Введение
Диссертационное исследование посвящено одному из важнейших направлений прокурорского надзора — надзору за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг.
Переход России к рыночной экономике существенно изменил отношения собственности, структуру и механизм функционирования хозяйствующих субъектов, формы финансовых связей между ними.
Ценные бумаги стали играть огромную роль в современном имущественном (гражданском) обороте в обществе с рыночной моделью экономического развития. С помощью ценных бумаг могут оформляться кредитные и расчетные отношения, передаваться права на товар и залог недвижимости, создаваться компании и осуществляться другие операции. Большинство субъектов рыночных отношений принимают на себя обязательства, имеющие форму ценных бумаг. Значение ценных бумаг велико в платежном обороте государства, через ценные бумаги осуществляется инвестиционный процесс, при котором инвестиции направляются в самые эффективные сферы народного хозяйства.
Для обеспечения регулятивной роли законодательства о рынке ценных бумаг требуется действенный механизм его исполнения. Такой механизм создан, но работает он пока ниже своих возможностей, что является одной из причин высокой распространенности нарушений законодательства о рынке ценных бумаг. Материалы прокурорских проверок и статистические данные свидетельствуют о том, что в настоящее время динамика нарушений, совершаемых в сфере рынка ценных бумаг является в Российской Федерации негативной. Рынок ценных бумаг активно используют для своего обогащения различного
рода преступные группировки путём совершения преступлений, связанных с изготовлением, подделкой, хищением ценных бумаг, мошеннических действий. Широкое распространение получили преступления с применением поддельных векселей. Имеют место факты безлицензионной деятельности на рынке ценных бумаг, нарушения правил учёта, обращения ценных бумаг, обмана акционеров, выпуска суррогатов денег и т.п. Криминализация этой
ту
сферы носит достаточно устойчивый поступательный характер. И хотя латентность здесь очень высока, тем не менее, из года в год количество выявляемых в этой области преступлений растёт. Только по ст. 186 Уголовного кодекса Российской Федерации («Изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг») количество совершенных в 2001г. преступлений (15755) возросло по сравнению с 2000г. (14289) на 10,3%.
Таким образом, с учетом исключительной важности места, которое занимает институт ценных бумаг в экономике, наряду с проблемами совершенствования законодательства о рынке ценных бумаг, в настоящее время остро встает вопрос усиления контрольно-надзорных функций государства за его исполнением.
Одним из основных,, реальных и действенных средств активизации механизма усиления контрольно-надзорных функций государства может с полным основанием рассматриваться совершенствование и усиление прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг. Именно надзор, осуществляемый прокуратурой от имени государства на всей территории Российской Федерации, преследующий цель обеспечения всеми государственными и негосударственными структурами точного и единообразного исполнения законов, может непосредственно влиять на правоприменительную практику в плане ее всесторонней привязки к
•О интересам граждан, а также всех участников рынка, защите
государственных и общественных интересов.
Необходимость усиления прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг вызвана также тем обстоятельством, что одним из активных субъектов деятельности на рынке ценных бумаг является государство. Оно выступает не только в роли правоустанавливающего и контролирующего субъекта в лице различных органов государственной власти и управления, но и является зачастую равноправным участником отношений, возникающих в процессе осуществления деятельности на рынке ценных бумаг, наряду с негосударственными хозяйствующими субъектами. В последнем случае государство выступает в лице как специальных органов федерального правительства (например, Минфин), органов государственной власти субъектов Федерации, осуществляющих выпуск и размещение государственных долговых обязательств (в основном, различного рода облигаций), так и в лице юридических лиц со стопроцентным участием государства, являющихся субъектами гражданско-правовых сделок на рынке ценных бумаг.
Несмотря на свою очевидную важность вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг в теории не получили развернутого освещения. Между тем, достаточно остро ощущается потребность системного исследования проблем прокурорского надзора в данной области. Помимо развития теории прокурорского надзора, подобные исследования могут служить фундаментом для подготовки разработок методического характера,
. решения практических задач.
1 Важнейшей задачей, стоящей в настоящее время перед
; практическими работниками органов прокуратуры является
своевременное выявление нарушений законодательства о рынке ценных бумаг средствами прокурорского надзора. Эта сторона деятельности прокурора представляется наименее изученной, так как связана со сложным процессом сбора информации о нарушениях закона, ее глубоким анализом, планированием общенадзорных мероприятий, разработкой методик и тактик осуществления прокурорских проверок, их практическим осуществлением в условиях постоянно меняющегося законодательства.
Учитывая изложенное, в настоящей работе предпринята попытка исследования некоторых наиболее существенных особенностей прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг в целях его совершенствования и оптимизации деятельности органов прокуратуры, разработки новых методик проведения прокурорских проверок.
Объект исследования составили общие, объективно существующие процессы и явления, возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг, а также совокупность правоотношений, возникающих в процессе функционирования рынка ценных бумаг, нормативно-правовая основа рынка ценных бумаг и ее применение в прокурорской и судебной практике.
Предметом исследования являются вопросы, определяющие основные тенденции развития рынка ценных бумаг, как исторические, так и возникающие на современном этапе, особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг, проблемы теории и практики, тактики и методики проведения прокурорских проверок, выявления, устранения и предупреждения средствами прокурорского надзора нарушений в сфере деятельности на рынке ценных бумаг.
8
Цель и задачи исследования. Основная цель предпринятого исследования состояла в разработке системы теоретических положений и практических рекомендаций, применение которых позволило бы обеспечить активную роль прокуратуры в своевременном предупреждении, выявлении и пресечении нарушений в сфере деятельности на рынке ценных бумаг.
Задачами исследования выступили:
- анализ развития института рынка ценных бумаг, его трансформация в историческом, правовом и философском смысле в России;
- определение предмета, задач и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг;
- разработка теоретических основ тактики работы прокурора по ¦л надзору за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг;
- разработка основных элементов структуры частных методик прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг;
определение специфики реагирования прокурора на нарушения законодательства о рынке ценных бумаг.
Методологичекую основу и методику исследования составляет диалектический метод познания, определяемые им конкретно-научные методы (сравнительного правоведения, статистический, исторический, системно-структурный и др.), методологические положения общей теории права, теории прокурорского надзора, конституционного, уголовного, административного, гражданского, арбитражного процессов.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены результатами изучения материалов проверок исполнения
9
tj законодательства о рынке ценных бумаг, проведенных прокуратурами
25 субъектов Федерации с 1995г., выборочного анализа имеющихся в Генеральной прокуратуре РФ и управлениях Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах справок, обобщений, докладных записок и актов прокурорского реагирования, составленных по результатам надзора в сфере деятельности на рынке ценных бумаг органами прокуратуры Российской Федерации, а также материалов арбитражной практики.
Правовую базу исследования составили: Конституция РФ, Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты органов, осуществляющих контроль и регулирование рынка ценных бумаг, правовые акты органов власти субъектов Российской Федерации, j приказы и указания Генерального прокурора РФ.
Теоретическую основу исследования составили труды ведущих ученых в области прокурорского надзора, различных отраслей права: А.И.Алексеева, В.Б.Алексеева, В.И.Баскова, С.Г.Березовской, А.Д.Берензона, В.Г.Бессарабова, И.С.Викторова, Ю.Е.Винокурова, А.А.Власова, С.И.Герасимова, А.Х.Казариной, А.Б.Карлина, В.В.Клочкова, Б.В.Коробейникова, А.Н.Ларькова, В.Г.Мелкумова, В.П.Рябцева, А.Б.Соловьева, А.Я.Сухарева, В.Ф.Яковлева, В.Б.Ястребова и др.
Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали труды ученых в области права и истории: М.М.Агаркова, С.Н.Братуся, В.В.Витрянского, Ю.Голицина, А.Д.Градовского, О.С.Иоффе, О.Е.Кутафина, Н.В.Муравьева, Н.О.Нерсесова, Л.А.Новоселовой, О.Н.Садикова, Е.А.Суханова, Г.Ф.Шершеневича, В.И.Таранкова.
10
*-' Научная новизна исследования. Будучи первым в области
научного анализа проблемы обеспечения средствами прокурорского надзора исполнения законодательства о рынке ценных бумаг, предпринятое исследование позволило, с одной стороны, по-новому подойти к решению вопросов общего характера, по которым высказаны достаточно устоявшиеся суждения, а с другой - дало
, возможность предложить решение вопросов, относящихся
непосредственно к сфере прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг, которые ранее в теоретическом плане не анализировались. В диссертации впервые осуществлена попытка полномасштабно исследовать деятельность прокурора на рынке ценных бумаг.
Работа представляет собой комплексное исследование круга вопросов, охватывающих теоретические основы и содержание
^ деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением
законодательства о рынке ценных бумаг. Диссертантом на базе
i изучения надзорной и судебной практики проводится классификация
i i
типичных нарушений на рынке ценных бумаг, на основе которой проводится разработка теоретических основ тактики проведения прокурорских проверок, а также основных элементов структуры частных методик прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг, сформулированы конкретные предложения, направленные на совершенствование законодательства о рынке ценных бумаг. На базе изучения арбитражной практики сформулированы конкретные предложения, направленные на обеспечение результативности участия прокурора в рассмотрении арбитражных дел, связанных с применением законодательства о рынке ценных бумаг.
11
^ Основные положения, выносимые на защиту. В их числе:
1. Определение предмета, задач, целей и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг.
2. Разработка основ тактики и методики проведения прокурорских проверок исполнения законодательства о рынке ценных бумаг.
3. Разработана и обоснована структура основных элементов частных тактик и методик осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг. В их числе:
- тактика и методика проведения прокурорских проверок за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг в ФКЦБ России;
основные аспекты тактики и методики проведения v
прокурорских проверок за исполнением законодательства о
рынке ценных бумаг в ряде контролирующих органов на рынке i ценных бумаг;
основные аспекты тактики и методики проведения прокурорских проверок за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг профессиональными участниками рынка ценных бумаг на примере брокерской и дилерской деятельности;
1 - классификация наиболее распространенных правонарушений в
' сфере деятельности на рынке ценных бумаг.
4. Определение особенностей контроля на рынке ценных бумаг.
5. Дана классификация источников информации о нарушениях | законодательства о рынке ценных бумаг.
6. Классификация нарушений, при выявлении которых целесообразно предъявление прокурорами исков в арбитражные
12
1 суды по защите интересов государства и прав инвесторов по
делам, связанным с применением законодательства о рынке
ценных бумаг.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Совокупность рассмотренных в диссертации основных выводов и предложений, раскрывающих теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг, может рассматриваться как определенный вклад в развитие теории прокурорского надзора, поскольку разработанные выводы и положения относятся к одному из тех важнейших направлений деятельности прокуратуры, которые пока не получили должного освещения в правовой литературе.
Практическая значимость диссертации обусловлена представленными в ней рекомендациями по организации работы , прокурора по надзору за исполнением законодательства о рынке ценных
бумаг, ее методическому обеспечению, предложениями по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения на рынке ценных бумаг.
Материалы настоящего диссертационного исследования могут найти применение при подготовке методических пособий, в преподавательской деятельности при чтении учебных курсов, связанных с финансовым, гражданским правом, прокурорским надзором, арбитражным процессом. Они могут быть использованы в процессе обучения в юридических вузах и в системе различных форм повышения квалификации.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения нашли отражение в 11 публикациях автора, они докладывались на международной конференции «Коррупция в органах государственной власти: природа, меры противодействия,
13
международное сотрудничество», состоявшейся в 2000г. в Нижнем Новгороде, на конференции «Судебная реформа и эффективность деятельности органов суда, прокуратуры и следствия» проходившей в 2001г. в Санкт-Петербурге.
Наряду с опубликованием статей в научной периодической печати, автором опубликованы (в соавторстве): научно-методичекое пособие «Прокурорский надзор за исполнением законодательства о лицензионной деятельности в сфере экономики», научно-практическое пособие «Рынок ценных бумаг». Указанные издания направлены в прокуратуры субъектов Российской Федерации и используются в надзорной деятельности.
Основы тактики и методики проведения прокурорских проверок за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг в Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг России (далее ФКЦБ), разработанные автором, были внедрены в практику прокурорского надзора при проведении Генеральной прокуратурой РФ плановой проверки в ФКЦБ России в мае 2001г.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и библиографии.
н
14
Глава 1. Становление и развитие рынка ценных бумаг. Специфика контроля на рынке ценных бумаг
Созданная 280 лет назад в России прокуратура «как орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений»1, очень скоро, в обществе обустроенном не по Монтескье, стала весьма авторитетным институтом власти, цементирующим державные устои, укрепляющим законность и правопорядок. И как бы не изменялась роль прокуратуры в результате проводимых в стране реформ, она на протяжении веков оставалась по сути основным правоохранительным и правозащитным органом, который соединял в себе самые различные функции. Н.В. Муравьев в исследовании «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности» писал: «Значение генерал-прокурора постоянно возрастало, сфера деятельности расширялась включением в нее все новых и новых обязанностей и дел, так что к концу царствования Екатерины генерал прокурор уже стал во главе всей внутренней администрации и управлял разнообразнейшими ее отраслями»2.
В период царствования Екатерины II, практически начиная с 1764 года, генерал-прокурор имел самое непосредственное отношение к ценным бумагам и финансам страны. В «Секретнейшем наставлении» ._, императрицы Екатерины II князю Александру Вяземскому (1764 год), в
пункте пятом, генерал-прокурору ставилась задача «в умножении циркуляции денег»3. С 1771 года в руках генерал-прокурора полностью сосредоточилась вся финансовая отчетность по Синоду и губернскому
'См.: предисловие О.Е. Кутафина к книге А.Г. Звягинцева и Ю.Г. Орлова. Российские прокуроры. М., 1999. С. 5.
2 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности Том 1. М., 1889.
3 См.: История Правительствующего Сената за 200 лет. Том 2. СПб., 1911. С. 793-796.
15
V> управлению. Вплоть до 1781 года генерал-прокурор непосредственно
исполнял обязанности Государственного казначея, будучи одновременно директором ассигнационного банка. По финансовым вопросам к нему шло очень много поручений императрицы. Касались они и ценных бумаг. В основном речь шла тогда о векселях. В 1764 году Екатерина II писала генерал-прокурору Вяземскому: «Князь Александр Алексеевич. Прикажите в конную гвардию обменять пять тысяч рублей ф медных денег на серебряные, понеже к ним вексель пришол на такую
сумму от офицера, который послан для покупки лошадей; а на медные оны много потеряют, и то не мешкав, понеже вексель».4
На наш взгляд, правы исследователи истории и теории
прокурорского надзора, полагающие, что прокурорскую деятельность
нельзя рассматривать вне специфики государственно-правовой
системы, общественной и экономической жизни страны, допускать
некорректные сопоставления статуса прокуратуры с другими
» механизмами реализации государственной власти в иных государствах с
различающимися системами права5, как и с тем, что Россия должна
стать правовым государством и жить «в лоне цивилизованного мира,
; полнее пользоваться плодами его прогресса, памятуя при этом свою
родословную»
: В связи с этим, для рассмотрения вопросов, характеризующих
осуществление прокурорского надзора за исполнением : законодательства о рынке ценных бумаг в условиях фактического
| становления рынка ценных бумаг в России, очень важным является
L рассмотрение специфики становления и развития самого института
¦ ценных бумаг в России, как важной составляющей, формирующей
4 См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры XVIII век. М., 1994. С.130.
