Введение.
Актуальность темы исследования. Определение правового положения иностранных граждан в Российской Федерации - одна из наиболее серьезных проблем, которая не до конца урегулирована действующим российским законодательством.
Основы правового положения иностранных граждан в Российской Федерации были определены ст. 62 (ч. 3) Конституции Российской Федерации 1993 г., в соответствии с которой они пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Однако установление подобного «национального режима» иностранных граждан не означало окончательного урегулирования их конституционно-правового статуса. В Российской Федерации продолжали действовать Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан» и Правила пребывания иностранных граждан, утвержденные постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212, которые, во многом, не соответствовали Конституции РФ 1993 г. и не отвечали национальным интересам России, ее новому социально-экономическому и политическому строю. Необходимость принятия федерального закона, закрепляющего специфические права, обязанности и ответственность иностранных граждан, была обусловлена также особой социально-политической ситуацией, сложившейся в нашей стране в результате распада СССР, - Российская Федерация стала «иммиграционно притягательной» страной для русскоязычных граждан бывшего СССР. При этом в отношении граждан государств - членов СНГ был установлен безвизовый порядок въезда в Российскую Федерацию.
Все это привело к тому, что с 1990 по 2002 г. на постоянное место жительства в Российскую Федерацию из независимых государств - бывших союзных республик СССР переехало от 8 до 10 млн. человек. К 2001 г. на территории России по данным некоторых федеральных органов исполнительной власти находились свыше 5 млн. нелегальных мигрантов из государств — членов СНГ, что отрицательно влияет на экономическую и политическую стабильность в стране. Все это обусловило необходимость принятия Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», определяющего правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирующего отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой,
предпринимательской и иной деятельности.
Однако данный закон не решил полностью проблему легализации иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Выдача разрешений на временное пребывание, временное проживание и видов на жительство иностранным гражданам существенно затруднено. Так, 2003 г. в Московской области выдано около 1200 видов на жительство иностранным гражданам.
Иностранные граждане продолжают оставаться «группой риска» в криминогенном отношении. Так, согласно статистике МВД России за 10 месяцев 2003 г. иностранными гражданами и лицами без
гражданства на территории Российской Федерации совершено 34 384 преступления, что на 12 % больше, чем на аналогичный период прошлого года, удельный вес составляет 2,7 %, от общего количества преступлений, из них гражданами государств участников СНГ -31 655 преступлений (+11,7 %), их удельный вес составляет 92,1 %. В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства совершено 8 811 преступлений (+10,4%). В 2003 г. зарегистрирован значительный (на 32,1 %) рост числа административных правонарушений совершенных иностранными гражданами.
Исследование конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации, а также выявление, анализ и обобщение тенденций и проблем, возникающих на уровне взаимоотношения иностранных граждан с органами государственной власти и государством в целом, представляется достаточно важным и актуальным. Сложный характер социально-политических преобразований, происходящих в современной России, предопределил необходимость разработки новых подходов к формированию российской юридической доктрины, учитывающей особенности конституционно-правового статуса иностранных граждан и правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Фундаментальное изменение устоев Российской государственности, дважды на протяжении двадцатого столетия вызывавшее существенные изменения всех сферах жизни общества, лишило отечественную правовую систему возможности последовательного развития.
Вопросы правового обеспечения государственной целостности Российской Федерации, защиты конституционных прав и свобод иностранных граждан в Российской Федерации исследованы в работах
M.B. Баглая, М.Н. Кузнецова, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, М.Б. Смоленского, В.Е. Чиркина, В.И. Червонкж, H.A. Ушакова, И.С. Яценко и других.
В качестве общетеоретической базы исследования диссертант использовал труды таких авторов как Л.П. Ануфриева, К.А. Бекяшев, Г.К. Дмитриева, Е.И. Козлова, O.E. Кутафин, Л.В. Лазарев, A.A. Сумин и других.
В результате всестороннего изучения и использования теоретического и практического материала, монографических источников, официальных документов, публикаций по проблемам правового регулирования конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации диссертантом сделаны выводы и высказаны суждения по различным аспектам исследуемой
^* темы.
Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, определяющие конституционно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации и его реализацию.
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного права и правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере определения конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование основных теоретических и практических аспектов определения конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации, а также особенностей конституционных обязанностей иностранных граждан в Российской Федерации.
Диссертант поставил перед собой следующие задачи:
- дать характеристику современного состояния российского законодательства по определению конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации;
- определить конституционные права и свободы, а также конституционные обязанности иностранных граждан;
- провести сравнительно-правовой анализ законодательных, иных нормативных правовых актов по определению конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации;
- проанализировать существующую практику привлечения иностранцев к уголовной, гражданской и административной ответственности;
- сформулировать предложения по совершенствованию государственно-правового механизма регулирования взаимоотношений органов государственной власти и иностранцев.
Методологической основой исследования является системный
подход к анализу различных аспектов конституционно-правового
статуса иностранных граждан в Российской Федерации. Данный
подход применялся с учетом принципов конституционно-правового
статуса иностранных граждан, а также правового положения
иностранных граждан в Российской Федерации.
Системный подход предполагает использование различных
методов:
интегральный метод призван представить теоретико-правовое
понимание особенностей конституционно-правового статуса
иностранных граждан в Российской Федерации;
8
• нормативный метод использован для определения основных составляющих конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации;
• теоретико-практический метод применялся при исследовании ответственности иностранных граждан в российской Федерации.
Наряду с перечисленными в ходе исследования конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации использованы такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный, статистический и другие. Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к сложным вопросам конституционного права Российской Федерации, но и к актуальным проблемам взаимоотношения государства и человека. Это позволило, во-первых, дать теоретическое понимание конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации; во-вторых, проанализировать права и свободы иностранных граждан в Российской Федерации, а также их обязанности и ответственность, наступающая за не исполнение этих обязанностей.
Нормативную базу исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация, Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральные конституционные законы, федеральные законы (в том числе, Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации (в том числе, постановления Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 г. № 794 «Об утверждении положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на
жительство», от 1 ноября 2002 г. № 789 «Об утверждении положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание», от 30 декабря 2002 г. № 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу», от 24 марта 2003 г. № 167 «О порядке предоставления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации»), а также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.
При подготовке диссертации использовались статистические данные об ответственности иностранцев к ответственности, как на региональном уровне, так и по России в целом.
В ходе работы над диссертационным исследованием было изучено и обобщено более 50 тысяч дел об административной ответственности Красногорского района Московской области с 1999 по 2003 годы.
Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, характером и особенностями избранного объекта исследования. В диссертации предпринято комплексное исследование конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, и его структурных элементов — конституционной правосубъектности данной категории лиц, а также их прав, обязанностей и ответственности.
Анализ нормативных правовых актов, теоретических работ и других источников позволил диссертанту сформулировать ряд самостоятельных положений, выводов, предложений и рекомендаций, содержащих, по его мнению, элементы научной новизны, и выносимых на защиту:
10
уточнено понятие конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации как совокупности правовых норм и организационных мер, определяющих поведение иностранных граждан в связи с реализацией ими прав, свобод и выполнения обязанностей, в зависимости от срока их пребывания в Российской Федерации или постоянного проживания;
- выявлены общие черты и особенности порядка реализации конституционных прав и свобод иностранных граждан в Российской Федерации, в частности:
• недопустимость массовых высылок (индивидуальная высылка возможна только по закону);
• право на защиту государства своего гражданина, для пользования своими правами иностранному гражданину должен быть предоставлен свободный доступ в дипломатические представительства и консульские учреждения государства его гражданства;
• признание за иностранными гражданами права на сохранение своего родного языка, культуры и традиций;
• предоставление им права на перевод доходов, сбережений или других личных денежных средств за границу с учетом внутренних валютных правил;
- определение конституционных обязанностей иностранных граждан в Российской Федерации в следующем объеме: соблюдение Конституции и законов Российской Федерации; равенство обязанностей; уважение прав и свобод других лиц; забота о памятниках истории и культуры; уплата налогов и сборов; сохранение природы и окружающей среды;
11
- диссертант считает необходимым ввести с целью обеспечения гарантированного возмещения имущественного вреда, причиненного российским гражданам и организациям, правонарушениями, совершенными иностранными гражданами и лицами без гражданства, обязательное страхование гражданской ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих или временно проживающих в Российской Федерации;
- для реализации конституционных прав на защиту от безработицы, социальное обеспечение и медицинское обслуживание иностранных граждан и лиц без гражданства, по мнению диссертанта, необходимо ввести обязательное социальное и медицинское страхование данной категории индивидов.
Научная и практическая значимость исследования заключается в возможности использования выносимых на защиту положений и теоретических выводов диссертации для повышения качества принимаемых нормативных правовых актов в сфере регулирования конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права России, теории права и государства, а также на курсах повышения квалификации практических работников, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике.
Апробация результатов исследования осуществлена в ходе обсуждения на заседаниях методологического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения направлены на
12
совершенствование российского законодательства, которое устанавливает конституционно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации. Важнейшие положения диссертации отражены в научных публикациях автора.
Структура исследования. Цели и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящей из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
13
Глава I. Теоретический анализ правового статуса иностранных
граждан.
§ 1. Понятие конституционно-правового статуса иностранных
граждан.
Правовое положение иностранных граждан, как и правовое положение собственных граждан и апатридов, устанавливается государством, на территории которого они находятся, но с учетом соответствующих общепризнанных положений международного права, в частности касающихся возможности защиты их прав и интересов государством их национальной принадлежности.
Первый вопрос, касающийся правового положения иностранных граждан, заключается в определении данным государством понятия «иностранец». Некоторые государства относятся к таковым лиц, имеющих гражданство иностранного государства, и лиц без гражданства. Другие государства считают таковыми лишь лиц, имеющих гражданство другого государства. Так, согласно законодательству СССР, иностранными гражданами в СССР признавались лица, не являвшиеся гражданами СССР и имевшие доказательство своей принадлежности к гражданству иностранного государства. В отсутствие такого доказательства они рассматривались как лица без гражданства.
Проблема в плане дипломатической защиты иностранных граждан существенно осложняется, когда налицо ситуация двойного (множественного) гражданства, порождающая существенные
14
противоречия между заинтересованными государствами и не имеющая однозначного решения.
Применительно к индивидам право защиты их попранных прав возникает не только у государства их национальной принадлежности, но и у всех других государств и у международного сообщества государств в целом, когда, в частности, речь идет о наличии их дискриминации по любым признакам или в случаях тяжких нарушений международных обязательств, касающихся защиты человеческой личности как таковой, таких, как международные обязательства, запрещающие рабство, геноцид, апартеид и другие аналогичные бесчеловечные действия.
Вне таких условий право дипломатической защиты своих граждан, находящихся на территории другого государства, при определенных условиях приобретает лишь их отечественное государство.
Под дипломатической защитой понимается обычно заявление протеста соответствующему государству, требования восстановить нарушенные права данных иностранных граждан и компенсировать нанесенный им материальный и иной ущерб.
Условия возникновения права на дипломатическую защиту обозначены ныне в ст. 22 разрабатываемого Комиссией международного права Организации Объединенных Наций Проекта статей об ответственности государств. Она гласит:
« Если поведение государства создало ситуацию, не соответствующую результату, предусмотренному международным обязательством о соответствующем обращении с иностранными физическими или юридическими лицами, но из указанного обязательства следует, что данный эквивалентный результат может,
15
тем не менее, быть обеспечен последующим поведением государства, нарушение этого обязательства налицо лишь в том случае, если данные физические или юридические лица безуспешно исчерпали доступные им эффективные внутренние возможности в целях достижения предусмотренного этим обязательством
соответствующего обращения, или, если это было недостижимо, эквивалентного обращения».
Таким образом, обращение государства к дипломатической защите физических лиц его национальной принадлежности возможно лишь при условии исчерпания ими внутренних возможностей, предусмотренных законодательством государства, на территории которого они находятся. То есть после безуспешного обращения к вышестоящим компетентным органам подлежащего государства.
Если же дипломатическая защита не привела к желаемому результату, то налицо правонарушение соответствующего государства и возникновение его международной ответственности со всеми вытекающими из этого последствиями1.
Иностранные граждане - лица, которые находятся на территории какого-либо государства, но не являются его гражданами и имеют гражданство другого государства. Единого для всех государств международного договора, определяющего правовой статус иностранных граждан, не существует. Каждое государство самостоятельно решает все вопросы, касающиеся условий допуска иностранных граждан на свою территорию (система виз)', их пребывания и деятельности в стране. Вместе с тем на правовой статус иностранных граждан оказывают влияние международные договоры в области прав и свобод человека.
16
Система виз - паспортно-разрешительная система. Визы - это особые отметки в паспорте (на въезд в страну, выезд, транзит), выдаваемые заблаговременно дипломатическими или консульскими представительствами соответствующих государств.
Правовой статус иностранных граждан, определяющий объем их прав и обязанностей на территории какого-либо государства, часто обозначается термином "режим иностранцев". Наиболее распространенными режимами иностранцев являются:
¦ национальный режим, предусматривающий уравнивание иностранцев в правах с собственными гражданами с изъятиями, установленными законом;
¦ режим наибольшего благоприятствования, при котором иностранцам предоставляются такие же права, которые представляются гражданам любого третьего государства. Объем прав и обязанностей иностранцев при таком режиме одинаков для граждан всех иностранных государств, хотя он зачастую меньше, чем при национальном режиме;
¦ специальный режим, устанавливаемый, как правило, в договорном порядке между заинтересованными государствами и касающийся, например, правового статуса военнослужащих одного государства, размещенных на территории другого государства на договорной основе.
При первых двух режимах общегражданские права иностранных граждан мало чем отличаются от прав собственных граждан государства, за исключением некоторых ограничений, касающихся запрещения занимать определенные должности или заниматься отдельными профессиями (командира корабля или капитана судна,
См. Ушаков H.A. Международное право. - М.: Юрист, 2003. - С.186-188.
17
командира летательного аппарата, начальника радиостанции, судьи, члена выборного органа), заниматься изыскательскими работами и др. Иностранные граждане обязаны соблюдать законы и правила (и обычаи) государства пребывания, не вмешиваться в его внутренние дела, платить установленные законом сборы и налоги. За нарушение законов и правил иностранец может быть привлечен к уголовной, гражданской или административной ответственности по законам государства пребывания с извещением об этом консула страны гражданства иностранца, которая обеспечивает своему гражданину дипломатическую защиту и в любое время может отозвать его обратно.
Ключевыми для понимания правового статуса индивидуумов-иностранцев в Российской Федерации выступают конституционные предписания, во - первых, о том, что в Российской Федерации «признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права» (п.1 ст. 17). При этом особое значение имеет ст. 18 Конституции, содержащая необходимую конкретизацию в отношении реализации приведенных предписаний. Иными словами, речь идет о том, что в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. В данном контексте это означает, что в обоснование защиты нарушенных прав и свобод лицо может ссылаться, а судебное учреждение обязано применить нормы, зафиксированные в соответствующих международных документах и иным образом закрепленные в международном праве. Во-вторых, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме |
