ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы и задачи исследования. С началом рыночных преобразований в России социальная политика декларировалась в качестве элемента общей экономической стратегии страны. Предполагалось сочетать либеральный переход, постепенно освобождающий государство от роли распорядителя экономических и социальных процессов с использованием тех ресурсов, которые были созданы прежней системой. По сути дела не было выработано общенациональной программы, в которой бы социальная политика утверждалась как достаточно самостоятельная и действительно социальная.
Доминирующими в российской социальной политике в период реформ оказались пожарные меры в отношении отдельных слоев населения при консервации системы социальной защиты на уровне денежно-компенсационных механизмов. Эта ситуация была обусловлена не только ограниченностью материально-финансовых ресурсов и ставкой на использование резервов населения и его долготерпение, но и просчетами в определении общей стратегии развития, недооценкой социальной составляющей реформ.
В процессе реформирования общественно-экономического строя основное внимание было направлено на экономические преобразования. Решение социальных проблем отложено «на потом», что незамедлительно сказалось на благосостоянии людей. Наиболее явные негативные последствия выразились в падении уровня жизни основной массы населения, растущей дифференциации доходов, резком сокращении доступных социальных благ, росте безработицы. Все это сопровождается расслоением общества, обострением противоречий в общественном развитии.
Социально-экономическая ситуация характеризуется сильным разбросом основных параметров уровня и качества жизни в различных субъектах Российской Федерации. Положение усугубляется постоянно растущей безработицей. При этом сохраняется огромная скрытая безработица и резкая региональная дифференциация показателей состояния рынка труда. К настоящему времени резервы социальных отраслей федерального уровня, выполнявших свои функции часто по инерции необходимого объема средств, оказались практически исчерпанными.
В этих условиях встал вопрос о распределении обязанностей и полномочий между федеральными и региональными властями и естественно об адекватном законодательном обеспечении этого процесса.
Последствия рыночных преобразований в какой-то мере уже изменили модель взаимоотношений властей, которая, в конечном счете, определяется реструктуризацией отношений собственности. Функционирование, наряду с федеральной собственностью, собственности субъектов Федерации и собственности местных органов самоуправления, каждая из которых должна стать осно-
вой обеспечения социальной защищенности населения, поставило вопрос о перераспределении государственных функций в пользу субъектов Федерации.
В связи с этим изменяется централизация и децентрализация правового регулирования, в том числе с учетом развития и укрепления федерализма. Однако процесс развития федеративных отношений несет в себе наряду с положительными очень отрицательные факторы. В «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» говорится: «Все более опасным фактором, размывающим единое правовое пространство страны, становится принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов и решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству».1
Поэтому очень важно в развитии правотворческих отношений Российской Федерации и ее субъектов найти золотую середину. Практика показала, что преувеличение саморегулирования общественных процессов в субъектах Федерации часто ведет к правовой самодеятельности, «перетягиванию каната» между Федерацией и ее субъектами. Многие правовые акты на местах не соответствуют Конституции Российской Федерации, федеральным законам. Отсюда - условием дальнейшего успешного развития законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации является укрепление российской государственности, повышение авторитета власти, как в Центре, так и на местах, эффективности функционирования всех ее ветвей и структур. Укрепление российской государственности невозможно без четко выработанной региональной политики, создания единого правового пространства.
С другой стороны, изменение нормотворческой ситуации в стране ведет к увеличению количества законодательных актов, расширению сферы их действия и круга участников законотворческого процесса. Отсюда - повышается интерес населения, общественных движений и политических организаций к вопросам разработки и принятия новых законов, как федеральных, так и субъектов Федерации.
Особенно велик интерес к законам социального плана, которые непосредственно затрагивают жизненно важные потребности людей. Отсюда и повышенные требования к закону, которые необходимо учитывать в процессе законотворческой работы.
Важнейшая и неотложная задача законотворческой работы субъектов Российской Федерации - совершенствование механизма и процедур социальной защиты граждан. Размытость, неопределенность, противоречивость, а часто и отсутствие юридических норм, обеспечивающих социальную защиту населения, свидетельствуют о нелегкой правовой ситуации, сложившейся в нашем обществе. Поэтому перед законодательными органами субъектов Федерации стоит задача, как по совершенствованию правовой основы уже существующего
1 Концепция национальной безопасности Российской Федерации. «Красная Звезда», 1997, 27 декабря.
