4 Введение
Актуальность диссертационного исследования. Конституция
Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, закрепила федерализм демократического правового государства, который предусматривает равноправие субъектов, составляющих Российскую Федерацрпо. Новому федерализму присущи принципы государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправия и самоопределения народов. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что субъекты Федерации имеют свою конституцию или устав, самостоятельно определяют свои органы государственной власти, в том числе и судебные, которые должны содействовать обеспечению охраны конституции (устава) субъекта
Российской Федерации.
С принятием Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" исчезли юридические основания для споров о легитимности конституционных и уставных судов
5 субъектов Российской Федерации. Однако становление конституционной
юстиции идет медленно. В настоящее время конституционные суды или подобные им органы конституционного контроля образованы в основном лишь в республиках. В иных субъектах Российской Федерации, основным законом которых является устав, законы об уставно!М суде приняты только в Красноярском крае. Иркутской, Калининградской, Курганской, Свердловской, Тюменской областях, Ханты-Мансийском автономном округе и Санкт-Петербурге. Образован и действует Уставный суд лишь в Свердловской области'1. В уставах двадцати восьми субъектов Российской Федерации предусмотрено образование уставных судов. Цель диссертации -проанализировать проблемы правового регулирования статуса уставного суда субъекта Российской Федерации, показать объективную необходимость таких судов на региональном уровне, их роль в укреплении конституционной законности, которая приобрела особую актуальность в условиях современного этапа становления российской государственности. В диссертации рассмотрены основные дискуссионные проблемы компетенции уставных судов, выдвинуты конкретные предложения по разграничению их компетенции и компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а также судов общей юрисдикции. В числе актуальных теоретических и практических проблем уставного правосудия как разновидности конституционного правосудия принципиальное значение имеет определение его места в системе разделения
1 Сформирован состав Уставного суда Санкт-Петербурга, 20 сентября 2000 г. избран Председатель Уставного суда.
6
государственной власти субъекта Российской Федерации, его назначение и функции. Научная новизна диссертации выражается как в общем направлении исследования, представляющего собой монографический анализ конституционных аспектов становления органов уставного контроля в субъектах Российской Федерации, так и в исследовании правового регулирования образования и деятельности уставных судов и предложениях практического решения их в модельном законе.
Состояние научной разработки темы. Вопросы становления конституционной юстиции в Российской Федерации, практика работы действующих конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации привлекает внимание ученых и практиков- юристов. К этой теме обращались в своих работах С.А. Авакьян, Г.Г. Арутюнян, М.В. Баглай, А.Т.Барнашов. А.А.Белкин, С.В.Боботов, Н.Т. Ведерников, Н.В.Витрук, Г.А.Гаджиев, В.В. Гошуляк, М.Й.Клеандров, В.А.Кряжков, В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, Л.В.Лазарев, В.О.Лучин, М.А.Митюков, Н.А. Михалева, Т.Г.Морщакова, Ж.И.Овсепян, Т.Я.Хабриева, В.Е. Чиркин, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев и др.
Непосредственно конституционному правосудию в субъектах Российской Федерации посвящены несколько работ. Так в книге профессора М.А. Митюкова "Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. Сборник нормативных актов" (М., 1997), дан сравнительный анализ законодательства субъектов Российской Федерации об организации и компетенции конституционных и уставных судов
7
республик, краев и областей. В книге авторского коллектива в составе В.К. Бобровой, М.А. Митюкова, В.В. Кровельщиковой "Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. Сравнительное исследование законодательства и судебной практики. Нормативные материалы" ( МЛ 999) исследуются законодательство и судебная практика конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, их организация, компетенция и правовая природа. Актуальные теоретические проблемы конституционного правосудия, место этого института в системе государственной власти в механизме правовой охраны Конституции рассмотрены в работе М.А.Митюкова и А.М.Барнашова "Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики) (Томск, 1999) ю В работе В.А. Кряжкова и Л.В.Лазарева "Конституционная юстиция в Российской Федерации" (М., 1998) конституционному правосудию в субъектах федерации посвящена отдельная глава, в которой дана общая характеристика конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и рассмотрены некоторые виды взаимоотношений этих судов с Конституционным Судом Российской Федерации и федеральными судами общей юрисдикции. Комплексное исследование становления и проблем конституционной юстиции в субъектах Федерации представлено в книге В.А. Кряжкова "Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. Правовые основы и практика (М.,1999). Однако проблемы правового регулирования статуса уставного суда субъекта Российской
8
Федерации раскрыты в названных работах лишь в общем аспекте и поэтому нуждаются в дополнительном исследовании и систематизации. Имеется несколько диссертационных исследований по вопросам конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации. Но в них проведено исследование, основанное на примере работы конституционного суда одной либо нескольких республик в составе Российской Федерации, имеющих органы конституционного контроля1. Вопросы правового регулирования статуса уставного суда субъекта Российской Федерации, которые на практике вызывают затруднения, не были предметом специального исследования и концентрации их выводов в модели закона "Об уставном суде субъекта Российской Федерации". В этом заключается новизна представленного научного исследования. Этим же и обусловлен выбор темы диссертации.
