективность, определенность, устойчивость, конкретность, взаимосвязь с другими принципами и т.д..
Программы перехода к рыночной экономике основаны на монетаристском подходе, состоящем в том, что рыночная экономика должна быть саморегулирующейся, функционировать стабильно и эффективно без вмешательства государства, что сама рыночная система должна обеспечить развитие всех сфер экономики, повышение эффективности в использовании ресурсов, что государственный финансовый контроль должен охватить только те отношения, которые связаны с государственными фондами денежных средств. Такой подход послужил основанием для упразднения отдельных звеньев финансового контроля и ослабления других. Финансовый контроль объективно присущ различным типам экономики: рыночной, нерыночной. Он используется всеми развитыми странами Запада в той мере, в какой диктуются поставленными перед ним задачами.
В экономической литературе, посвященной проблемам финансового контроля, отмечается необходимость научно-обоснованной классификации контроля, определения видов контроля по существенным признакам. Нередко в качестве критериальных признаков классификации предлагаются субъекты контрольной деятельности, формы и методы ее осуществления. Между тем, мы считаем, что главным (исходным) при классификации контроля является выделение вида. Исходя из вида контроля, определяются его субъекты, предмет и характер контрольной деятельности. Формы и методы контроля могут быть общими для всех или нескольких видов контроля и потому не могут служить видовыми признаками контроля. Именно вид контроля определяет субъекты контроля, характер построения контрольных органов, их статус. Классификация финансового контроля возможна по нескольким основаниям: видам, формам и методам осуществления.
Органы государственного и негосударственного финансового контроля подразделяются, в свою очередь, на подвиды. Относительно первого возможно |