5 См., например: Рябцев В.П. Перспективы развития прокурорской системы. Прокуратура и проблемы федерализма, в книге Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры. М., 1998. С.64; Бойков А.Д., Дашков Г.В. и др. Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М., 1994. С.34; Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. С.34.
6 См.: Сухарев А.Я. Державное «око» в осаде. М., 2001. С. 19.
16
•Ъ базисные ценности государственности. Это обусловлено тем, что в-
историческом, философском и в научном плане понятие «ценные бумаги» в России имело существенный публично-правовой оттенок вне зависимости от того, кто являлся выразителем государственного (общественного) интереса: самодержец, авторитарный режим, законно избранный глава государства или представительный орган государственной власти, что отражалось на содержании деятельности
ф прокуратуры.
Анализируя, в первой главе, касающиеся развития и становления рынка ценных бумаг исследования, автор стремится выделить основные этапы становления института ценных бумаг в России, современные представления об этом институте, а также обратить особое внимание на новейшие тенденции развития рынка ценных бумаг и складывающиеся там правоотношения.
§1. История развития рынка ценных бумаг в России
В 1703 году в Санкт-Петербурге была учреждена первая регулярная российская биржа. С момента основания Петербурга через него осуществлялась торговля с западноевропейскими странами. Петр I, хорошо зная работу наиболее процветающей в то время голландской биржи и желая дать купцам, тогда главным образом иностранным, «привычную организацию» и «справедливо ожидая от того пользы государству», решил устроить в России биржи «на манер» европейских. Ведь он был знаком с деятельностью многих из них — Амстердамской, Лондонской (основанной в 1556 году), Гамбургской (1608 г.), бирж в Брюгге (1531 г.) и в Антверпене (1556 г.)7.
Петр предполагал создать биржи во многих крупных городах России. В XIII главе регламента главного магистра он впервые
7 Воловик A.M., Семенков А.В. Три эпохи биржи в России. М., 1993.
17
отмечает, что на этих биржах могут свободно обращаться и ценные бумаги. Император указал: «Такожде надлежит в больших приморских и прочих купечески знатных городах, со временем же и в удобных местах ... построить биржи ...», дабы здесь «сходились торговые
Q
(люди) граждане для своих торгов и постановления векселей» .
Тем не менее, следует отметить, что петербургская биржа в отличие от многих западноевропейских которые появились как проявление личной инициативы купечества, по сути, возникла, как государственное учреждение, ибо была образована по велению самодержца. И это видно из выше приведенного документа. Поэтому создание биржи и декларирование вексельного оборота вовсе не означало автоматического создания рынка ценных бумаг. Для того чтобы этот рынок родился, должны были сначала вызреть экономические отношения, сформироваться нормативно-правовая база. Вот почему вплоть до начала XIX века петербургская биржа оставалась товарной и сделки с ценными бумагами здесь не производились.
Как и во многих европейских странах, становление и развитие рынка ценных бумаг в российском государстве было связано с развитием государственного кредита, рынка государственных долговых обязательств.
Первый заем Российской империи был размещен при императрице Екатерине II в 1769 году9 в Голландии и составлял 7,5 млн. Гульденов, о чем был издан рескрипт 2 апреля 1769 года. Механизм реализации этого займа представлял собой следующую схему. Правительство России выдало от своего имени голландским банкирам облигации номинальной стоимостью по 500 тысяч гульденов, а банкиры
8 См.: Тимофеев А.Г. История Санкт-Петербургской биржи. Спб., 1903. С. 8-9.
9 Ежемесячный общественно-политический журнал Наша власть: дела и лица №5 (8). М. 2001г. С. 60 Первые займы Российской империи. Ю.Голицин. |
