3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, той ролью, которую играет правительственная ответственность в организации современного государственного властвования вообще и правительственной деятельности, в частности. Эта ответственность характеризует качественные государственно-правовые связи между главой государства, парламентом и правительством, определяющие облик современной российской государственности.
Ответственность есть неотъемлемый элемент правового статуса субъекта. Исследование предмета, содержания и пределов правительственной ответственности совершенно необходимо в целях полного и всестороннего знания природы правительственной власти в России, статуса Правительства РФ как органа государственной власти, его места в государственном механизме и системе разделения властей.
Правительственная ответственность является важнейшей составляющей системы сдержек и противовесов, обеспечивающих режим разделения властей, свойственных современному демократическому государству. Построение правового государства в России, располагающей собственной моделью смешанной формы государственного правления, невозможно без выстраивания четкой и отлаженной схемы правительственной ответственности, что требует, в свою очередь, системного и развернутого научного анализа этого института, выработку конкретных и действенных научно-практических рекомендаций, нацеленных на совершенствование правительственной ответственности в России, повышение степени ее эффективности и востребованности с учетом потребностей и перспектив конституционного развития России.
Исследование этой темы способствует углубленному научному представлению о тенденциях и закономерностях функционирования механизма правового государства в России, особенностях взаимоотношений
4
разных ветвей власти. Проблематика правительственной ответственности имеет весьма широкий научно-практический спектр, она непосредственно взаимосвязана с целым комплексом отношений публично-правового характера, таких как формирование правительства, гарантии правительственной деятельности, парламентский контроль, парламентские процедуры, роспуск парламента, отставка должностных лиц государственной власти.
Актуальность темы усиливается повышением роли и значения конституционно-правовой ответственности в России, к которой принадлежит и ответственность правительственная, выполняющая значимую роль в обеспечении законности и правопорядка в государственной деятельности.
Диссертационное исследование основано на обобщении как отечественного, так и зарубежного конституционного опыта в части правительственной ответственности, то есть, оно носит выраженный сравнительный характер. Анализ аналогичного зарубежного опыта позволяет выявить как преимущества, так и недостатки российской модели правительственной ответственности, способствует формулированию предложений, связанных с повышением уровня правительственной ответственности в России. Как отмечается в Концепции развития исполнительной власти в Российской Федерации, разработанной сотрудниками Института государства и права РАН, «вопросы взаимодействия Правительства и парламента нуждаются в специальном исследовании. На основе тщательного анализа и учета пожелания обеих сторон возможна выработка соответствующей нормативной основы отношений этих органов. Небезынтересно ознакомиться с зарубежным опытом снятия и преодоления конфликтов между парламентом и президентом, парламентом и правительством»1.
В то же время основное внимание в работе уделяется проблемам ответственности российского правительства, зарубежный конституционный
1 Государство и право. 1996. № 8. С. 22.
5
опыт является преимущественно фоном, на котором развертывается исследование российского конституционного опыта, посвященного ответственности Правительства России.
Цель и основные задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в комплексном научном анализе института правительственной ответственности в России в его теоретических, нормативно-правовых и эмпирических предпосылках, определение его содержания, основных юридических параметров и перспектив развития.
Из этой общей цели вытекают следующие научные задачи:
- определение понятия правительственной ответственности, ее оснований и механизма реализации;
- классификация правительственной ответственности, определение ее видов;
- исследование процесса возникновения и развития правительственной ответственности в России;
- исследование зарубежного опыта правительственной ответственности в целях выявления возможностей его использования в конституционной практике России;
исследование содержания и практики правительственной ответственности в России, в том числе ответственности Правительства РФ перед главой государства и Государственной Думой;
- исследование основ правительственной ответственности в субъектах Российской Федерации;
выработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию института правительственной ответственности в России. Объектом исследования выступают конституционно-правовые отношения, взятые в их системном единстве, выражающие содержание и особенности института конституционно-правовой ответственности правительства.
б
Предмет исследования составляют теоретические, нормативно-правовые и практические основы существования института правительственной ответственности.
Теоретические основы исследования и степень научной разработанности темы. Теоретической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные проблемам разделения властей, правительственной власти, конституционно-правовой ответственности. Это, в первую очередь, произведения таких ученых, как С.А. Авакьян, М.В, Баглай, И.Н. Барциц, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, Б,Н. Габричидзе, P.M. Дзидзоев, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, СТ. Кол бая, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, М.В. Мархгейм, И.В. Мухачев, С.Э. Несмеянова, А.Ф. Ноздрачев, Н.А. Михалева, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, А.Е. Постников, Н.А. Сахаров, А.С. Сергеев, Ф.М. Скифский, Б.А. Страшун, В.Н. Суворов, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Т.Д. Шон, Б.С. Эбзеев, Л.М. Энтин.
Значительное влияние на наше исследование оказала коллективная монография «Правительство Российской Федерации», под ред. Т.Я. Хабриевой (М.: Норма, 2005 г.), в которой впервые в отечественной государствоведческой литературе освещается история становления и развития института Правительства, исследуется место Правительства РФ в системе государственной власти, анализируются его функции и его роль в осуществлении исполнительной власти.
В то же время исследуемый нами конституционный институт не стал предметом специального и целостного научного анализа. Отдельные научные работы, имеющиеся в этой области, не содержат объемного представления об этом институте, требующем специального и комплексного научного исследования. Содержания и практические проблемы правительственной ответственности в России пока остаются за рамками доктринального исследования.
7
Методологической основой исследования является современный методологический инструментарий, концептуальные подходы к исследованию институтов государственной власти, выработанные юридической наукой. Исследование проведено на основе как общенаучных методов - диалектического, исторического, логического, системного, так и частно-научных - сравнительно-правового, системно-структурного анализа, конкретно-социологического, статистического, метода моделирования и др.
Использование современной методологии научного поиска позволило автору выяснить природу и назначение института правительственной ответственности, провести сравнение соответствующих российской и зарубежных конституционных моделей, определить перспективы развития исследуемого института в России.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой по существу первое в отечественной науке конституционного права комплексное монографическое исследование института правительственной ответственности, содержащее основные качественные характеристики этого института.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Научное определение конституционно-правовой ответственности правительства как совокупности правовых санкций, имеющих своим основанием совершение правительством конституционно-правовых деликтов либо проведение политики, не соответствующей интересам главы государства или парламента, применяемых главой государства или парламентом в целях обеспечения в деятельности правительства законности и государственной дисциплины, соблюдения интересов главы государства и осуществления парламентского контроля.
2. Обоснование принадлежность правительственной ответственности к ответственности конституционно-правовой.
8
3. Обоснование правительственной ответственности как важнейшего и необходимого элемента системы «сдержек и противовесов», обеспечивающих режим разделения властей.
4. Возможность использования зарубежного конституционного опыта правительственной ответственности в соответствующей практике Российской Федерации.
5. Научные предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых и практических начал института правительственной ответственности в России, необходимость внесения соответствующих поправок в конституционное законодательство Российской Федерации и ее субъектов. Эти предложения, в частности, включают:
предоставление членам Правительства РФ неприкосновенности, аналогичной иммунитету депутатов Государственной Думы;
введение института персональной ответственности членов Правительства РФ перед Государственной Думой наряду с ответственностью солидарной;
- установление конкретных сроков для принятия Президентом РФ решения об отставке Правительства РФ в случае отказа Правительству РФ Государственной Думой в доверии;
- придание институту парламентского недоверия Правительству РФ т.н. конструктивного характер, имеющего место в ряде стран;
- включение в процедуру выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой отсрочки голосования;
- введение института связанного запроса доверия Правительством РФ у Государственной Думы.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется выбором и применением научной методологии и комплексным характером исследования, анализом и обобщением практики взаимодействия ветвей власти и конституционных конфликтов. Достоверность полученных в ходе исследования результатов подтверждается использованием научных
9
трудов в области конституционно-правовой науки, обширного аналитического и эмпирического материала. Совокупность комбинаций избранных методов исследования темы на теоретическом и эмпирическом уровнях обусловила достоверность положений и выводов, выносимых на защиту.
Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования. Научно-практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации теоретические обобщения и выводы могут быть использованы в учебном процессе, в преподавании конституционного права России и конституционного права зарубежных стран, а также специального курса, посвященного исследуемым проблемам. Содержащиеся в диссертации предложения и рекомендации могут быть использованы в интересах совершенствования законодательного регулирования и практики реализации этого института в России.
Основные положения диссертационного исследования нашли апробацию в публикациях автора по теме исследования, в выступлениях на научно-практических конференциях, в процессе обсуждения диссертации на кафедре конституционного права Института им. К.В. Российского.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографии.
10
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИИ
1.1. Понятие и пределы правительственной ответственности
В нашем исследовании рассматриваются вопросы конституционно-правовой ответственности правительства как органа государственной власти, которую следует отличать от иных видов юридической ответственности этого органа. Правительство как юридическое лицо несет ответственность гражданско-правовую, в ряде стран устанавливается особая форма уголовной ответственности членов правительства. Так, во Франции министры подсудны специальному Суду Республики, состоящему из равного числа членов палат парламента и трех судей Конституционного суда. Однако вопросы гражданской и уголовной министерской ответственности не являются предметом нашего исследования, которое носит конституционно-правовой характер.
Под конституционно-правовой (конституционной) ответственностью правительства понимаются те меры юридического принуждения, которые образуют конституционно-правовые санкции. Основанием этой ответственности выступают конституционные деликты, то есть нарушения норм конституционного права.
Содержание конституционно-правовой ответственности, ее место в системе правовой ответственности нашло обстоятельный анализ в науке конституционного права. Так, В.Н. Савин определяет конституционную ответственность как юридическую ответственность, наступающую за нарушение конституционных норм или иных источников конституционного права в виде неблагоприятных последствий, определенных в самой Конституции либо федеральным законом, в том случае, если в Конституции на него есть ссылка'. Сущность конституционной ответственности, отмечает
Савин В.Н. Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право. 2000. № 12. С, 68.
11
Т.Д. Зражевская, заключается в установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления мер наказания. «Иными словами, сущность конституционной ответственности состоит в наступлении юридических последствий в случае нарушений сбалансированности власти и наказании виновных лиц. Традиционное понимание юридической ответственности позволяет обосновать следующее понятие конституционной ответственности; это самостоятельный вид юридической ответственности, выражающийся в установлении приоритетности защиты важнейших отношений, а также возможности наступления неблагоприятных последствий для субъектов конституционного права, нарушивших (или стремящихся нарушить) нормы конституционного законодательства»1.
Конституционная ответственность, отмечают авторы, - это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти2. Назначение конституционной ответственности состоит в охране конституционных правоотношений 4
Терминология этого вида ответственности в науке конституционного права не является однозначной. В одних источниках эта ответственность именуется конституционно-правовой, в других конституционной. Последний термин присутствует и в решениях Конституционного Суда РФ. В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. «О толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» говорится: «Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой, государства...Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской
1 См.: Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. Материалы «круглого стола» // Государство и право. 2000. № 3. С. 26,
2 Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. Материалы «круглого стола» 25-26 мая 1999 г. Белгород, 2000. С. 115.
4 Сергеев А.С. Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2002. № 4, С. 23,
12
Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней..., а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации»1.
Термин «конституционно-правовая ответственность» представляется более адекватным, имея в виду, что конституция не является единственным источником конституционного права. Большинство мер конституционной ответственности присутствует не в конституции, а в текущем конституционном законодательстве. С.А. Авакьян справедливо отмечает, «что рассматриваемый нами вид юридической ответственности применяется в связи с обеспечением действия всех норм конституционного права. А оно, как известно, не исчерпывается конституциями, а содержит огромный перечень иных источников»2. Термин «конституционная ответственность» оправдан в тех случаях, когда речь идет о конституционно-правовых санкциях, упомянутых именно в основном законе, в частности, в характеристике отставки правительства, которая повсеместно имеет конституционное происхождение.