механизма социальной защиты населения, так и созданию новых правовых процедур в этой области.
Все выше сказанное и определило выбор темы исследования.
В процессе исследования были поставлены следующие задачи:
1) провести анализ законотворческой деятельности субъектов Федерации в области социальной защиты населения во взаимодействии субъективных факторов законотворческой деятельности с объективной реальностью складывающихся федеративных отношений, потребностями укрепления государственности;
2) выявить основные проблемы, направления и тенденции развития законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в области социальной защиты населения, выявить положительные факторы и недостатки в содержании принятых законов, как с точки зрения глубины раскрытия, так и охвата факторов, требующих правового регулирования. Показать положительный опыт законотворческой работы в сфере социальной защиты населения;
3) на основе обобщения накопленного опыта, исследования причин противоречий, получивших широкое распространение в законотворчестве, выяснить пути устранения этих противоречий;
4) на основе факторного анализа нуждающихся в правовом регулировании проблем социальной защиты населения, наиболее полного учета в процессе законотворчества не только субъективных факторов, отождествляемых с достижением желаемых для законодателя целей, но и учета экономических условий, которые не принимать во внимание нельзя - сформулировать перспективы дальнейшей работы в этом направлении.
Методологическая, информационная и эмпирическая основы исследования. Философской основой исследования явилась диалектика. Исходя из требований закона диалектики о всеобщей связи процессов и явлений в природе и обществе, правовое регулирование общественных отношений оказывается тем эффективнее, чем точнее оно выражает в совокупности политические, экономические, социальные и нравственные условия развития общества вообще и функционирование социальной сферы, в частности.
Основным методом исследования явился сравнительный анализ законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Анализ может принести реальную пользу для совершенствования законотворческой работы. Тем более что уровень такой работы в разных субъектах Федерации различный.
В ходе исследования были подвергнуты анализу 189 документальных источников, в том числе: Конституция Российской Федерации, 13 конституций республик Российской Федерации,1 20 Уставов областей и национальных окру-
1 В исследовании использованы Конституции Республик: Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва, Хакасия.
гов,1 20 федеральных законов, 32 закона субъектов Российской Федерации, 10 Указов Президента Российской Федерации и Постановлений Правительства Российской Федерации, постановлений исполнительных органов субъектов Российской Федерации, 93 других документальных источников.
Выбор документальных источников определялся тем, чтобы в исследовании были представлены различные регионы Российской Федерации.
В процессе теоретических обобщений, выводов и рекомендаций использованы труды ученых в сфере общей теории государства и права,2 конституционного и муниципального права, а также собственный опыт практической работы в качестве консультанта комитета по социальной политике Областной Думы.
По тексту теоретические положения диссертации подкрепляются извлечениями из конституций республик, уставов областей, федеральных законов и законов субъектов Федерации, а также других нормативных актов.
Новизна исследования (защищаемые положения). Диссертация представляет собой комплексное исследование накопленного опыта, основных направлений и тенденций развития законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты населения в соотношении с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами; выявление и теоретическое обобщение положительных факторов и недостатков в содержании принятых законов, как с точки зрения соблюдения принципов федеративного устройства государства, так и глубины раскрытия и четкости правовых норм, охвата социальных факторов, требующих правового регулирования с целью наиболее полных правовых гарантий социальной защиты граждан Российской Федерации.
Общая характеристика научной новизны диссертационного исследования конкретизируется следующими положениями, выносимыми на защиту.
1. Федерализм, как принцип государственного устройства, в силу своего внутреннего содержания, предполагает не только деление властных полномочий между Центром и субъектами Российской Федерации, но и деление ответственности за положение дел в регионе и в стране в целом. Эта ответственность должна находить отражение в нормативных актах субъектов Федерации.
В Конституции Российской Федерации фактически заложено неравноправие субъектов Федерации (республик - с одной стороны, краев и областей - с другой), так как они имеют в соответствии с Конституцией разный статус:
Использованы также Уставы краев и областей: Вологодской, Воронежской, Костромской, Курганской, Иркутской, Курской, Ленинградской, Саратовской, Свердловской, Ставропольского края Пермской, Псковской, Тюменской, Челябинской, Ненецкого автономного округа. Оренбургской обл.
В подготовке диссертации использованы монографии и статьи Р.Г.Абдулатипова, С С Алексеева К.С.Бсльского, Л.Ф.Болтепковой, Н.Л.Вобровой, В.В.Игиатепко Л М Каранстяна А.Н.Кокотова, В.М.Корельского, В.Кнупфера, М.И.Кукушкииа, Л.А..Морозовой, В.Д.Перевалова, С.В.Полениной, Н.Л.Тихомирова, Р.Л.Хальфина, В.Е.Чиркииа, Л.А.Югова, Б.С.Эбзеева, и других.
8
республики-государства, которые имеют свои конституции, а края и области имеют уставы и не имеют статуса государства.
В диссертации сделана попытка проанализировать, как юридическое неравноправие субъектов Российской Федерации отражается на их законотворческой деятельности.
По мнению автора, федерализм - это не только политическое, государственно-правовое понятие, но и способ организации всей общественной жизни, в том числе и социального аспекта. Поэтому неравенство субъектов Федерации неизбежно ведет к неравенству в уровне жизни людей, их социальной защищенности, что в конечном итоге закрепляется в законодательстве субъектов Российской Федерации.
2. В диссертации исследуется противоречивый характер законотворчества в субъектах Российской Федерации, анализируются объективные и субъективные источники противоречий, раскрывается содержание каждого из них, определяются пути разрешения этих противоречий.
Анализ противоречий между нормами Конституции Российской Федерации и нормами конституций республик и уставов краев и областей дает основание сделать выводы о том, что эти противоречия оказывают влияние не только на общие вопросы государственного строительства (вплоть до угрозы целостности государства), но и на законотворческую деятельность субъектов Федерации в области социальной политики.
По мнению автора, пути разрешения противоречий могут основываться на том, что в одном, пусть и федеративном, государстве не может быть нескольких правовых систем, которые нарушают равенство прав граждан. Задача состоит в том, чтобы добиваться сочетания правовой нормы, устанавливаемой в законе, и права как продукта потребностей, интересов общества и личности.
В законотворчестве субъектов Федерации необходима координирующая и контролирующая роль Федерального Собрания в лице созданного для этой цели органа с использованием специально созданной информационной компьютерной системы.
3. Отсутствие идеологии реформ в социальной сфере, недооценка принципов и способов формирования социальной политики, вытекающей из федеративного устройства государства и четкого разграничения предметов ведения
между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, ведет к региональной законотворческой самодеятельности.
По мнению автора, главная задача сейчас состоит в том, чтобы создать всеобъемлющее правовое поле для успешного реформирования всей социальной сферы вообще и социальной защиты в частности, на базе Конституции Российской Федерации и федеральных законов, конституций республик и уставов краев и областей.
При этом роль конституций и уставов субъектов Российской Федерации заключается не в повторении основных положений Конституции Российской Федерации, а в конкретизации прав граждан на региональном уровне, исходя
I
из конкретных особенностей субъекта Федерации, однако в рамках единого правового поля. t
4. Большим тормозом в развитии законотворческого процесса является отсутствие четкого разделения полномочий между законодательной и исполнительной властью субъектов Федерации. Это влечет за собой стремление исполнительной власти заниматься нормотворчеством самостоятельно.
В функциональном аспекте предметы ведения государственной исполнительной власти разбиты на три уровня (статьи 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации): ведение Российской Федерации, совместное ведение, ведение субъектов Российской Федерации. В статье 132 Конституции Российской Федерации диапазон государственных функций расширяется на основе передачи части полномочий органам местного самоуправления. Поэтому полной чистоты системы исполнительной власти в функциональном значении Конституция Российской Федерации не обеспечивает.
В субъектах Федерации эта задача ложится на конституции республик и уставы краев и областей. Однако в этих правовых актах полномочия исполнительных органов по вопросам социальной защиты прописаны по-разному. В некоторых субъектах Российской Федерации не прописаны совсем.
По мнению автора, конкретизация полномочий исполнительного органа субъекта Федерации в сфере социальной защиты населения может быть осуществлена в законе о правительстве (администрации) края, области. Такой закон принят не во всех субъектах Федерации.
В диссертации автор стремился показать, что ключевая роль органов местного самоуправления заключается в реализации законов, постановлений, программ по социальной защите населения. В организации нормотворческой и исполнительской деятельности местных органов самоуправления не может быть единообразия. Автор считает, что главное не допускать прямого или косвенного ограничения прав граждан. В то же время в конституциях республик, уставах областей полномочия органов местного самоуправления в сфере социальной защиты населения прописаны очень слабо. Недостаток может быть восполнен в законах об органах местного самоуправления.
