ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем, что в начале девяностых годов двадцатого столетия, с принятием новой Конституции, Россия вступила в период радикальных реформ и преобразова- ний. Они затронули все сферы деятельности государства: экономику, политику, идеологию, организацию государственного устройства и власти. Произошедшие изменения отразились на условиях функционирования уголовно-исполнительной системы. С передачей уголовно-исполнительной системы (УИС) из МВД России в Минюст России стало активно осуществляться ее реформирование, которое выразилось в передаче УИС новых функций. От внутренних войск МВД России были переданы функции по обеспечению охраны исправительных учреждений, конвоированию осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также надзора за осужденными; от органов внутренних дел - кадровая работа и ряд других. С принятием в состав УИС уголовно-исполнительных инспекций также появились новые функции. К усложнению функций привели и изменения в законодательстве России, опре- деляющем порядок исполнения наказаний. Так, в соответствии со ст. 73 УИК РФ осужденные к лишению свободы всех видов режима должны в настоящее время отбывать наказания в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Российской Федерации, в котором они проживали или были осуждены. Это повлекло за собой открытие новых колоний или участков в колониях для содержания осужденных других видов режима.
Актуальность темы диссертационного исследования определяется, кроме того, следующими обстоятельствами:
- качественным изменением в настоящее время правового статуса и компетенции начальника территориального органа УИС;
- подписанием Россией ряда международных соглашений и обязательств в области деятельности пенитенциарных учреждений;
- большим количеством в местах лишения свободы количества осужденных, больных активной формой туберкулеза и ВИЧ-инфицированных;
- существенным изменением объема информации, поступающей в территориальный орган от внутренних и внешних источников;
- недостаточной подготовленностью некоторых руководителей территориальных органов УИС к работе в условиях реформирования системы.
На эти проблемы неоднократно указывалось в выступлениях руководителей Минюста России, Главного управления исполнения наказаний (в настоящее время Федеральная служба исполнения наказаний).
В результате инспекторских проверок деятельности территориальных органов УИС было установлено, также что одной из главных причин имеющихся недостатков является низкий уровень организации и управления деятельностью исправительных учреждений. Не случайно положения Федеральной целевой программы «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2001 г. № 636, нацеливают на повышение эффективности управленческой деятельности руководителей всех уровней УИС.
Степень разработанности темы исследования. Анализ научной и специальной литературы, по проблемам управления, а также нормативных документов позволяет сделать вывод об отсутствии комплексных исследований и научно-практических разработок проблемы управленческой деятельности руководителя территориального органа УИС, что и определило выбор темы данного диссертационного исследования. Отдельные ее компоненты отражены в работах многих отечественных ученых и специалистов. Так, различные аспекты организации деятельности начальника территориального органа рассматривались в трудах А.А. Аксенова, В.М. Анисимкова, В.П. Артамонова, Н.П. Барабанова, А.И. Зубкова, Б.Б. Казака, Ю.И. Калинина, СИ. Кузьмина, О.Б. Лысягина, В.В. Майорова, А.С. Михлина, Н.И. Петренко, СМ. Петрова, В.И. Пинчука, П.Г. Пономарева, А.Л. Ременсона, В.И. Селиверстова, А.Ф. Сизого, Н.А. Стручкова, Г.А. Туманова, Ю.Я. Чайки, И.В. Шмарова, В.Е. Южанина и др.
Работы указанных ученых и специалистов имеют важное теоретическое и практическое значение. Однако значительная часть из них подготовлена на основе исправительно-трудового законодательства, поэтому в них не учтены изменения в уголовно-исполнительной политике России. Таким образом, необходимость поиска новых подходов к организации управленческой деятель-
ности начальника территориального органа УИС, неразработанность многих теоретических вопросов в этой сфере предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования, его направленность и содержание.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере управления территориальным органом УИС.
Предмет исследования - организационно-правовые основы управленческой деятельности начальника территориального органа УИС.
Цель исследования состоит в комплексном решении теоретико-. прикладных вопросов совершенствования правовых и организационных основ управленческой деятельности начальника территориального органа УИС.