Некоторые авторы особенностью конституционно-правовой ответственности называют ее политический характер, который в отдельных случаях исключает вину и даже сам факт конституционного деликта. Так, Д.Т. Шон пишет: «Специфической чертой конституционной ответственности является то, что она наступает как за правонарушения, так и при их отсутствии. В отношении конституционной ответственности, т.е. по существу ответственности за ненадлежащее осуществление публичной власти, требование обязательного наличия вины в совершении конкретного правонарушения сузило бы диапазон ее применения и исказило бы социальное назначение данного вида ответственности. Субъекты конституционной ответственности... - это органы и лица, полномочные принимать важные решения, которые затрагивают интересы всего
1СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
1 Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф.
С.А. Авакьяна. М.; Иад-во МГУ, 2001. С. 15.
13
государства или региона. Задержка, несвоевременное принятие решений либо принятие не противоречащего закону, но неэффективного решения способны причинить огромный ущерб государству, населению. Такой ущерб может иметь место и в случае неспособности должностных лиц либо всего персонального состава органа справиться с возложенными на них сложными обязанностями, выбрать курс политики, соответствующий интересам общества и обеспечивающий ее прогресс. Разумеется, в таких случаях публичные интересы должны стоять выше частных интересов лиц, облеченных властью. Выходом из этого является вполне оправданный вотум недоверия или освобождения от занимаемой должности особо ответственных лиц даже при отсутствии правонарушений»'.
В отношении конституционного права, полагает В.А. Виноградов, следует сделать вывод, что «вина не во всех случаях является строго обязательным условием наступления ответственности, ...конституционное право допускает ответственность за невиновные (лишь объективно противоправные) деяния. Субъекты в таких случаях несут ответственность за то, что норма нарушена»2.
Аналогичного мнения придерживается Б.А. Страшун, который указывает, что «конституционная ответственность имеет более или менее выраженную политическую подоплеку. Она наиболее ярко проявляется при парламентарных и смешанных формах правления в характерном для этих форм институте парламентской ответственности правительства. Основания этой ответственности чисто политические, заранее не определенные, но санкция (вотум недоверия или отказ в доверии) носит юридический характер и порождает юридические последствия, предусмотренные конституцией. Ни о каком деликте как обязательном основании ответственности здесь, разумеется, говорить не приходится, хотя поводом к реализации парламентской ответственности правительства может в отдельных случаях
1 Шон ДТ. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 38.
2 Виноградов В.А. Состав конституционного деликта II Законодательство. 2003, № 10. С. 68-69.
послужить и какое-то правонарушение, предусмотренное той или иной отраслью законодательства. Но это скорее исключение, чем правило. Наличие такого рода политической ответственности и составляет ту черту .конституционной ответственности, которая отличает ее от остальной конституционно-правовой ответственности»1.
Примечательно, что примером политической ответственности в конституционном праве чаще всего называют ответственность правительственную. Так, P.M. Дзидзоев, характеризуя конституционно-правовую ответственность, пишет: «Эта ответственность является преимущественно политической, она не обязательно связана с совершением правительством каких-либо противоправных действий. Основанием ответственности правительства чаще всего служит его политика, которая отвергается главой государства или парламентом. Нередко правительство становится жертвой конфликта между парламентом и главой государства. Политическая ответственность правительства, таким образом, наступает независимо от его вины»2.
Указывая на политический характер конституционно-правовой ответственности, которая вытекает из ненадлежащего осуществления публичной власти, авторы в то же время подчеркивают ее юридический характер, отделяя ее от ответственности собственно политической, которая не охватывается конституционно-правовыми нормами и представляет собой особую разновидность социальной ответственности. Так, С.Л. Кондратьева указывает, что конституционная ответственность имеет ярко выраженный политический характер, но ее нельзя считать чисто политической. Меры политической ответственности (политическая несостоятельность, лишение политической поддержки, прекращение политической карьеры и т.п.) существенно отличаются от мер конституционной ответственности
1 Страшун Б.А. К понятию конституционной ответственности // Конституционно-правовая ответственность; проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. лроф. С.А. Авакьяна. М.г Изд-во МГУ, 2001. С. 73. 1 Дзидзоев P.M. Конституционно-правовая ответственность: Учеб. пособие. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2004. С. 50.
15
(отрешение от должности высших должностных лиц государства, отставка коллегиальных государственных органов, роспуск общественных организаций и их структур, досрочное прекращение полномочий государственных органов и высших должностных лиц...)1. Т.Д. Зражевская в этой связи отмечает, что конституционную ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности «следует разграничивать с иными видами социальной, в том числе политической ответственности и с отраслевой юридической ответственностью. Постоянную смену высших должностных лиц в государстве (глав правительств, кабинета министров) можно оценивать двояко: либо их уход есть результат умышленно невыполняемых правительством конституционных функций (тогда увольнение, роспуск правительства -конституционно-правовая ответственность), либо - это компромиссное решение политических сил с целью перегруппировки части властных полномочий, выражения несогласия с проводимым курсом реформ (тогда отставку можно оценивать. как политическую ответственность). Четкое разграничение политической и юридической ответственности при увольнении высших должностных лиц - необходимое условие установления конституционного правопорядка в стране»2.
Н,М. Колосова указывает, что роспуск правительства может быть как конституционной ответственностью, когда он наступает в результате ненадлежащего исполнения правительством своих обязанностей, так и мерой политической, когда правительство уходит в отставку с целью разрешить сложившейся в стране политический кризис. «Следовательно, отстранение от должности может быть как санкцией конституционной ответственности, так и политической м^ерой, что вызывает сложности в их разграничении. Представляется, что отставка министра, к примеру, может быть
' Кондратьева С.Л. Конституционная ответственность: проблемы определения и реализации. // Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. Материалы «круглого стола» 25-26 мая 1999 г. Белгород, 2000. С. Мб.
2 Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. Материалы «круглого стола» //Государство и право. 2000. №3. С. 27.
16
одновременно мерой как политической, так и конституционной ответственности. Важно учитывать, что основанием конституционной ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины.
Политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности. Когда мы ведем речь о последней, то имеем в виду прежде всего нарушение юридических норм, без чего невозможна мера принуждения, реализации санкции правовой нормы. Так, отставка министра вследствие его несогласия с официально проводимой политикой не обладает вышеназванными чертами, что позволяет не признавать такого рода отставку санкцией конституционной ответственности»1.
В.Н. Савин также отмечает, что конституционная ответственность по форме реализации иногда схожа с политической ответственностью по субъектам, основаниям ее наступления и неблагоприятным последствиям. Например, роспуск правительства может быть мерой как конституционной ответственности, когда это наступает в результате ненадлежащего исполнения своих конституционных обязанностей, так и мерой политической, когда правительство уходит в отставку с целью разрешить сложившийся в стране политический кризис. «Представляется, - пишет автор, - что отставка министра, к примеру, может быть одновременно мерой как политической, так и конституционной ответственности. Важно учитывать, что основанием конституционной ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее
1 Колосова Н,М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 86.
17
высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины»'.
С.А. Сергеев, отмечая схожесть конституционной и политической ответственности, в то же время проводит различие между ними, критерием которого служит факт конституционного деликта. «Соприкосновение политической и конституционной ответственности, пишет он, - очень тесно, основания могут быть чрезвычайно схожи, одна и та же санкция может быть в одном случае санкцией политической, в другом - санкцией конституционно-правовой. В качестве примера можно привести отставку члена Правительства, произведенную в соответствии с указом Президента. Если данная отставка была мотивирована нарушением конституционно правовых норм, то она будет мерой конституционной ответственности, если же она вызвана другими причинами - налицо политическая ответственность»2.
Приведенные суждения не лишены логики, другое дело, что в актах главы государства об отставке правительства далеко не всегда излагаются причины отставки, что не позволяет достоверно определить, идет ли речь о конституционной ответственности или о т.н. политической. При этом, разумеется, не всякая отставка правительства является проявлением ответственности. Если причиной отставки правительства стал, скажем, распад парламентской партийной коалиции, приведшей правительство к власти, что многократно имело место в послевоенной Италии, то о правительственной ответственности говорить не приходится.
Относительно проблемы вины в конституционном праве необходимо отметить, что в ряде случаев ее не предоставляется возможным идентифицировать в полном объеме. Это имеет место там, где речь идет об ответственности коллективных субъектов, в первую очередь правительства,
1 Савин В.Н. Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право. 2000. №12. С.68.
2 Сергеев А.С. Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституционное и
муниципальное право. 2002. № 4. С. 24.
|