В целях наиболее успешного сбалансирования социальных функций Федерации и ее субъектов и органов местного самоуправления целесообразно структурировать и систематизировать социальные показатели. Это даст возможность целенаправленно вести нормотворческую работу исполнительным органам субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.
5. Первостепенная необходимость социальной защиты граждан вытекает из сущности нашего государства, которое в соответствии с конституцией Российской Федерации, является социальным государством.
Гуманизировать рыночные отношения может соответствующая законодательная база. С принятием таких законов Федеральное Собрание Российской Федерации запаздывает. Субъекты Федерации вынуждены принимать законы
10
по вопросам социальной защиты населения с опережением, что ведет к правовым коллизиям. (Свердловская область, Волгоградская область, Алтайский край, Красноярский край). По мнению автора, заслуживают внимания законы субъектов Федерации о дополнительных мерах социальной защиты ветеранов и других слабо социально защищенных слоев населения.
Особого внимания заслуживают правовые нормы о защите прав детей. В защите прав ребенка необходимо руководствоваться идеей защиты слабого.
Слабая, а в большинстве субъектов Федерации отсутствующая, законодательная база о защите прав молодежи требует корректировки планов законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.
6. Право на охрану здоровья выступает в общей системе прав и свобод. Каждый человек как личность не может существовать без свободы.
Право на охрану здоровья относится к категории естественных и неотчуждаемых прав человека.
Поэтому, по мнению автора, здоровье человека не только личное, но и общественное благо, поэтому охрана здоровья должна составлять основу социальной политики государства.
Здравоохранение в нашей стране в силу целого ряда причин находится в тяжелом состоянии. Выправить положение можно отчасти путем совершенствования законодательства.
В диссертации сделана попытка показать, что главным условием совершенствования правового регулирования отношений в сфере здравоохранения является построение системы законодательства о здравоохранении, поскольку деятельность в области охраны здоровья человека выходит за пределы собственно медицины и охватывает собой тот или иной вид личной общественной и государственной деятельности. Основа такой системы должна быть заложена федеральным законодательством.
Законодательные акты, принятые в субъектах Федерации свидетельствуют об унифицировании определенной части нормативных правовых актов и норм, регламентирующих общие задачи охраны здоровья (Кемеровская область, Свердловская область).
По мнению автора, принципиально важно, чтобы в законодательстве был закреплен приоритет охраны здоровья человека перед другими видами общественной деятельности.
Поскольку в одном законе невозможно представить все нормы и правила в области охраны здоровья людей - целесообразно в субъектах Российской Федерации принимать законодательные акты по отдельным вопросам. Впоследствии их можно свести в Кодекс законов о здравоохранении.
7. Реформы, проводимые в экономике, требуют новых подходов к правовому регулированию социально-трудовых отношений, защиты трудовых прав
граждан.
Поэтому в исследовании этой проблемы автор подчеркивает, что первостепенное значение сейчас приобретает правовое обеспечение социального
11
партнерства. В ряде субъектов Российской Федерации приняты Законы «О социальном партнерстве». На их основе заключаются трехсторонние соглашения, которые далеко не в полной мере решают проблему защиты трудовых прав граждан. В трехстороннем соглашении Свердловской области просматриваются только меры тактического плана, проблемы стратегии отсутствуют.
Практика трудовых отношений может включать меры, направленные на улучшение условий труда, чего пока в нормативных актах субъектов Российской Федерации нет.
Основой трудового регулирования является индивидуально-договорный и коллективно-договорный методы. В нормативных актах в этой сфере трудовых отношений не предусмотрена ответственность руководителей за нарушение договора. Отсутствуют нормы о возмещении морального ущерба, нанесенного работнику руководителем.
В конституциях и уставах многих субъектов Российской Федерации право законодательной инициативы профсоюзов не предусмотрено.
Объединения работодателей не проявляют сколько-нибудь заметную активность в социальной сфере, поскольку в этом не заинтересованы. Нормативно-правовая база в этой сфере отношений слабая.
Система профессионального образования страдает от неясности целей и направлений деятельности. Соответствующая нормативная база отсутствует.
8. Требуют дальнейшего развития новые нормы жилищных правоотношений. В этом отношении в субъектах Российской Федерации проводится определенная работа.
Наметился новый курс в реализации прав граждан на жилище, созданы нормативные условия для рынка жилья.
Новое жилищное законодательство в основном обеспечивает социальную защищенность нуждающихся в такой защите (Свердловская область). В то же время автор принципиально не согласен с нормой Закона «О предоставлении жилища в Свердловской области» (статья 10), где говорится о праве на бесплатное предоставление жилых помещений лицам, имеющим в расчете на каждого члена семьи доходы ниже установленного уровня. Требуют принципиального уточнения статьи 21, 22 этого Закона.
Неразвитость и противоречивость законодательства об ипотечных кредитах сдерживает одну из важнейших форм социальной защиты граждан в жилищной сфере.
9. Фактором, существенно влияющим на качество и дальнейшее совершенствование законотворческой работы, является отсутствие единой концепции развития социальной политики в Российской Федерации. Поэтому в законодательном процессе появились серьезные неувязки, в принимаемых законах
¦ допускаются ошибки.
Важнейшим условием дальнейшей работы по совершенствованию законотворчества в широком плане является приведение в соответствие конститу-
12
ций республик и уставов краев и областей с Конституцией Российской Федерации.
С этой целью необходимо:
а) четкое планирование законотворческой работы во взаимоувязке Центра и регионов;
б) выделение приоритетов в законотворческой деятельности;
в) координация работы федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, законодательной и исполнительной власти.
В работе по дальнейшему совершенствованию правового регулирования социальной защиты населения приоритетами можно считать:
1. Законодательное совершенствование социальных гарантий слабо защищенных слоев населения.
Этот процесс в субъектах Российской Федерации идет стихийно. Многие услуги в области здравоохранения и образования становятся, вопреки требованиям Конституции Российской Федерации, платными.
Важно помнить, что правовые основы государственной общественной жизни - это не только политико-юридическое, но и социально-этическое явление. Совершенствование законодательства должно осуществляться с соблюдением морально-этических норм.
2. Совершенствование бюджетно-финансового обеспечения социальной защиты населения, что позволит обеспечить неукоснительное выполнение законодательства в области социальной защиты населения.
ГЛАВА 1.
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Конституционно-договорные основы разграничения предметов ведения в сфере законодательства
а) становление федерализма и проблемы законотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов
Переходный период в развитии российского государства постепенно приобретает свою логику развития, а государственность обретает четкую политико-правовую структуру, в основе которой лежит федерализм. В теоретическом плане мы исходим из того, что в государственном строительстве первично общество, которое создает соответствующие уровню своего развития реальные структуры управления различными сторонами жизни и, прежде всего, государственные структуры. Каждая государственная структура наделяется определенными полномочиями. Характер и содержание этих полномочий находятся в прямой зависимости от уровня развития общества и степени соответствия государственных механизмов управления данному уровню.
Россия - единственная из всех постсоветских стран - сделала свой выбор в пользу федерализма. Решающую роль здесь сыграло государственное устройство бывшей РСФСР, а также богатый исторический путь, который прошли народы России в тесном единстве друг с другом. Однако становление федерализма не было триумфальным шествием, поскольку определенная часть населения, большая часть политиков, государственного аппарата, в особенности на местах, не были к этому готовы.
Это выразилось в «параде суверенитетов» конца 80-х начала 90-х годов, который был направлен, в сущности, против унитарного государства, против централизма в управлении обществом, но за унитаризм регионов. Наиболее яркое выражение это нашло во время острых и затяжных дебатов по вопросам государственного устройства в Верховном Совете и на Съезде народных депутатов при подготовке Федеративного договора и Конституции Российской Федерации.
К сожалению, и после подписания Федеративного договора, заложившего политико-правовые основы российского федерализма, идет «перетягивание каната» между Центром и субъектами Федерации по принципу «взять больше, дать меньше». Иными словами, одни отождествляют сильную Россию с сильным Центром, другие - с сильными регионами, забывая о том, что компромисс в данном случае неизбежен.
14
Федерализм в силу своего внутреннего содержания предполагает не только деление властных полномочий между Центром и субъектами Федерации, но и деление ответственности за положение дел в стране, регионе. Все это должно находить отражение прежде всего в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, а также в иной многогранной правотворческой деятельности.
