Актуальность исследования. В результате постоянной реорганизации системы государственного управления и системы органов исполнительной власти в Российской Федерации в течение последних десяти лет появились основания говорить о том, что имеет место перераспределение государственно-управленческих функций: "происходит сокращение объектов непосредственного государственного управления и усиливается тенденция государственного регулирования".1 Значение государственного регулирования достаточно заметно возросло как в теории, так и в законодательстве. Во время существования СССР, когда государство играло основную и решающую роль в преобразовании экономических отношений, прямой административный метод в области государственного управления обладал приоритетным значением в сфере практического осуществления административной деятельности в области экономики. В настоящее время Конституция РФ исключает возможность напрямую использовать метод прямого администрирования в экономической сфере (в том числе в сфере предпринимательской деятельности, подчеркивая свободу ее осуществления), но в то же время не отрицает возможность использования государственного регулирования путем выработки единой государственной политики, установления порядка осуществления контроля и надзора в этой области, а также с помощью иных методов.
Таким образом, на законодательном уровне произошел переход в области управления экономикой - от прямого администрирования - к государственному административному регулированию.
Итак, в настоящее время "государство, регулируя экономику, само не превращается в предпринимателя, а остается организацией политической. Оно непосредственно не осуществляет предпринимательской деятельности,, не производит товара, не реализует его, не извлекает прибыли, оно только по
1 Российское государство и правовая система: современное развитие, проблемы, перспективы / под ред. доктора юридических наук Старилова Ю.Н. - Воронеж. - 1999. С. 123.
4
необходимости организует в лице соответствующих органов эти процессы: издает нормативные акты в области экономики (законодательная власть), организует исполнение (исполнительная власть), разрешает предпринимательские споры" .
Как отмечал Г.В. Атаманчук, «комплекс свойств управляемых объектов, особенно таких, как самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к самоуправлению, определяет меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем развитее управляемые объекты, чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление может быть "мягче" и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера».3
Начиная с момента принятия Части 1 Гражданского кодекса РФ, особую важность приобрела необходимость государственного регулирования предпринимательской деятельности, причем не только граждан, но и таких легальных образований, выступающих в качестве объектов управления как юридические лица. В праве советского периода в рамках института юридического лица, в основном, существовали организации, учреждавшиеся государством. Соответственно, государство в лице своих органов осуществляло управление данными юридическими лицами как в области определения основных направлений их деятельности, так и в области распоряжения имуществом этих организаций (что естественно, так как это имущество находилось в государственной собственности, а самому лицу предоставлялось на праве, отличном от права собственности (ограниченном).
В связи с появлением предоставленной на законодательном уровне возможности создавать такого рода легальные конструкции (юридические лица) иным субъектам права (гражданам - физическим лицам), а также предоставления им права осуществлять предпринимательскую деятельность,
2 Попандопуло В.Ф. Проблемы правового режима предпринимательства: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. - СПб. - 1994. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Kvpc лекций. - М - 1997. С. 82.
5
изменилась как сама направленность, так и реальное выражение государственного регулирования в области предпринимательской деятельности юридических лиц.
В связи с этим, необходимо четко осознать: насколько деятельность таких объектов административно-правового регулирования как юридические лица нуждается в государственном регулировании, насколько они способны «к рациональному самоопределению и саморегулированию своих внешних взаимосвязей»4, содержится ли в них «объективная потребность и интерес в государственном управлении».5
«Когда... такие потребности и интересы в различных видах человеческих отношений, деятельности и социальных ролей наличествуют, государство обязано на них откликаться, вырабатывать и практически реализовывать адекватные им управленческие решения и действия»6.
Таким образом, нельзя не отметить актуальность избранной темы, в связи с нижеследующим:
1. Существует объективная необходимость исследования изменившегося на настоящий момент содержания государственного регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц, в связи с изменением самих объектов управления, а также сущности такого объекта административного права, одновременно являющегося и его субъектом, как юридическое лицо.
2. Также необходимо определиться, насколько существующий уровень государственного регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц достаточен в современных условиях для достижения целей, установленных государством в рамках такого регулирования, в каком объеме государство должно осуществлять свое регулирующее воздействие в сфере
4 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Kvpc лекций. - М. - 1997. С. 85.
5 Там же.
6 Там же.
6
предпринимательской деятельности юридических лиц для достижения
вышеуказанных целей.
I 3. Кроме того, в рамках настоящего научного исследования необходимо
I * ответить на немаловажный вопрос - насколько развиты сами юридические лица
как объекты (субъекты) административного права, каким образом проявляются
их свойства и насколько их деятельность нуждается в государственном
j
I регулировании.
Состояние научной разработанности проблемы. Различные аспекты проблемы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц всегда служили объектом внимания со стороны представителей различных отраслей науки - экономической, гражданско-правовой, административно-правовой и т.п.
В то же время, большинство научных исследований в этой области относятся к советскому периоду и посвящены, в основном, разработке
I .. содержания понятия статуса юридического лица в административном и
гражданском праве, а также в исследовании сущности функций государственных органов при осуществлении государственного управления организационно подчиненными им юридическими лицами (например, труды Алехина А.П., Бахраха Д.Н., Бачило И.Л., Бенедиктова A.B., Демина A.B., Лаптева В.В., Козлова Ю.М., Мицкевич Л.А., Ноздрачева А.Н., Попова Л.Л., Салищевой Н.Г., Тихомирова Ю.А., Хазанова С.Д., Хаманевой Н.Ю., и других7.
Что касается настоящего времени, то для него характерно отсутствие комплексных исследований по проблемам административно-правового регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц в Российской Федерации. В основном, преобладают научные публикации, которые посвящены анализу отдельных аспектов административно-правового
I
ы
См.: Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М. - 1997. С. 7-17; Вельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. - 1997. -№11. С.14-21; Рыжов B.C. К судьбе государственного управления // Государство и право. - 1999. - №2. С. 14-22; Мицкевич ЛЛ. Государственное управление в условиях экономических преобразований // Сб. Административно-правовое регулирование экономических отношений. - М. - 2001. С.38.
7
о
регулирования экономики в целом или же проблема государственного регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц рассматривается с точки зрения предпринимательского и гражданского права.
Достаточно близкой к теме настоящего исследования стала диссертация на соискание степени кандидата юридических наук Мельгунова В.Д. «Административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности»10.
В настоящее время в законодательстве Российской Федерации до сих пор не сформирована единая система понятий, с помощью которой можно было бы обеспечить единообразие в понимании форм административно-правового регулирования экономики, а также предпринимательской деятельности юридических лиц.
В различных нормативных правовых актах Российской Федерации, в том числе в федеральных законах, принятых для урегулирования взаимоотношений между органами исполнительной власти и субъектами предпринимательской деятельности (в том числе юридическими лицами) в отдельных областях, до сих пор отсутствует единообразное применение и подход к соотношению терминов «государственное управление» и «государственное регулирование». Эта проблема напрямую имеет отношение ко всему государственному и административно-правовому регулированию предпринимательской деятельности, и, в частности, предпринимательской деятельности юридических лиц.
Помимо вышесказанного, законодательство Российской Федерации содержит ряд пробелов непосредственно в части административно-правового регулирования. Так, до настоящего времени не принят федеральный закон о федеральных органах исполнительной власти, который должен стать основой для всего ведомственного подзаконного регулирования.
Сб. Административно-правовое регулирование экономических отношений / Отв. ред. Бачило И.Л., Хаманева Н.Ю.-М.-2001.
9 Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. - М.: Центр ЮрИнфоР. - 2001.
См. Мельгунов В.Д. Административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М.: ИГПАН. - 2001.
8
Учитывая вышеизложенное состояние проблем в области административно-правового регулирования предпринимательской
деятельности юридических лиц, в настоящей диссертации сделана попытка разработать единый подход к административно-правовому регулированию в сфере предпринимательской деятельности юридических лиц, выделить сущность и основные характеристики понятия юридического лица и его правового статуса в административном праве, а также выявить, каким образом изменился уровень государственного регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц, и в какой степени они нуждаются в таком регулировании.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования в настоящей диссертации является совокупность правовых норм и общественных отношений, которые связаны с реализацией функций исполнительной власти в сфере экономики.
В свою очередь, предметом исследования в настоящей диссертации являются общественные отношения, которые возникают между органами исполнительной власти, а также их должностными лицами и юридическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность в связи с административно-правовым регулированием в данной области.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Целью настоящей диссертации является исследование теоретических междисциплинарных, а также организационно-правовых основ административно-правового регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц, в том числе административно-правового статуса юридических лиц и реализации ими в рамках своего статуса прав и обязанностей в отношениях с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное регулирование их деятельности (в том числе предпринимательской) в условиях рыночной экономики и свободы предпринимательства.