Для достижения указанной цели диссертантом решались следующие задачи:
1) осуществление теоретического анализа принципов, методов и функций управления;
2) исследование организационной структуры территориального органа управления уголовно-исполнительной системы;
3) рассмотрение структуры * организационной функции начальника территориального органа УИС;
4) разработка квалификационных требований, предъявляемых к начальнику территориального органа УИС как организатору управления;
5) анализ действующей законодательной и ведомственной нормативно-правовой базы, регулирующей организацию деятельности территориального органа УИС;
6) определение компетенции и правового статуса начальника территориального органа УИС;
7) исследование основных направлений реализации управленческой деятельности начальника территориального органа УИС;
8) исследование вопросов совершенствования организации взаимодействия территориального органа УИС с другими правоохранительными, государственными органами, органами местного самоуправления и общественными формированиями;
9) формулирование теоретически обоснованных выводов, выработка научно-практических рекомендаций и предложений, направленных на со-
вершенствование управленческой деятельности начальника территориального органа УИС.
Методология и методика исследования определяются системным подходом и всесторонним анализом положений теории социального управления и ее важной части - теории управления правоохранительными оргаййаповой исследования послужил диалектический метод познания социальных процессов и явлений. Достаточно широко использовались многие общенаучные методы: индукции, дедукции, сравнения и др. Кроме того,-применялись и конкретно-социологические методы исследования: наблюдение, анкетирование, интервьюирование, опрос экспертов, анализ документов и пр.
Нормативную базу работы составили: Конституция РФ, действующее законодательство РФ и субъектов РФ, соответствующие указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты Минюста России и центрального органа управления УИС, Концепция совершенствования работы с кадрами в условиях реформирования УИС на период до 2005 года, Концепция воспитательной работы с осужденными, Концепция психологической службы УИС и другие документы.
Эмпирической базой исследования явились материалы конкретно-социологических исследований, проведенных автором среди руководителей территориального органа управления УИС Минюста России и их заместителей, Академии права и управления Минюста России, слушателей Высших академических курсов Академии права и управления Минюста России. В них участвовали 300 респондентов. По проблеме диссертационного исследования изучены и обобщены материалы практической деятельности органов и учреждений УИС, статистические данные, характеризующие деятельность территориальных органов УИС, отчеты и планы работы.
В ходе исследования изучены и проанализированы научные публикации, материалы научно-теоретических и научно-практических конференций, периодической печати и пр. •
Кроме того, были проанализированы некоторые законодательные акты Российской Федерации, субъектов Федерации и ведомственные нормативные правовые акты по вопросам организации деятельности уголовно-
исполнительной системы. Также использовался личный опыт работы автора в должности начальника территориального органа УИС Минюста России по Липецкой области (более 8 лет).
Научная новизна исследования заключается прежде всего в комплексном исследовании правовых и организационных основ управленческой деятельности начальника территориального органа уголовно-исполнительной системы. Научная новизна работы проявилась в следующем:
- уточнены некоторые научные категории и положения теории и практики управления в уголовно-исполнительной системе;
- сформулировано понятие и дана элементно-структурная характеристика организационной функции начальника территориального органа УИС, обоснована необходимость ее активизации в условиях реформирования УИС;
- определен вектор развития организационной деятельности начальника территориального органа УИС, способы воздействия на коллективы сотрудников учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, повышающие динамику исправительного воздействия на осужденных;
- разработаны и предложены квалификационные требования, предъявляемые к начальнику территориального органа УИС;
- подготовлена научно-практическая разработка по организации управленческой деятельности начальника территориального органа УИС;
- обоснованы пути совершенствования информационно-аналитической работы и взаимодействия территориального органа УИС с другими правоохранительными органами, органами государственной власти и управления в Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными формированиями.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Теоретические и организационно-правовые основы управленческой деятельности начальника территориального органа УИС.
2. Структурная характеристика организационной функции начальника территориального органа как определяющая основа всех перспективных направлений его деятельности.
3. Модель квалификационных требований, предъявляемых к начальнику территориального органа УИС.
4. Определение компетенции и правового статуса начальника территориального органа УИС.
5. Теоретические выводы, научно-практические рекомендации и предложения по совершенствованию управленческой деятельности начальника территориального органа УИС.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обусловлены методологией и методикой осуществления исследований, в частности системным и комплексным подходом к изучению орга-' низационной деятельности руководителей территориальных органов УИС. Они базируются на обширной информации по проблеме исследования, в том числе на данных, полученных в ходе социологических опросов руководителей территориальных органов УИС субъектов РФ, их заместителей (169 чел.), анкетирования слушателей Высших академических курсов Академии права и управления Минюста России (131 чел.).
Изучение теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых, анализ научных источников, законодательных и иных нормативно-правовых актов", российской и иностранной практики организации исполнения уголовных наказаний также подтверждают правильность приведенных в работе выводов.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что автором впервые комплексно, применительно к современным условиям, проанализированы и отражены правовые и организационные основы управленческой деятельности начальника территориального органа УИС. Разработан и уточнен ряд базовых понятий, относящихся к теме диссертационного исследования.
Практическая значимость исследования заключается в том, что конкретные предложения и научно-практические разработки с успехом могут применяться в практической деятельности учреждений и органов УИС, особенно в сфере отбора и обучения руководящих кадров.
Результаты исследования могут быть также использованы в научно-исследовательской работе, при подготовке лекций и методических пособий по данной тематике, в учебном процессе в различных вузах.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации апробированы в процессе обучения сотрудников в межрегиональном учебном центре при территориальном органе УИС Минюста России по Липецкой области, а также в деятельности территориального органа УИС Минюста России по Липецкой области.
Кроме того, материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе на Высших академических курсах Академии права и управления Минюста России при повышении квалификации резерва на выдвижение на должности начальников территориальных органов и их замести^ телей, учебном процессе Владимирского юридического института Минюста России.
Разработанный проект квалификационных требований для начальников территориальных органов УИС и методические рекомендации по совершенствованию их организационной деятельности внедрены в практическую деятельность территориальных органов управления УИС в субъектах Российской Федерации, что подтверждено соответствующими актами внедрения.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
10
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
НАЧАЛЬНИКА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОРГАНА УПРАВЛЕНИЯ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
§ 1. Теоретические основы управления территориальным органом УИС. Структура территориального органа УИС
Общество, в котором мы живем, представляет собой сложную, многоуровневую, целостную и динамически развивающуюся систему. Неотъемлемым атрибутом любой системы (социальной, экономической, технической) является управление, обеспечивающее ее функционирование, сохранение и развитие. В настоящее время управление выступает не только как вид трудовой деятельности, но и как самостоятельное направление в науке, областью практического применения которой является управление людьми, производством, отдельными биологическими процессами, организациями, социальными системами.
Исследование управления в системе УИС, его теоретических основ и составляющих невозможно без уяснения самого понятия «управление» и его содержания.
В настоящее время выработано достаточно много трактатов и понятий этого термина. К наиболее распространенным относится определение управления как элемента, функции организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающих сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей1.
В общем виде под управлением понимается основанное на достоверном знании систематическое воздействие субъекта управления - управляющей подсистемы на социальный объект - управляемую подсистему. В каче-
1 См.: Энциклопедический словарь /Под ред. A.M. Прохорова. М.: Сов. энцикл., 1989. С. 1400.
11
стве таковой может выступать общество в целом, его отдельные сферы (экономическая, социальная, политическая, духовная), а также различные звенья (организации, предприятия, учреждения и т. д.) с тем, чтобы обеспечить их целостность, нормальное функционирование, совершенствование и развитие достижения заданной цели1.
Управление присуще групповой деятельности людей. Оно является объективно необходимой предпосылкой жизнедеятельности каждой социальной системы, в том числе уголовно-исполнительной. Посредством управления согласовываются, координируются индивидуальные усилия сотрудников системы, а также действия входящих в нее органов, учреждений, предприятий других подразделений для решения поставленных целей и задач.
Как утверждает А.А. Аксенов, управление - это научная категория достаточно высокой степени абстракции. По его мнению, «определение состояния и ближайших перспектив развития управления в уголовно-исполнительной сис- теме имеет не только теоретико-познавательное, но и практическое значение. Решение этой проблемы позволяет определить целесообразность постановки первоочередных целей, наметить пути и средства выполнения задач оперативного, тактического и стратегического управления»2.
Цели процесса управления уголовно-исполнительной системой РФ определены в Федеральном законе РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», в Федеральном законе РФ от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и Уголовно-исполнительным кодексе РФ 1997 г. В их числе - исполнение уголовных наказаний, назначенных гражданам при-
1 См.: Ромашев О.В., Ромашева Л.О. Социология и психология управления: Учеб. пособие. М.: Экзамен, 2002. С. 26.
2 Аксенов А.А. Управление в уголовно-исполнительной системе: Учеб. пособие. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2003. С. 12-18.
12
говорами судов различных инстанций, исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами.
Цели, стоящие перед территориальным органом управления, вытекают из общесистемных целей, но обладают более дифференцированным характером. Кроме ранее указанных целей к ним относятся:
- обеспечение надлежащих условий отбывания наказания осужденными, содержания подозреваемых и обвиняемых;
- обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, следственных изоляторах, безопасности содержащихся в них осужденных, подозреваемых и обвиняемых, а также персонала и всех граждан, находящихся на территории этих учреждений;
- организация охраны объектов УИС и конвоирования осужденных, подозреваемых и обвиняемых;
- обеспечение привлечения осужденных к труду;
- осуществление воспитательной работы с осужденными;
- ресурсное обеспечение органов и учреждений УИС в субъекте РФ. Грамотно (на должном уровне) организованное управление позволяет
обеспечить достижение поставленных целей и стабильное функционирование учреждений и подразделений, а сбои в управлении приводят к значительным издержкам, потере стабильности, чрезвычайным происшествиям, провалам в экономической деятельности и ресурсном обеспечении.
Практическая деятельность по управлению, безусловно, должна базироваться на теоретических разработках и соответствующих знаниях об управлении.
А.А. Аксенов в содержании управления выделяет практику, то есть практическую деятельность людей по осуществлению управления; науку, изучающую эту практику; управленческое образование, в результате которого люди приобретают определенную совокупность знаний, умений и
13
навыков в данной области, необходимых в практической деятельности. Эти три части при их теснейшей взаимосвязи и взаимозависимости являются достаточно самостоятельными, имеют собственную историю развития и содержание, однако в настоящее время находятся на разных уровнях развития. Управленческая практика возникает с появлением людей, первых человеческих коллективов. Управленческая наука (теория управления) зарождается и развивается при достижении достаточно высокого уровня развития практики управления, когда для возникновения науки есть необходимые объективные и субъективные предпосылки. Профессионально организованное управленческое образование возможно лишь при достижении определенной степени развития практики и теории управления1.
В науке существуют разные подходы к определению сущности управления. Наиболее распространенными в настоящее время являются системный и процессный подходы.
Рассмотрим системный подход применительно к УИС. Уголовно-исполнительная система является составной частью государственного управления. Территориальные органы вместе с подчиненными им подразделениями, исправительными учреждениями, СИЗО, уголовно-исполнительными инспекциями и унитарными предприятиями (торговыми домами и базами снабжения) представляют собой часть уголовно-исполнительной системы: преднизовой и низовой уровни управления, тогда как федеральный орган в составе Министерства юстиции и Управления УИС в федеральных округах представляют другие более высокие уровни управления.
Суть системного подхода, по мнению В.П. Галенко, А.И. Рахманова, О.А. Страховой, заключается в том, что любая система рассматривается как составной элемент (часть) системы более высокого порядка. Элементы (части) системы в свою очередь расчленяются на составляющие более низкого
1 См.: Аксенов А.А. Указ. соч. С. 18-19.
14
порядка1. Целостность системы есть не простая совокупность ее структурных элементов, а именно такая, в которой они, с точки зрения Р.В. Веснина, «взаимодействуют между собой, граничат, порождают друг друга» -«...такое взаимодействие должно быть гармоничным»2.
По нашему мнению, территориальный орган УИС полностью вписывается в обозначенные определения, то есть он является элементом (частью) всей уголовно-исполнительной системы, в то же время представляет собой сложную структуру, в которую входят подчиненные исправительные учреждения и другие органы и подразделения.
Управление в территориальных органах УИС, как и в любой другой системе управления, базируется на составе и соподчиненности входящих в нее элементов: подразделений и учреждений в соответствии с утвержденной федеральным органом структурой.
Управление в территориальных органах может отличаться:
- техническим оснащением;
- организацией информационно-аналитического обеспечения;
- уровнем централизации и децентрализации полномочий;
- структурой внешних и внутренних связей;
- организацией взаимодействия;
- степенью специализации (например, территориальные органы, имеющие в своем подчинении учреждения с особыми условиями хозяйственной деятельности) и другими параметрами.
Однако системный подход позволяет нам выделить из структуры территориального органа подсистемы: управляющую (субъект управления), в которую входит аппарат управления территориальным органом; управляемую (объект управления), включающую подчиненные территориальному органу подразделения и учреждения.
1 См.: Галенко В.П., Рахманов А.И., Страхова О.А. Менеджмент: Учеб. 2-е изд. СПб.: Питер, 2003. С. 28.
2 Веснин В.Р. Менеджмент: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Велби, Проспект, 2004. С. 14.
15
Связующим звеном в данном случае являются потоки информации. Графически это можно изобразить так:
Внешняя среда „ Внешняя среда
Управляющая подсистема Субъект управления Аппарат территориального органа Управляемая подсистема Объекты управления подразделения при ТО учреждения предприятия 4---- ¦4--------- 4---------¦
Прямая связь ^^
Внутренняя среда
--------> <^ Обратная связь
А
Прямая информация включает в себя: управленческие решения, которые принимаются в территориальном органе (приказы, указания, распоряжения, нормативы) и направляются в подразделения, учреждения и предприятия. Информация о состоянии объектов управления (отчеты, доклады, рапорты, сведения, справки) составляют потоки обратной информации.
Система УИС не существует сама по себе в замкнутом пространстве, на нее постоянно влияют, по мнению А.А. Аксенова, «теснейшим образом переплетающиеся политические, идеологические, экономические, национальные, организационные, психологические, педагогические и другие факторы»1. Эти факторы образуют внешнюю среду. Все действия и события, происходящие внутри УИС, образуют внутреннюю среду. Внешняя и внутренняя среда по-разному, но постоянно влияют на систему.
Иногда это влияние (например, чрезвычайные происшествия с участием больших групп осужденных) может серьезным образом дестабилизировать управление, то есть вызвать состояние, при котором объект управления (группа осужденных) не будет воспринимать управляющее воздействие субъекта. Но грамотно организованное управление при любых ситуациях
Аксенов А.А. Указ. соч. С. 134.
16
должно обеспечить выполнение поставленных задач и в этом заключается его надежность и эффективность. К признакам эффективности управления В.Р. Веснин относит:
- высокую оперативность, надежность, качество принимаемых решений;
- минимизацию затрат времени, связанную с их подготовкой;
- экономию общих издержек и расходов на содержание аппарата управления;
- улучшение показателей основной деятельности и др. Следовательно, можно сделать вывод, что эффективность управления
уголовно-исполнительной системы можно обеспечить за счет повышения надежности информационных потоков (связей), своевременности и полноты анализа информации, учета социально-психологических факторов, влияющих на участников управления, оптимального построения структуры субъекта-объекта1 .
Процессный подход рассматривает управление как непрерывный процесс по достижению определенных целей, стоящих перед системой или организацией, причем, по мнению В.И. Мухина, «не как дискретное одновременное действие, а как непрерывная серия взаимосвязанных действий»2.
Эти действия получили названия функций управления, поэтому процесс управления можно рассматривать как сумму всех функций управления. К их числу О.А. Кулагин и ряд других авторов относят функции планирования, организации деятельности, мотивации и контроля, которые в процессе управления связаны между собой информационной или коммуникационной функцией, представляющей собой процесс обмена информацией между обозначенными ранее функциями управления3.
По мнению ряда исследователей, в том числе В.П. Галенко, функции
1 См.: Веснин В.Р. Указ. соч. С. 22.
2 Мухин В.М. Основы теории управления: Учеб. М.: Экзамен, 2003. С. 30.
3 См.: Кулагин О.А. Принятие решений в системах организационного управления: Учеб. пособие. М.: ВНКУ, 1999. С. 34.
17
управления - это специализированные виды управленческой деятельности, представляющие различные направления воздействия на управляемый объект. Но при этом управляющие функции определяют содержание управления и одновременно служат основной для формирования его организационной структуры1.
Функции управления сформировались в определенный исторический период становления общественных и государственных институтов и развития производства вследствие разделения и специализации управленческого труда.
Для того чтобы исследовать функцию управления следует знать, что этот термин происходит от латинского «functio» - исполнение, осуществление. В связи с чем функция определяется как деятельность, обязанность, работа, роль, которую выполняет определенный социальный институт2.
Функции управления, как составляющая категория управленческой деятельности, были определены еще в начале двадцатого столетия с развитием и формированием теории управления. Первые шаги в этом направлении сделал американский ученый Ф.У. Тейлор, который пытался сформулировать и применить научные принципы и методы в организации трудовых процессов. Но впервые целостную концепцию теории управления, построенную на исследовании управленческого процесса, разработал А. Файоль. Она состояла из двух частей: функций управления, отвечающих на вопрос, что делает руководитель, и принципов управления, отвечающих на вопрос, как он это делает3. А. Файоль впервые расчленил процесс управления на конкретные виды деятельности, получившие название общих функций управления, в их числе планирование, организация, координация, контроль. Последующие исследователи этого вопроса добавили к ним мотивацию, учет, прогнозирование и др.
1 См.: Галенко В.П., Рахманов А.И., Страхова О.А. Указ. соч. С. 88.
2 См.: Советский энциклопедический словарь / Под ред. А.Н. Прохорова. М., 1990. С. 1453.
3 См.: Ромашев О.В., РомашеваЛ.О. Указ. соч. С. 36. |