Правовые акты, содержащие нормы права как регуляторы отношений, в зависимости от состава субъектов правового регулирования, характера формирования и выражения их регулирующей роли, можно подразделить на властные правовые акты и договорные правовые акты, а само правовое регулирование, соответственно, на властное и договорное.
Договорный правовой акт отличается от властного тем, что совершается (заключается) двумя или более сторонами, но никогда - одной стороной, что возможно для властного правового акта. Федеративное устройство государства базируется на договорных правовых актах.
Федерализм можно рассматривать как компромисс между централизацией и децентрализацией государственной власти. Но чтобы компромисс состоялся, нужен баланс интересов Центра и регионов, закрепленный в договорном правовом акте. Если такого равновесия нет, то федерализм как принцип государственного устройства может эволюционировать либо в сторону унитаризма, либо в сторону конфедерализма, поскольку федерализм не представляет собой стабильной системы. Вернее, его стабильность всегда временное явление. Поддержка стабильности требует постоянного внимания, как со стороны Центра, так и субъектов Федерации.1
Поэтому подписание договоров между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий можно в принципе оценить как положительное явление. Такая практика представляет собой эффективный способ формирования своего рода «подсистем» в рамках макросистемы федеративных отношений, устанавливаемой Конституцией Российской Федерации, что позволяет лучше учитывать конкретные условия и вытекающие из них интересы субъектов Федерации.
В этих условиях роль Конституции, как основного закона государства, получает свое истинное значение.
Здесь нужно отметить, что Россия имеет своеобразный опыт конституционного развития. Первая Конституция в России была принята в 1918 году. В ней было много прогрессивного. В частности, первый раздел этой Конституции включал Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа.
В последующем конституционном развитии можно отметить и другую тенденцию. Она характеризуется известной ритуальностью и бездействием конституционных положений. Это превратилось в определенной степени в
См.: Б.Б.Задарновский. Национальная политика в Российской Федерации. М., 1993.
15
традицию, которая действует и поныне. Конституция далеко не всегда воспринимается как Основной Закон - Закон прямого действия.
Поэтому Конституция Российской Федерации может дать (и, безусловно, даст) прогрессивный общественный эффект в том случае, если она будет воспринята как выраженная в законе приоритетная социальная ценность, которая послужит обновлению и развитию всей политической и экономической системы, укреплению устойчивости государства и его институтов.
Высшая юридическая сущность Конституции проявляется двояким способом. Во-первых, ее нормы имеют приоритет над нормами конституций и уставов субъектов Федерации, нормами законов и подзаконных актов. Во-вторых, сами законы и иные акты принимаются установленными конституцией органами и в установленным ею порядке.
Конституция учреждает государственное устройство, основные институты государства, устанавливает статус гражданина на всей территории государства и, тем самым, влияет на содерэ/сание всей правотворческой деятельности как Российской Федерации, так и ее субъектов.
В процессе нашего исследования важное значение будет иметь проблема равноправия субъектов Федерации в том виде, в каком это нашло свое решение в Федеративном договоре и Конституции Российской Федерации и как это равноправие реализуется в законотворчестве субъектов Федерации.
До принятия Конституции Российской Федерации равноправие субъектов Федерации не было закреплено законодательно или на договорной основе. Федеративный договор установил их следующие типы:
национально-государственные (республики);
административно-территориальные (края, области, города федерального значения);
национально-территориальные (автономная область, округа).1
Принципиально важное здесь состоит в том, что это не формальное деление, ибо тип (вид) субъекта отражается на его статусе.
Посмотрим, как решена проблема равноправия в Конституции Российской Федерации. В части 1 статьи 5 Конституции все субъекты Федерации перечислены в одном ряду и четко сказано: «равноправные субъекты». В части 4 статьи 5 говорится, что все субъекты Российской Федерации между собой равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Часть 2, статьи 5 развила положения Федеративного договора и учла пожелания краев, областей, установив их право, а также право городов федераль-
См. Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ; Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ; Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ. М., 31 марта 1992 года.
16
ного значения, автономной области, автономных округов иметь наряду с уставом и свое законодательство.
Тем не менее республики как субъекты Федерации, названы в Конституции государством (ч.2., ст.5). Свой статус в отличие от остальных они определяют не уставами, а конституциями.