Достижение поставленной цели предполагает попытку решения следующих задач:
9
1. Выявление общих принципов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц в РФ;
2. Выявление пробелов в сфере административно-правового регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц;
3. Выработка предложений по внесению в действующее законодательство изменений, которые позволят усовершенствовать административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности в РФ;
4. Проведение исследования административно-правового статуса юридического лица как участника административных правоотношений;
5. Проведение исследования соотношения и сочетания норм административного, гражданского, а также ряда других отраслей права в правовом регулировании предпринимательской деятельности юридических лиц;
6. Исследование содержания компетенции органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление административно-правового регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц;
7. Исследование понятия "административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности юридических лиц, выявление его видов, методов, средств и форм осуществления.
Методологическая основа исследования. При осуществлении диссертационного исследования использовались общенаучные методы, в том числе исторический, системно-структурный, формально-логический, сравнительного правоведения. В связи с особенностями исследуемых в настоящей диссертации вопросов, многие положения раскрываются в качестве междисциплинарных. Поэтому в настоящей работе используется ряд разработок общей теории государства и права, экономической теории, теории государственного управления, предпринимательского и гражданского права. Границы исследования, тем не менее, определяются его общей административно-правовой направленностью. Работа выполнена на основе действующего
I
*
10
административного и гражданского законодательства, а также иных нормативных правовых актов, как федеральных, так и субъектов РФ.
В качестве теоретической основы при написании настоящей диссертации использованы труды видных российских ученых-юристов: Адушкина Ю.С., Багишаева З.А., Братусь С.Н., Бенедиктова A.B., Григорьева Б.В., Гримм Д.Д., Калмыкова Ю.Х., Козлова Ю.М., Коркунова Н.М., Курбатова А.Я., Лаптева В.В., Манохина В.М., Попандопуло В.Ф., Попова Л.Л., Тихомирова Ю.А., Якимова В.Ю.
Научная новизна диссертационного исследования определяется прежде всего тем, что оно является одной из первых научных работ, в которой на современном уровне подвергнут главным образом административно-правовому анализу комплекс общих и конкретных проблем, выражающих сущность, формы и содержание государственного регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц с учетом специфики изменившейся в Российской Федерации
В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:
1. Признание юридического лица в своей сущности смешанным объектом правового регулирования - с одной стороны, оно создается, действует и прекращается в рамках административного права, а с другой стороны -может участвовать в правоотношениях, отличных от административных. Обоснование основных характеристик юридического лица, выступающего в качестве объекта административно-правового регулирования.
2. Определение содержания и характеристика форм административно-правового регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц. Обоснование особенностей отношений, возникающих в сфере предпринимательской деятельности и подлежащих административно-правовому регулированию.
11
3. Определение содержания, субъектного состава и границ административно-правового регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц.
4. Характеристика механизма административно-правового регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц.
5. Характеристика особенностей государственного контроля и надзора за предпринимательской деятельностью юридических лиц.
6. Обоснование и классификация мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам как субъектам предпринимательской деятельности с учетом того, чтобы они не препятствовали бы развитию рыночных отношений, а также самостоятельности субъектов предпринимательской деятельности, и давали бы возможность для развития конкуренции в данной области и т.д.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что изложенные в настоящей диссертации теоретические положения и выводы обобщают сформированный в этой области научный материал, посвященный административно-правовому регулированию предпринимательской
деятельности, в том числе и такой деятельности юридических лиц, кроме того осуществлен анализ как действующего законодательства, так и новейшего нормативного материала, не вступившего в силу на момент написания настоящей работы и вводящего новые принципы и подходы к правовому регулированию предпринимательской деятельности юридических лиц, даны определения множества понятий, используемых в этой области. Основные положения и выводы настоящей диссертации могут быть использованы в дальнейших научных разработках, а также и в учебном процессе.
Практическая значимость настоящей диссертации состоит в обосновании положений, позволяющих сделать вывод о том, что в области правового регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц как института гражданского права большое значение и вес имеет
12
административное право. Выводы, сделанные в настоящем исследовании могут быть использованы, как уже говорилось выше в дальнейших научных разработках и в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Наиболее яркие элементы настоящей диссертации отражены в опубликованных научных статьях автора.
Структура диссертации обусловлена содержанием и целями осуществленного в рамках настоящей диссертации научного исследования. Работа включает в себя общую характеристику диссертации, две главы, заключение, список использованных нормативных актов и научной литературы.
13
ГЛАВА I. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ.
§1. Юридическое лицо как субъект административного права.
Для того, чтобы избежать разночтений в понимании юридических терминов, а также в целях лучшего раскрытия понятия юридического лица как субъекта административного права, необходимо с самого начала договориться о значении используемых понятий. В первую очередь, это касается такого существенного теоретико-правового термина как субъект права. В отношении его определений существовали и существуют различные точки зрения.
Так, например, подход к субъекту права именно как к понятию, термину исследован в работе Д.Д. Гримма "К изучению о субъектах прав"11. "Каждый юридический термин имеет двоякое словоупотребление: во-первых он служит для обозначения конкретных отношений, во-вторых - для обозначения абстрактных типов". В отношении субъектов права он говорит о том, что "выяснение этого двоякого словоупотребления имеет весьма важное значение для надлежащей постановки учения о субъектах прав. В составе этого учения необходимо выделить преюдициальный вопрос о том, что может служить субъектами прав, или иначе, какие бывают конкретные субъекты прав... от дальнейшего вопроса, составляющего центр всего учения... именно, вопроса о том, какими признаками характеризуется соответствующий абстрактный тип"12
Так, абстрактный тип представляет собой совокупность юридически существенных признаков. Конкретные субъекты характеризуются этими признаками и поэтому попадают в этот абстрактный тип.
Рассматривая с этой точки зрения содержание каждого из "словоупотреблений", относящихся к субъекту права, Гримм так определяет
Гримм Д.Д. К изучению о субъектах прав: В 2 вып. - СПб. - 1904.
14
существо возникающих конкретных отношений: "...мы называем субъектами прав в техническом смысле конкретных субъектов, отличающихся теми признаками, наличностью которых с точки зрения данной правовой системы обусловливается возможность для них стать в отношения, признаваемые ... субъективными правами"13. Следовательно, "понятие абстрактного субъекта прав совпадает с понятием правоспособности; правоспособность тоже есть не что иное, как совокупность характеризующих конкретные субъекты признаков, наличностью которых обусловлена возможность для этих субъектов стать в отношения, признаваемые субъективными правами"14.
Похожую точку зрения высказывает и С.Н. Братусь: "Правоспособность -это право быть субъектом прав и обязанностей. Правоспособность и правосубъектность - равнозначные понятия"15.
Таким же способом Гримм рассматривает вопрос о том, является ли субъектом права юридическое лицо. Сначала этот вопрос он делит на две части:
1. бывают ли в конкретных правоотношениях носителями конкретных прав и обязанностей юридические лица;
2. какими признаками обладают эти структуры, если они существуют. Далее для ответа на первую часть вопроса исследуются различные виды юридических лиц, отношения, в которые они вступают, и существующие на этот счет теории. Вывод состоит в том, что за каждым отношением, в которое вступает юридическое лицо, стоит одно лицо или группа физических лиц, вступающих в те или иные отношения между собой (внутренние отношения) или с третьими лицами (внешние отношения). Таким образом, "реально нам даны только конкретные физические лица, состоящие в тех или иных (внутренних) отношениях друг к другу и в тех или иных (внешних) отношениях к третьим лицам ..."16. (Основываясь на этих рассуждениях, Гримм предлагает отказаться от использования двух правовых понятий - субъекта права и
!5 Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. - М. - 1950. С.6. 16 Гримм Д.Д.. К изучению о субъектах права. С. 219.
15
юридического лица. Понятие субъекта права Гримм считает ненужным, так как уэюе существует понятие правоспособности, полностью описывающее то же самое явление. Понятие же юридического лица считается им ненужным в связи с тем, что обозначаемое данным понятием явление сводимо к другим и от них производно).
Н.М. Коркунов пишет по этому поводу, а также в связи с определением сущности конструкции юридического лица следующее: "Понятие юридического лица играет как бы роль скобок; как в алгебре, мы, не совершая самих действий, заключаем выражения, соединенные знаками "+" и "-" в скобки для упрощения дальнейших вычислений, так и однородные интересы известной группы лиц мы заключаем в понятие юридического лица и затем определяем отношение этой коллективной личности к другим"17.