Цель настоящего исследования - систематизировать проблемы правового регулирования статуса уставного суда субъекта Российской Федерации. Для этого необходимо:
- определить сущность, назначение и функции уставного правосудия;
показать, что уставное правосудие есть разновидность конституционного правосудия;
установить место уставных судов в системе разделения государственной власти субъекта Российской Федерации;
1 См.: Мурзина Е.А. Конституционное правосудие в республиках Российской Федерации. Автореф. дне. на соиск. уч. степени канд. юр. наук. М.,2000.
t
9
- выявить конституционные и законодательные основы образования уставных судов субъектов Российской Федерации;
- исследовать становление и развитие уставных судов в краях, областях и автономных округах;
систематизировать имеющийся опыт законодательного регулирования статуса уставного суда в субъектах Российской Федерации;
- изучить возможность учета при этом специфики каждого субъекта Российской Федерации:
- представить оптимальную унифицированную модель закона ''Об уставном суде субъекта Российской Федерации".
Объектом исследования выступает процесс становления уставного контроля в субъектах Российской Федерации, основным законом которых является устав, правовое обеспечение его развития и место в формирующейся в Российской Федерации системе конституционного контроля.
Предметом исследования является правовое регулирование статуса уставного суда субъекта Российской Федерации, проблема его унификации и учета специфики каждого субъекта Федерации в законодательстве об уставных судах, создание оптимальной модели закона "Об уставном суде субъекта Российской Федерации", предусматривающей вариантность решения вопросов формирования и функционирования уставного суда.
Методология исследования построена на использовании логических законов и правил. Ключевое значение для раскрытия темы имели
10
общенаучный метод анализа и синтеза, который в сочетании со I
сравнительно-правовым методом исследования стали основными в
представленной работе. Проводился формально-юридический анализ конституций, уставов, законов и их проектов, иных нормативных актов, постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, решений конституционных и уставного судов субъектов Российской Федерации. Он позволил обобщить уже существующий опыт законодательного урегулирования статуса уставных судов, а также учесть тенденции новейшего законодательства и потребности складывающейся практики. Автором проанализировано 68 уставов субъектов Российской Федерации, более двадцати проектов и действующих законов о конституционных и уставных судах.
В работе использован институционгщьный метод исследования, что
позволило показать сущность и значение уставного правосудия в
^ Российской Федерации, определить место уставного суда в системе
разделения властей на уровне субъекта Федерации, охарактеризовать
уставное правосудие как разновидность конституционного правосудия.
Автором использовался сравнительный метод исследования, чтобы выявить все то общее, что характерно для современного правового регулирования статуса уставного суда.
Нормативно-правовую основу диссертации составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы "О
т
Конституционном Суде Российской Федерации', "О судебной системе
11
Российской Федерации", федеральные законы "О статусе судей Российской Федерации", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и др., постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы о конституционных и уставных судах субъектов Российской Федерации, регламенты конституционных и уставных судов и принятые ими решения.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна усматриваются в теоретическом осмыслении проблемы правового регулирования статуса уставного суда субъекта Российской Федерации и практическом выражении ее решения в проекте модельного закона об этом суде.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту положения и выводы, содержащие некоторые элементы новизны:
- унифицированный оптимальный перечень полномочий уставного суда субъекта Российской Федерации;
предложения по разграничению полномочий уставного суда субъекта Российской Федерации с полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации;
- варианты законодательного решения вопросов формирования уставного суда и организации его работы;
12
- конкретные решения по определению особенностей производства в уставном суде субъекта Российской Федерации по всем категориям дел, находящихся в его компетенции.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что, по мнению соискателя, некоторые выводы обосновывают практические рекомендации по совершенствованию немногих действующих законов об уставных судах субъектов Российской Федерации, а предлагаемая модель закона может оказать существенную методическую и практическую помощь органам государственной власти субъектов Федерации в разработке и принятии соответствующих законов.
Специалисты широкого профиля, государственные служащие, юристы, депутаты, судьи, научные работники, преподаватели, аспиранты и студенты юридических учебных заведений могут ознакомиться с основами и особенностями организации уставных судов субъектов Российской Федерации, их юрисдикцией, формами и методами работы, их взаимосвязи с другими институтами государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Результаты исследования, помимо публикаций в статьях, были представлены на Всероссийском совещании: "Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации" в виде проекта модельного закона "Об уставном суде субъекта Российской Федерации", который затем был направлен руководителям органов
13
i
^ исполнительной и законодательной власти регионов и использован рядом
I субъектов в законопроектной работе1.
I По инициативе автора, являвшегося участником парламентских
\ слушаний в Совете Федерации "О ходе реализации концептуальных
I положений судебной реформы в Российской Федерации", состоявшихся в
I 1998г.,2 и Международной конференции, посвященной Всеобщей
I
декларации прав человека, проходившей в Москве в ноябре 1998 г.3 , в
итоговых документах записаны рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации ускорить создание конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, =-предусмотренных законом "О судебной системе Российской Федерации". 1 При обсуждении проекта Концепции прав человека в Российской Федерации на расширенном заседании Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации в марте 1999 г. автором, наряду с предложениями к федеральным органам государственной власти активнее изучать, обобщать и распространять опыт работы конституционных (уставных) судов Российской Федерации, было рекомендовано правозащитным организациям активнее влиять на формирование общественного мнения о необходимости учреждения таких судов во всех
' Модельный закон (проект) полностью положен в основу для подготовки Закона "Об Уставном суде Московской области).
: См. Собрание законодательства Российской Федерации 1999. № 1 Ст.51.
J См. Всеобщая декларация прав человека. Материалы международной конференщш.М., 1999г.
14 субъектах Российской Федерации, как действенного механизма в
обеспечении защиты прав и свобод человека.1
На заседании "круглого стола" по вопросу "О совершенствовании законодательства о Конституционном Суде Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации", состоявшемся 18 мая 2000 г. в Совете Федерации, участником которого автор являлся, им высказаны предложения о дополнении ряда федеральных законов нормами, определяющими нормативно-правовую деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Автором в качестве советника и руководителя отдела по обеспечению деятельности Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации подготовлены предложения, замечания и заключения по проектам законов о конституционных (уставных) судах республик Тыва, Хакасии, Чувашии, Алтайского и Красноярского краев. Иркутской, Калининградской, Московской, Новосибирской областей, города Санкт-Петербург, которые были направлены в органы государственной власти этих субъектов Федерации2.
Соискатель также участвует в осуществлении мониторинга законодательства, судебной практики и дискуссий по проблемам
1 См.: Архив Отдела по обеспечению деятельности Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации. 1999г.
: См.: Архив Отдела по обеспечению деятельности Полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ. 1997-1999 г.г.
15
конституционного (уставного) правосудия путем ежемесячного выпуска дайджеста "Акты конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации"1.
Представляется, что некоторые выводы и положения исследования могли бы быть приняты во внимание при чтении лекций по конституционному праву России и спецкурса "Конституционное правосудие", а также при обновлении учебно-методических пособий по этим дисциплинам.
Диссертационное исследование не претендует на исчерпывающее освещение вопросов рассматриваемой темы. Нет сомнений, что становление конституционного правосудия, учреждение уставных судов в субъектах Российской Федерации потребует дальнейшего теоретического исследования и практического разрешения возникших вопросов.
1 См. Дайджест официальной информации "Акты конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации"'. М. Отдел по обеспечению деятельности Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации.2000. >fe 1-4.
16
Глава I. Сущность, назначение и функции уставного правосудия в Российской Федерации
1.1. Уставные суды в системе разделения государственной власти субъекта Федерации
Накопленный опыт конституционного строительства, практика
применения конституционных норм и их развитие в текущем законодательстве показывают, что подлинная гарантия Конституции и закрепленных в ней институтов правового государства заключается в такой организации общества, которая могла бы противостоять всяким покушениям на защищаемый Основным законом конституционный строй.
Конституционный контроль является одним из необходимых элементов в государстве, претендующем на то, чтобы именоваться правовым, стремящимся к созданию прочного общественно-политического строя, системы законности и защиты интересов граждан.
Процесс становления конституционного контроля в нашей стране и международная практика показывает, что наиболее эффективным он становится с появлением системы конституционного правосудия. Создание органа конституционного контроля в виде конституционного (уставного) суда существенно влияет на обеспечение законности в системе разделения властей. При отсутствии такого органа законодательные органы соединяют в себе начала, которые совсем нежелательно объединять в одном органе:
17
L принимать акты; оценивать их на предмет взаимного соответствия; давать
! их толкование.
Одна из идей, заложенных в создание конституционного правосудия \ как политико-правового института, - контроль за законодательной
властью, чтобы она следовала ею же созданной конституции (уставу) при
i
I принятии законов и иных нормативных актов.
В то же время назначение конституционных (уставных) судов видится и в том, чтобы не допускать административного произвола со стороны исполнительной власти, поскольку она, нередко, склонна свои повседневные действия ставить выше права и вкладывать в данные действия такой смысл, который показался на сегодня целесообразнее при применении нормоустановлений.
Согласно же принципу конституционной законности все нормативные акты должны соответствовать конституции (уставу). ; - Реализация этого принципа невозможна без установления специальных
правовых и организационных гарантий, особых институтов, обеспечивающих конституционный контроль за соответствием законов и ! иных нормативных актов конституции (уставу).
Формально конституционный контроль представляет собой проверку
i
соответствия нормативно-правового акта конституции (уставу). В этом
i
смысле он отражает тезис о том, что нормы писаной конституции обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим |
