ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Этот уровень власти наиболее приближен к населению, им формируется, ему непосредственно подконтролен. Именно на этом уровне решаются важнейшие вопросы обеспечения жизнедеятельности населения. Реально осуществляемое местное самоуправление является неотъемлемым элементом демократического государства. Однако в современных условиях отчетливо наметилось несколько противоречивых тенденций. В одних субъектах Российской Федерации наблюдается тенденция поглощения местного самоуправления государственными структурами с установлением на уровне районов, городов органов государственной власти, в других - местное самоуправление наделяется столь широкими государственными полномочиями, что практически становится государственным управлением, в третьих - полностью обособляется от решения значимых государственных проблем и становится безвластным органом общественной самодеятельности, лишенным необходимой материальной и финансовой основы, а следовательно, и реальной власти.
В этой связи становится актуальной задача теоретической разработки вопроса о том месте, которое должно занимать местное самоуправление в механизме современного российского государства, разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Это одна из важнейших проблем организации власти в Российской Федерации, от решения которой во многом зависит успех экономических, социальных и политических преобразований в стране.
Конституция Российской Федерации 1993 года создала правовые основы для воссоздания гражданского общества в России, гарантировала гражданам право на участие в народовластии через формы непосредственной демократии, а также через органы государственной
власти и местного самоуправления. Впервые местные сообщества получили конституционно гарантированное право самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения городских и сельских поселений, иных территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Недостаточная правовая урегулированность взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления относится к числу наиболее острых проблем формирования государственного устройства Российской Федерации, соответствующего требованиям действующей Конституции Российской Федерации. В рамках этой проблемы одним из самых серьезных и актуальных вопросов является вопрос о реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, которые, наряду с вопросами местного значения, и составляют предметы ведения муниципальной власти.
Проблема взаимодействия органов государственной власти, как федерального, так и регионального уровней, с органами местного самоуправления настоятельно требует специальной научной разработки. На сегодня это не столько вопрос, связанный с формированием местного самоуправления как института публичного права, сколько проблема упорядочения всей системы государственного управления в стране.
Проблема оптимального соотношения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления сложна и многопланова. Ее решение требует комплексного подхода.
Отмеченные обстоятельства определяют актуальность темы диссертационного исследования, обусловливают ее теоретическое и практическое значение.
Состояние научной разработки проблемы. Вопросы государственного механизма и местного самоуправления получили
отражение в трудах выдающихся деятелей дореволюционной России, ученых, специалистов в области государствоведения и права: Н.Н.Алексеева, А.Васильчикова, С.В.Витте, В.М.Гессена, Л.Дашкевича, Н.М.Коркунова, А.Михайловского, А.Новикова, М.Свешникова, М.М.Сперанского, Б.Н.Чичерина, А.СЯщенко и др. Значение их трудов определяется прежде всего тем, что сложные теоретические вопросы разрабатывались ими применительно к конкретным условиям Российского государства, что придает им непреходящую ценность.
Правовая природа местного самоуправления специально исследовалась в трудах И.Андреевского, Н.И.Арефа, Л.В.Велихова, Б.Б.Веселовского, А.Д.Градовского, А.А.Клопова, С.А.Корфа, Н.И.Лазаревского, Г.Новоторжского, О.К.Нотовича и других отечественных государствоведов.
В процессе подготовки диссертации автор опирался на работы современных ученых: С.А.Авакьяна, Н.Т.Агафонова, И.А.Азовкина, С.С.Алексеева, Л.И.Антоновой, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, Г.В.Барабашева, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, А.А.Белкина, Л.Ф.Болтенковой, М.И.Брагинского, В.И.Васильева, А.Б.Венгерова, Ю.А.Веденеева, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе, В.Г.Графского, М.А.Гусакова, О.А.Жидкова, С.Э.Жилинского, А.В.Зиновьева, С.Л.Зивса, Н.В.Витрука, В.П.Казимирчука, Д.А.Керимова, А.Е.Когута, Б.И.Кожохина, И.Ю.Козлихина, А.И.Королева, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Л.Г.Лаптева, И.Д.Левина, Е.А.Лукашевой, Г.В.Мальцева, А.В.Мицкевича, А.А.Мишина, Л.А.Морозовой, Л.А.Николаевой, В.В.Оксамытного, В.А.Пертцика, Р.А.Ромашова, А.С.Пиголкина, М.И.Пискотина, А.Я.Сливы, В.Д.Сорокина, Л.И.Спиридонова, Б.А.Страшуна, В.М.Сырых, Л.Б.Тиуновой, Ю.А.Тихомирова, В.А.Туманова, В.И.Фадеева, А.Г.Федорова, Л.В.Четвериковой, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета, Е.Н.Щендригина, Б.С.Эбзеева, А.И.Экимова, Л.СЯвича и др. Отдельные вопросы местного самоуправления на уровне субъектов Федерации рассматриваются в работах Л.А.Андреевой,
Т.Д.Зражевской, С.А.Комарова, Б.С.Крылова, Н.А.Михалевой, И.А.Умновой и др.
Необходимость комплексного исследования проблемы потребовала привлечения научной литературы по философии, социологии, теории управления, общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам - конституционному, административному и муниципальному праву. В работе широко использованы многочисленные материалы федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, информационно-аналитические бюллетени Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы, исследуемые в диссертации, являются малоизученными и до настоящего времени практически не получили в отечественной научной литературе комплексной разработки. Несмотря на то, что вопросы организации и правового регулирования достаточно широко представлены в современной юридической литературе, вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, принципы, формы и механизм установления этих взаимоотношений, их правовой режим и т.п. являются практически неисследованными.
Объектом исследования является проблема соотношения и взаимодействия государственного механизма и местного самоуправления на примере ряда субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования - механизм разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Целью диссертационного исследования является анализ нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению деятельности
последних, а также разработка на этой основе механизма их взаимодействия.
Основные задачи, решаемые в процессе исследования, - создание оптимальной модели распределения управленческих функций между органами государственной власти и органами местного самоуправления; разработка правового механизма обеспечения органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральных законов об организации государственной власти и местного самоуправления; выработка предложений по созданию нормативно-правовой базы, регулирующей процессы взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления; разработка мер по оказанию методической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в создании собственной нормативно-правовой базы.
Хронологические рамки исследования в основном охватывают период с 1993 года, когда была принята Конституция Российской Федерации, до настоящего времени.
Методологической базой исследования является структурно-функциональный, институциональный и диалектический методы исследования функционирования социально-правовых систем. При анализе законодательства, изучении правоприменительной практики, выработке предложений и выводов использовались метод системного анализа, логический, сравнительно-правовой, историко-правовой, юридический, социологический методы познания.
Научная новизна исследования. Диссертация является одной из первых работ, посвященных рассмотрению статуса местного самоуправления в механизме современного Российского государства и анализу правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. В ней предпринят анализ правовых отношений,
8
возникающих в процессе взаимодействия между различными уровнями публичной власти, сформулированы конкретные предложения, направленные на сформирование единого правового пространства, в рамках которого осуществляется правовое регулирование властных отношений, в том числе и межуровневого характера.
Автор преодолевает характерное для работ последнего времени положение, когда вопросы организации и деятельности органов государственной власти рассматривались, как правило, в отрыве от проблем организации и деятельности органов местного самоуправления и наоборот. При этом нарушался единый подход к государственному управлению страной в целом.
В диссертации на основе изучения многочисленных актов местного самоуправления и законодательства различных субъектов Российской Федерации формулируются конкретные рекомендации по организации государственного управления и местного самоуправления, вносятся предложения по совершенствованию региональных законов об организации государственной власти и местного самоуправления; созданию необходимой нормативно-правовой базы, регулирующей процессы взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления в рамках субъектов Российской Федерации, оказание методической помощи органам местного самоуправления в разработке собственной нормативно-правовой базы по организации публичной власти, составлению модельных правовых актов.
Практическая значимость исследования. Выводы и практические предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут способствовать решению прикладных задач, связанных с совершенствованием нормативно-правовой базы местного
самоуправления. Они направлены на обеспечение конституционной законности в процессе нормотворчества субъектов Российской Федерации.
Материалы исследования могут представлять интерес в процессе преподавания курсов теории государства и права, конституционного права,
муниципального права и др., чтении спецкурсов в юридических вузах и вузах системы подготовки государственных и муниципальных служащих. На защиту выносятся следующие положения.
1. Органы местного самоуправления не только самостоятельно реализуют широкий круг социальных и хозяйственных функций, но и являются объектом социально-экономической политики государства, что интегрирует местное самоуправление в государственный механизм.
2. Будучи выведены из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления вместе с тем занимают важное место в системе государственно-властных отношений. Организационно отделенные от государственной власти, они связаны с ней функционально. Сам механизм создания и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти — Российской Федерации и ее субъектов. Они действуют в русле общегосударственной политики — экономической, социальной, экологической, в области культуры и др., могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвуют в реализации общегосударственных программ.
3. Развитие муниципальной демократии, создание оптимальной и эффективной системы местного самоуправления - необходимое условие обретения Россией качеств демократического правового государства. В местном самоуправлении наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и государственные интересы на уровне субъектов Российской Федерации.
4. В целях оптимизации системы государственного управления и местного самоуправления представляется целесообразным создать
10
территориальные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Основой для их организации в большинстве субъектов Российской Федерации могут стать административные районы, хотя в ряде случаев возможны как более крупные, «кустовые» (в границах нескольких районов), так и более мелкие административно-территориальные образования.
5. Локализация исполнительной власти субъектов Российской Федерации будет способствовать упорядочению организации управления в регионе, а также повышению действенности и оперативности государственного контроля за выполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Предлагаемые преобразования не противоречат федеральному законодательству и могут быть осуществлены на уровне субъекта Российской Федерации. Они позволят сформировать эффективную систему управления, более пригодную для обеспечения интересов местного населения с учетом исторических, этнических и иных традиций, создадут условия для того, чтобы каждый гражданин стал действительно непосредственным участником происходящих в стране социально-политических преобразований.
11
Глава 1. ИНСТИТУТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
КАК СТРУКТУРНЫЙ ЭЛЕМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА
§ 1. Понятие и структура механизма современного Российского государства
Рассмотрение государства как специфического социально-политического органа, возникшего на определенном этапе общественного развития в целях защиты прав и интересов членов сообщества, обеспечения условий, способствующих стабильному, поступательному развитию человеческой цивилизации, позволяет говорить о том, что государственная деятельность носит не стихийный, а целенаправленный характер. При этом различные направления государственной деятельности (функции государства) реализуются многочисленными государственными и негосударственными органами, в совокупности образующими государственный механизм. Механизм государства олицетворяет государство в целом, представляет собой его реальное материализованное воплощение, его «плоть и кровь». Вне и без государственного механизма нет и не может быть государства1.
В российской юридической литературе уже неоднократно обращалось внимание на многообразие понимания механизма государства, на длительную дискуссию о точности формулировок2. Так, например, Л.Л. Григорян выделяет три наиболее значительные концепции относительно
1 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.,1997. С.98; Хропанюк В.Н. Теория государства и права М.,1993. С.100.
2 См • Григорян Л Л Теоретические и конституционные основы механизма советского государства. Автореф. дис.канд. юрид.наук. М., 1989. С. 7-8; Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 176.
12
понятия механизма государства. Первая из них - это концепция широкого и узкого толкования механизма государства, определяющая его в узком смысле как аппарат государственной власти, а в широком - как политическую систему общества. Вторая концепция - традиционная, рассматривающая механизм государства только как аппарат государственной власти. Третья концепция - расширительная, характеризующая механизм государства как систему всех государственных органов, организаций, предприятий и учреждений. При этом, отмечает Л.Л. Григорян, концепция широкого и узкого толкования господствовала в науке 40-х - начала 50-х годов, являлась естественным продуктом сталинизма и служила своеобразным теоретическим обоснованием огосударствления всех сфер общественной жизни3.
На самом же деле анализ концепций, точек зрения на рассматриваемое понятие позволяет прийти к несколько иным выводам. Действительно, упомянутая Л.Л. Григоряном первая концепция в современной юридической науке полностью изжила себя. Однако что касается широкого и узкого понимания механизма государства, то оно существует и до сих пор и является одной из самых распространенных в юридической науке. Правда, речь идет уже о широком и узком понимании механизма государства в другом аспекте, а именно, в связи с соотношением терминов «механизм государства» и «государственный аппарат».
Одни исследователи этой проблемы считают, что понятия механизма государства и государственного аппарата тождественны между собой и, по сути, означают то же самое.
Другие полагают, что понятие механизма государства является более широким по сравнению с понятием государственного аппарата, а
См.: Григорян Л.Л. Указ.соч. С. 7-8.
13
последний признается составной частью механизма государства. Государственный же аппарат, по общему мнению, - это система органов государственной власти или органов государства.
Первая точка зрения имела широкое распространение в юридической науке советского периода4. Встречается она и в настоящее время. Так, М.И. Байтин прямо утверждает, что в теории государства и права понятие государственного аппарата в широком смысле адекватно понятию государственного механизма 5. При этом М.И. Байтин совсем не случайно наделяет понятие государственного аппарата широким смыслом. Дело в том, что имеется и иное понимание государственного аппарата как совокупности органов исключительно исполнительной власти. Оно основывается на понятии государственного аппарата, которое в свое время сформулировал В.И. Ленин: «Под государственным аппаратом разумеется, прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество» 6. Поэтому с такой точки зрения государственный аппарат в широком смысле слова -это совокупность всех, а не только исполнительных органов власти. Иногда государственный механизм отождествляют с «государственной машиной» - термином, взятым из того же ленинского арсенала. Под государственным механизмом и государственной машиной в этом случае понимается вся совокупность государственных органов, учреждений и должностных лиц, наделенных властными, управленческими или правоприменительными полномочиями7.
Есть и другой, чисто идеологический подход к соотношению
4 См.: Теория государства и права М., 1970. С. 87; Основы теории государства и права. М, 1980. С. 197, 214; Тимошенко А. Изменения в государственном механизме Российской империи в период первой мировой войны. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Л., 1968. С. 8.
5 См.: Байтин М.И. Механизм современного Российского государства // Правоведение. 1996. №3. С. 4.
6 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 34. С. 302.
7 См.: Государственное право буржуазных и освободившихся стран. М., 1988. С. 289.
14
понятий «государственный механизм» и «государственная машина». Так, например, М.П. Лебедев, исследуя механизм государства в социалистической Чехословакии, пишет о сломе старой государственной машины и создании в ходе чехословацкой революции социалистического
о
государственного механизма . То есть «государственная машина» ассоциировалась с буржуазным строем и поэтому подлежала слому, а государственный механизм - это явление более прогрессивного характера, присущее строю социалистическому.
Сторонники второй точки зрения, придерживающиеся широкого понимания механизма государства, включают в него помимо государственного аппарата и другие составные части, причем диапазон последних достаточно многообразен. Как правило, к ним относят вооруженные силы, полицию или милицию, органы безопасности, исправительные учреждения, то есть, иными словами, вооруженные формирования, силовые структуры. Эти органы или организации получили в науке название "материальных придатков", иногда говорят о "вещественных придатках", подразумевая те же органы и организации 9. Зачастую подобным силовым и другим карательным органам в отечественной юридической науке придавалась решающая роль. Это относилось как к "эксплуататорским" государствам1 , так и к социалистическим государствам в условиях "капиталистического окружения"11.
А.И. Королев относит к материальным придаткам органы, создаваемые при чрезвычайных обстоятельствах (война, стихийные
8См.: Лебедев М.П. Социалистическая природа механизма государства в ЧНДР. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1955. С. 4-5.
9 См.: Григорян Л.Л. Указ. соч. С. 9.
10 См.: Прокопьев В.П. Армия в государственном механизме буржуазной Германии 1806-1818 гг. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1989.
11 См. Лебедев М.П. Указ. соч. С. 13.
15
бедствия) и имеющие временный характер: например, Государственный Комитет Обороны во время Великой Отечественной войны12. Другие последователи рассматриваемой точки зрения включают в государственный механизм помимо государственного аппарата и другие государственные организации, предприятия, учреждения. Так, С.С. Алексеев, в механизм государства кроме вооруженных сил и подобных им структур включает и государственные учреждения, предприятия и организации, отмечая, что «строго говоря, функции государственных органов выполняет их администрация»13.