В качестве примера наиболее употребляемого определения понятия субъекта права можно привести следующее: "под субъектами права понимаются лица (люди) и организации, выступающие как носители
1 О
предусмотренных законодательством прав и обязанностей" .
Юридическое лицо, таким образом, являясь субъектом права, в частности административного, и выступая в качестве обладателя прав и обязанностей, установленных законом, в соответствии с ним участвует в правовых отношениях, то есть использует те права, которые уже ему предоставлены и приобретает новые, а также выполняет ряд обязанностей, как имеющих место быть, так и тех, которые оно принимает на себя в рамках соответствующего правоотношения.
Кроме того, следует отметить, что юридическое лицо, выступая в качестве субъекта административного права, может обладать такими правами и обязанностями, которые "с точки зрения обязательности содержащихся в них предписаний, только права..." (например, право организации на занятие
17 Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. - СПб. - 1894. С. 146
18 Козлов Ю.М. Как управляется социалистическое предприятие. М.: Знание. - 1968. С. 10.
16
предпринимательской деятельностью), "...или только обязанности..." (например, обязанность юридического лица представлять документы бухгалтерской отчетности в органы налоговой инспекции, органы статистики).
Юридическое лицо также может быть наделено такими правами, которые включают в себя и обязанность (юридическое лицо вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, не противоречащую действующему законодательству РФ, но если указанная деятельность подлежит лицензированию, оно должно получить специальное разрешение, то есть лицензию (абзац 3 пункта 1 статьи 49 ГК РФ). Еще одной особенностью
субъекта административного права, в том числе и юридического лица, состоит I I в том, что его права и обязанности могут быть предоставлены ему (возложены
I
| на него) как в рамках его волеизъявления (например, юридическое лицо
обращается в уполномоченный орган государственной власти за получением
I специального разрешения (лицензии), так и вне подобных рамок (юридическое
лицо в случае привлечения его к административной ответственности "наделяется обязанностями исполнить меру административной ответственности,имея при этом определенные права и обязанности, в том числе по принудительному исполнению" .
Права и обязанности юридического лица - субъекта административного права образуют в комплексе его административно-правовой статус.
Если говорить более конкретно, точно и полно о понятии административно-правового статуса, то можно привести следующее определение: административно-правовой статус юридического лица представляет собой совокупность предусмотренных законами, подзаконными актами, а также соответствующими учредительными документами (устав, учредительный договор) его прав и обязанностей такого юридического лица в сфере государственного управления, включая и его административную
19 Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. - М.: Юристъ. - 1996. С. 42.
Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. - М.: Юристъ. - 1996. С.
43.
17 ответственность.
Элементом, связывающим между собой понятие административно-правового отношения и административно-правового статуса является понятие административной правосубъектности юридического лица, которая "является правовой конструкцией, отражающей состав юридических фактов, наличие которых позволяет конкретному лицу (или вынуждает его) выступить в качестве субъекта права, имеющего соответствующий правовой статус".21
Административно-правовой статус юридического лица, по мнению А.Ю. Якимова, можно определить как структуру составляющих его элементов, включающих в себя целевой блок элементов, организационный блок элементов, компетенцию в сфере государственного управления и административную ответственность как необходимое правовое средство обеспечения надлежащего исполнения обязанностей юридических лиц в сфере государственного управления 2.
Исключительно административно-правовой статус юридического лица прежде всего характеризуют его компетенция в сфере государственного управления и административная ответственность.
Целевой же и организационный блоки элементов правового статуса юридического лица могут быть отнесены как к его административно-правовому, так и к гражданско-правовому статусу.
В отношении целевого блока элементов правового статуса можно сказать о том, что до момента вступления в силу Гражданского кодекса, действующего на настоящий момент в Российской Федерации, правоспособность юридического лица являлась специальной, а именно: юридическое лицо могло осуществлять лишь ту деятельность, которая соответствовала целям, установленным учредительными документами такого юридического лица. Если же какие-либо юридические действия по осуществлению прав и исполнению обязанностей юридического лица выходили за пределы, предусмотренные
21 Якимов В.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. - М. - 1999. С. 20.
22 Там же, С. 41. |