Равноправие предполагает и равностатусность. Но об этом в Конституции не упоминается. Республики по конституции - это государства, а прочие субъекты Федерации к таковым не отнесены и, следовательно, имеют статус пониже. А неравностатусность неизбежно влечет за собой и неравноправие, фактическое неравноправие субъектов Федерации в значительной степени отражается на их законотворческой деятельности, на распределении полномочий между Федерацией и ее субъектами, когда некоторые республики получили полномочий больше по сравнению с другими субъектами Федерации. Эта проблема долгие годы будет торчать занозой в федеративном устройстве нашего государства, пока не будет устранена. Неравенство, заложенное в конституции, сказывается и на противоречиях законодательной деятельности субъектов Федерации, в том числе и в вопросах социальной сферы.
Правда, по этому поводу существует и другая точка зрения. Например, профессор П.И.Савицкий считает, что принцип равноправия субъектов не должен толковаться буквально. «Обеспечение равенства субъектов Российской Федерации при изначальном неравенстве социально-экономических, этнических, природных условий и их жизнедеятельности возможно только путем наделения их разным набором прав и обязанностей, т.е. путем построения Российского государства как асимметричной Федерации».1
Можно было бы согласиться с такой позицией, если бы не два обстоятельства, которые проявляют себя на практике. Во-первых, неравноправие вызывает постоянное недовольство со стороны тех субъектов Федерации, которые получили меньше прав (области, автономные округа). Во-вторых, субъекты Федерации, получившие большие, по сравнению с другими, права (например Татарстан, Башкортостан), получили большие возможности в экономическом развитии, что мы сегодня и наблюдаем. Фактическое неравноправие субъектов Федерации ведет и к их юридическому неравноправию, в том числе и в области законодательства. Ярким тому примером является Республика Башкортостан.
Декларация о государственном суверенитете Республики Башкортостан, принятая 11 октября 1990 года, которая действует и поныне, содержит идеи и принципы, которые далеко выходят за пределы, установленные Конституцией Российской Федерации. В Декларации записано, что Республика Башкортостан "Сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории вне пределов прав, добровольно переданных ею РСФСР". Не получив возраже-
Проблемы регионального управления и законодательства. Круглый стол. «Российский юридический журнал», 1994, № 1.С.5.
17
ний, Башкирия пошла дальше. В приложении к федеративному договору Республика Башкортостан заявила, что в республике "создаются самостоятельные законодательная и судебная системы, прокуратура, адвокатура и нотариат, которые обеспечивают правовое регулирование всех вопросов, кроме тех, которые добровольно переданы соответствующим органам государственной власти Российской Федерации".
Вслед за этим в Конституции Республики Башкортостан, принятой в декабре 1993 года, в разделе о системе законодательства сказано, что Республика Башкортостан имеет самостоятельную систему законодательства, обеспечивающую правовое регулирование всех общественных отношений кроме тех, регулирование которых добровольно передано Республикой Башкортостан по Договору в ведение Российской Федерации.2
Отдельные субъекты могут иметь какие-то дополнительные права в связи с дополнительными обязанностями (например, Москва, выполняющая функции столицы). Но все такого рода отличия не могут ставить под вопрос принципиальное равноправие республик, краев, областей и автономных округов в качестве субъектов Российской Федерации. В противном случае наступит расхождение с Конституцией Российской Федерации.
Посмотрим, для сравнения, как обстоит дело с федеральным устройством в государствах, которые, в этом отношении, можно принять за образец.
Федерализм США, основы которого заложены в Конституции, принятой 17 сентября 1787 г. Главное его отличие от нашего федерализма состоит в том, что в основе его лежит не договор, а Конституция. В преамбуле Конституции США говорится: «Мы, народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного Союза, утверждения правосудия, охраны внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и обеспечения нам и нашему потомству благ свободы учреждаем и вводим эту Конституцию для Соединенных Штатов Америки».3
Конституция США предоставляет определенную самостоятельность штатам как субъектам Федерации. Однако в сферу этой самостоятельности Конгресс США (кстати, обладающий значительно большими полномочиями, чем наша Государственная Дума) вправе вторгаться.4 Кроме предоставленного Конституцией права Конгрессу вторгаться в деятельность штатов, Конституция США устанавливает прямой запрет штатам вступать в договоры, союзы
1 См.: Система законодательства Республики Башкортостан: становление и дальнейшее развитие. Уфа., 1996.С.26.
2 Там же. С.27.
3 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М. «Республика», 1994, с.26.
4 См.: Конституция Соединенных Штатов Америки, статья I, раздел 4, 8.

Получить работу