М.К. Искакова включает в механизм государства хозяйственные государственные органы, предприятия и учреждения и предлагает их называть административными органами14.
Подобной точки зрения придерживается и Н.Т. Шестаев. Однако он более подробно аргументирует ее. По мнению исследователя, функции государства выполняют две разновидности государственных организаций. Для одних из них управление представляет собой главную задачу. Эти организации являются органами государства. Задачей других организаций является практическое претворение в жизнь функций государства. К последним Н.Т. Шестаев относит государственные учреждения и особые государственные учреждения. По его мнению, в механизме государства существуют две подсистемы: субъект управления - органы государства и объект управления - предприятия, учреждения и организации. В связи с этим Н.Т. Шестаев делает вывод, что механизм государства можно определить как «сложную систему, предназначенную для выполнения функций государства. Эта система состоит из государственных организаций, являющихся той материальной силой, в деятельности
12 См.: Теория государства и права. Л., 1987. С. 64.
13 Теория государства и права. М., 1985. С. 47-48.
14 См.: Искакова М.К. Механизм Советского общенародного государства. Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1984. С. 53.
16
которых фактически реализуются государственные функции и государственных органов, осуществляющих государственную власть и управление в отношении материальных сил»15. Были и попытки включения в механизм государства также и людей, работающих в государственном аппарате16.
Необходимо отметить, что существует группа ученых, пользующихся только термином «государственный аппарат», оговаривая его применение то «узким», то «широким» смыслом этого слова. В «узком» смысле государственный аппарат - это система органов государства, а в «широком» - это система всех других организаций, связанных с государственным аппаратом17. В сущности, эта точка зрения принципиально не отличается от только что рассмотренной.
Все проанализированные концепции страдают, на наш взгляд, двумя существенными недостатками. Во-первых, они были разработаны в условиях советской государственности и приспособлены для определения механизма советского либо социалистического или общенародного государства. Представители расширительной (по Л.Л. Григоряну) концепции механизма государства по-своему были правы, относя к самостоятельным частям механизма государства так называемые материальные придатки, поскольку они действительно зачастую играли решающую роль в осуществлении функций советского государства. Взять хотя бы, к примеру, роль органов ВЧК-ОГПУ-НКВД в осуществлении функции подавления свергнутых эксплуататорских классов. В целом не ошибались и те, кто включал в механизм государства предприятия и учреждения, поскольку они действительно неразрывно оказывались
15 Шестаев Н.Т. Органы внутренних дел в механизме социалистического общенародного государства. Дис.... канд. юрид. наук. М., 1988. С. 20. :'С^^КК ~о социалист™ пэрства. Харьков,
1965. С. 8.
17
связанными с государственным аппаратом. Вполне правомерным было и определение то ли государственного аппарата, то ли государственного механизма как определенной системы государственных органов, причем системы со строгим иерархическим подчинением вышестоящих и нижестоящих органов государства. Например, М.К. Искакова, определяя механизм государства, писала о том, что это «законодательно закрепленная и возглавляемая Советами народных депутатов система»18, и была формально права в этом, поскольку действительно по официальной доктрине в СССР вся власть принадлежала Советам. Однако более откровенен был в этом вопросе упоминавшийся нами М.П. Лебедев, который утверждал, что одним из принципов организации и функционирования механизма социалистического государства является «безраздельная руководящая и направляющая роль в нем коммунистической партии»19.
Строгая иерархическая система государственных органов, входящих в механизм государства, сама по себе как-то снимала вопрос о взаимодействии, взаимоотношениях между собой этих органов, не говоря уж о сдерживании их друг другом в осуществлении государственной власти. При этом как-то не обращалось внимания на то, чти механизм других государств, не входящих в социалистический лагерь, особенно развитых западных стран, построен на иных принципах. Если говорилось о государственном механизме таких стран, то неизбежно с позиций критики. Тем самым, в общем-то, игнорировалось изучение и исследование предмета общей теории государства - общих закономерностей функционирования всех государств без ограничения их локализации во времени и пространстве.
Поэтому, возвращаясь к классификации концепции понимания
18 Искакова М.К. Указ. соч. С. 53.
19 См.: Лебедев М.П. Указ. соч. С. 7.

Получить работу