Введение
Актуальность исследования. Изменения, произошедшие в нашей стране в последнее десятилетие двадцатого века, оказали существенное влияние на состояние законодательства об административной ответственности и обусловили основные направления его развития. Произошло обособление законодательства об административной ответственности юридических лиц (организаций) и актов, устанавливающих административную ответственность физических лиц. За период с 1991 по 2001 годы только федеральными органами государственной власти было принято около ста нормативных правовых актов, устанавливающих административную ответственность организаций за совершение правонарушений в самых различных сферах. Причем это самые разнообразные по своей правовой природе акты: законы РСФСР, законы Российской Федерации, федеральные законы, а также подзаконные нормативные акты - указы Президента Российской Федерации, инструкции министерств и государственных комитетов Российской Федерации.
Интенсивно развивается и законодательство субъектов Российской Федерации, предусматривающее административную ответственность за совершение отдельных правонарушений, положения которого зачастую не соответствуют требованиям федеральных актов.
Принятие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и введение его в действие с 1 июля 2002 года позволило разрешить многие проблемы правового регулирования - законодательство об административной ответственности приведено в соответствие с Конституцией России, установлены единые основания и правила привлечения к административной от-
4
ветственности физических и юридических лиц, разграничены полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в данной области. Однако не решенными остались многие вопросы, в частности неудовлетворительной следует признать охрану общественных отношений, складывающихся в финансовой сфере.
Финансовая сфера представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих в процессе деятельности различных субъектов по формированию и использованию фондов денежных средств. Потребность в регулировании этих отношений обусловлена особым значением финансов, выступающих в качестве необходимого условия решения задач, которые стоят перед го-
_ сударством. Необходимость административно-правовой охраны соответствую-
щих отношений объясняется тем обстоятельством, что именно в данной сфере наиболее часто сталкиваются финансовые интересы государства и имущественные интересы граждан, организаций. Особенно остро данное противоречие проявляется при совершении юридическими лицами административных правонарушений, посягающих на установленный порядок совершения валютных операций, банковской деятельности, использования бюджетных средств, осуществления кассовых операций. Подобные деяния приобрели в последнее время массовый характер, вред от этих правонарушений весьма значителен, что позволяет говорить о необходимости дальнейшего совершенствоания законода-
^ тельства об административной ответственности юридических лиц за нарушения
в финансовой сфере, позволяющем эффективно бороться с такими правонарушениями. Нельзя и забывать о том, что установление мер ответственности не столько преследует цель наказания виновного, сколько направлено на обеспе-
5
чение исполнения правил поведения участников финансово-правовых отношений.
Научная разработанность темы исследования. Вопросы юридической ответственности традиционно привлекают внимание исследователей. Сущность ответственности, выделение её видов, проблемы определения и изучения признаков правонарушения получили освещение в работах С.С. Алексеева, Б.Т. Базылева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, С.Н. Братуся, А.В. Брызгалина, И.А. Галагана, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомирова, М.Д. Шаргородско-го, В.А. Юсупова, Л.С. Явича и многих других.
Исследование проблем ответственности продолжается и в настоящее время. Однако акцент делается главным образом на ее репрессивной стороне, ответственность понимается прежде всего как кара за содеянное. Предпринимаются попытки обосновать необходимость выделения и существования налоговой, бюджетной и некоторых иных видов ответственности. Интенсивная законотворческая деятельность по установлению ответственности за отдельные правонарушения подчас лишь затрудняет понимание сущности и назначения этого института в регулировании общественных отношений. В современной юридической литературе, к сожалению, практически не уделяется внимания другому аспекту юридической, в том числе и административной, ответственности -обеспечению исполнения обязанностей, возложенных на субъектов, посредством применения принудительных мер.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящей работы является раскрытие сущности административной ответственно-
6
сти юридических лиц и выявление ее особенностей применительно к финансо-* вой сфере.
Анализ административной ответственности юридических лиц за нарушения в финансовой сфере обусловил постановку следующих задач диссертационного исследования:
- исследование сущности административной ответственности, понятия и признаков административного правонарушения;
- изучение признаков юридического лица с учетом его специфики как субъекта административного правонарушения;
- определение понятия «финансовая сфера», выявление и рассмотрение ее составных элементов, выступающих в качестве объектов противоправного по-сягательства;
- выявление недостатков и пробелов в правовом регулировании административной ответственности, в частности, проблемы соответствия Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность;
- внесение предложений по совершенствованию актов федерального законодательства, регламентирующих вопросы административной ответственности за нарушения бюджетного, налогового, валютного, банковского законодательства и законодательства о рынке ценных бумаг.
[4 Объектом исследования являются общественные отношения, возникаю-
щие по поводу совершения юридическими лицами административных правонарушений в финансовой сфере, а также юридическая природа и особенности регулирующих эти отношения правовых норм.
7
Методологическая основа исследования. В процессе диссертационного исследования были использованы диалектический метод познания, а также общенаучные и специальные юридические методы исследования, в том числе: системно-структурный, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, функциональный, статистический, а также иные методы научного познания.
Теоретическую основу исследования составили труды С.Н. Братуся, В.Н. Кудрявцева, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, П.Е. Недбайло, раскрывающие сущность юридической ответственности и понятие правонарушения, являющегося ее основанием. Изучены работы, посвященные проблемам ответственности в отраслях российского права - административном, гражданском, уголовном. При рассмотрении существенных признаков юридического лица автор обратился к трудам О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, Н.С. Суворова; исследование работ Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, В.А. Юсупова способствовало выявлению особенностей организации как субъекта административного правонарушения. Анализ сочинений О.Н. Горбуновой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, Н.И. Химичевой позволил сформулировать понятие финансовой сферы, дать его определение и выделить ее составные элементы.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и законодательство субъектов Рос- сийской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, акты Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.
Анализ нормативных правовых актов, работ в области теории права, специальной литературы и других источников позволяют диссертанту сформули-
8
ровать ряд самостоятельных положений, выводов, предложений и рекоменда-^ ций, выносимых на защиту.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что сущность административной ответственности и, в частности, в финансовой сфере, состоит в обеспечении должного поведения участников соответствующих отношений, надлежащем исполнении ими своих обязанностей. Диссертационное исследование представляет собой попытку комплексного анализа актуальных проблем теории юридической ответственности и правонарушения, с учетом специфики административного, финансового законодательства и правоприменительной практики.
Наиболее существенные результаты диссертации состоят в анализе сущности административной ответственности и административного правонарушения применительно к финансовой сфере, с учетом характерных особенностей юридического лица как субъекта правонарушения. В диссертации даны определения используемым в процессе исследования понятиям, рассмотрена структура финансовой сферы и выявлены наиболее существенные признаки административных правонарушений, посягающих на соответствующие отношения. Примененный в работе комплексный подход к объекту исследования позволил выявить недостатки правового регулирования и сформулировать рекомендации по их устранению. '¦*¦' Основные положения, выносимые на защиту:
1. Административная ответственность в финансовой сфере представляет собой сложное многоаспектное явление и может быть определена как система урегулированных нормами административного права отношений, направленных
9
на исполнение субъектами обязанностей, возложенных на них в области фор-* мирования и использованию фондов денежных средств.
2. Юридическое лицо является субъектом не только гражданского права, но участвует в отношениях, регулируемых административным и финансовым правом. Различия в гражданско-правовом статусе различных юридических лиц (организационно-правовая форма, форма собственности, цель деятельности, объём правоспособности) не влекут, как правило, отличий в их статусе как субъекта административного правонарушения.
3. Для привлечения к административной ответственности юридического лица необходимо установление его вины. При этом вину организации нельзя понимать как вину отдельных физических лиц, для ее определения неприемлем психологический подход. Предлагается определять вину юридического лица как непринятие установленных законодательством мер для надлежащего исполнения обязанностей, неиспользование предоставленных прав для устранения причин правонарушения.
4. Дается определение понятия «финансовая сфера». Совокупность общественных отношений, возникающих в процессе деятельности различных субъектов по формированию и использованию фондов денежных средств, может быть определена как «финансовая сфера». Круг общественных отношений, охватываемых данным понятием, на которые происходит противоправное посяга-
'Ф тельство, широк и разнообразен, и поэтому нуждается в дифференциации. С учетом содержания охраняемых отношений и их субъектного состава в структуре финансовой сферы можно выделять отношения, складывающиеся в процессе ведения кассовых операций, осуществления налогового контроля, исполь-
10
зования бюджетных средств, валютного регулирования, банковской деятельно-
* сти, обращения ценных бумаг.
5. Предлагается новая структура системы законодательства об административной ответственности юридических лиц за правонарушения в финансовой сфере. В этих целях диссертант считает необходимым: во-первых, исключить составы правонарушений из Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также ряд составов правонарушений из Налогового кодекса Российской Федерации и включить их в главу 15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Во-вторых, дифференцировать административную ответственность за нарушения бюджетного законодательства путём введения в Кодекс об административных правонарушениях новых составов правонарушений. В-третьих, включить в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях некоторые другие нарушения правил осуществления операций по приёму, хранению и выдаче наличных денежных средств в качестве самостоятельных составов административных правонарушений, к примеру, такие как сокрытие организацией превышения лимита остатка кассы посредством переоформления ранее выданных подотчётных сумм в новый аванс; неосуществление ежедневного выведения остатка кассы; установление кредитной организацией лимита остатка кассы с нарушением методики расчёта, определённой Центральным банком Российской Федерации. В-четвертых, целесообразно
+> объединить некоторые составы административных правонарушений, например, «нарушение требований законодательства, касающихся представления и раскрытия информации на рынке ценных бумаг» (ст. 15.19 Кодекса) и «использование служебной информации на рынке ценных бумаг» (ст. 15.21 Кодекса), так как состав последнего правонарушения может быть поглощён первым, более об-
11
щим. Объясняется это тем, что посягательство при совершении подобных правонарушений осуществляется на отношения, обеспечивающие информационное обеспечение фондового рынка, и характеризуется схожими объективными сторонами. В-пятых, следует уточнить некоторые положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которые страдают отсутствием чёткости формулировок составов правонарушений, таких, например, как норма об ответственности кредитных организаций за нарушение установленных Центральным банком Российской Федерации нормативов и иных обязательных требований, если это создаёт реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков) (п.З ст. 15.26 Кодекса). Понятие «реальная угроза» является оценочным. В связи с этим представляется целесообразным толкование этого понятия в актах Высшего Арбитражного и Верховного судов Российской Федерации либо его легальное толкование.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют понимание сущности административной ответственности. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в деятельности правоприменительных органов при рассмотрении дел об административных правонарушениях и назначении административных наказаний. Сформулированные в диссертации общие рекомендации могут быть применимы и в правотворческой деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации по разработке правовых актов, устанавливающих административную ответственность. Итоги проведенного исследования могут быть использованы в дальнейшей научно-исследовательской деятельности, а также при подго-
12
товке учебно-методических материалов и чтению спецкурса «Административная ответственность».
Апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры государственного и административного права Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева.
Отдельные положения работы были предметом обсуждения на научно-практических конференциях, проводимых Мордовским государственным университетом им. Н.П. Огарева, Средне-Волжским филиалом Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, Волгоградским институтом экономики, социологии и права. Основные теоретические положения нашли отражение в статьях, опубликованных автором.
Фактический материал, использованный в ходе исследования, был применен диссертантом в процессе проведения практических занятий со студентами Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева, Средне-Волжского филиала Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целями исследования и включает введение, две главы, состоящие из пяти параграфов, и заключение. К диссертации прилагается список использованных источников.
13
Глава 1. Административная ответственность в финансовой сфере
§ 1. Понятие и сущность административной ответственности в
финансовой сфере
Анализ административной ответственности невозможен в отрыве от рассмотрения общетеоретических вопросов юридической ответственности. Эта зависимость обуславливается сущностью такого социального и правового феномена как ответственность. Юридическая ответственность представляет собой совокупность взаимосвязанных общих и особенных признаков, которые, с одной стороны, характеризуют её как разновидность социальной ответственности, а, с другой, указывают на присущие только ей особенности. Природа юридической ответственности не может быть понята без учёта того обстоятельства, что она носит социальный характер, так как обуславливается общественной природой человека и урегулированностью взаимоотношений между людьми социальными нормами \ В этом аспекте юридическая ответственность обладает определённым единством с политической и моральной (нравственной) ответственностью. В то же время нельзя забывать, что в современном обществе в качестве основного регулятора поведения его членов выступает право, следовательно, и юридическая ответственность занимает особое место в механизме правового регулирования общественных отношений. Правовое (нормативное) регулирование представляет собой «различные формы юридического воздействия государства на поведение субъектов общественных отношений», целью которого является организация и согласование
1 Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С.13.
14
совместной деятельности людей '. Юридическая ответственность также оказывает, хотя и своеобразное, регулятивное воздействие на процессы, происходящие в обществе.
Отечественные правоведы, подчёркивая особое значение такого явления, как юридическая ответственность, тем не менее, не выработали единого её определения. Ещё советские исследователи отмечали, что категорию ответственности следует понимать в двух аспектах: позитивном (активная, перспективная ответственность) и негативном (пассивная, ретроспективная ответственность). Сама постановка вопроса о существовании позитивной ответственности первоначально получила развитие в трудах отечественных философов. В.П. Тугаринов писал: «Ответственность есть способность человека предвидеть результаты своей деятельности и определять её исходя из того, какую пользу или вред она может принести обществу» 2. В таком понимании ответственность рассматривается как явление субъективного характера, так как является способностью, свойством, которое принадлежит индивиду, и, очевидно, зависит от его субъективных качеств. Позднее М.С. Строгович попытался юридизировать философскую трактовку ответственности и предложил определять её как «ответственное отношение человека к своим обязанностям, ответственность за правильное выполнение лицом (физическим и юридическим...) возложенных на него обязанностей». В содержание позитивной юридической ответственности включается понимание и соблюдение лицом предъявляемых к нему правом требований (субъективная составляющая) и те меры, которые устанавливаются для исполнения лежащих на субъекте обязанностей (объективная составляющая)3. Как видно, позитивная юридическая ответственность тесно связана с обязанностью, од-
1 Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М, 1961. С.26; Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С.95-96.
2 Тугаринов В.П. Личность и общество. М., 1965. С.52.
3 Строгович М.С. Сущность юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. №5.С.73,74.
15
нако не отождествляется с ней. Данная точка зрения имела место в юриспру- денции, однако о позитивной юридической ответственности говорилось преимущественно в общетеоретическом плане (цели или функции, основания, субъекты) ', не касаясь её видовых особенностей.
Наибольшее распространение в отечественной юридической науке получил иной подход, согласно которому юридическая ответственность «характеризует тот путь воздействия права на общественные отношения, который состоит в применении к лицам мер государственного принуждения» . Юридическая ответственность представляет собой одно из тех средств, с помощью которых право сдерживает, гасит антисоциальную активность, то есть ответственность не оказывает непосредственного регулятивного воздействия на общественные отношения 3. Ретроспективная юридическая ответственность устанавливает границы допустимого с точки зрения права поведения индивида и определяется свободой воли, возможностью выбора4.
Такое понимание юридической ответственности можно встретить у большинства современных авторов. Не останавливаясь на перечислении и анализе точек зрения, приведём лишь те общие признаки ответственности, которые выделяются абсолютно всеми.
Юридическая ответственность является мерой государственного принуждения, обращенной к виновному. Отправным моментом в уяснении принудительной природы юридической ответственности является, по замечанию
1 Астемиров З.А. Понятие юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. №6; Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм // Правоведение. 1971. №3. С.51-52; Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С.225.
2 Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С.26.
3 Малько А.В. Эффективность правового регулирования // Правоведение. 1990. №6. С.61.
4 Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С.232.
16
С.Н. Братуся, нормативность права, заключающая в себе возможность госу- дарственного принуждения в случае нарушения правовых норм '. Данное положение конкретизируется следующими моментами. Во-первых, ответственность устанавливается государством в лице его органов. Во-вторых, принудительный характер ответственности выражается в том, что к ней лицо привлекается независимо от его воли и желания. В-третьих, принуждение применяется различными органами и должностными лицами в случае отказа субъекта от добровольной реализации предписаний правовых норм для понуждения его к исполнению последних2.
Юридическая ответственность всегда сопровождается причинением правонарушителю отрицательных последствий личного, имущественного или организационного характера. Данный признак прямо вытекает из государственно-принудительной природы юридической ответственности. «Неблагоприятность - объективное свойство государственного принуждения», даже если оно реализуется в интересах кого-либо, хотя данным субъектом и не осознаётся 3. Принуждение лица к исполнению обязанности сопровождается для него правоограничениями или лишениями субъективных прав, являющимися мерами ответственности и обладают некоторыми особенностями. Во-первых, применяются только к лицу, совершившему правонарушение. В этом заключается их отличие от иных мер государственного принуждения. Во-вторых, нормативно определены, то есть применяются только теми органами (должностными лицами) и только в том объёме и виде, как это установлено нормативным правовым актом. В-третьих, они подлежат
1 Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С.82.
2 Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С.48; Кононов П.И. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации // Журнал российского права. 1998. №8. С.27.
3 Базылев Б.Т. Сущность санкций в советском праве // Правоведение. 1976. №5. С.38.
17
безусловному исполнению всеми участниками общественных отношений: и теми, кто привлекается к ответственности, и другими субъектам '.
Юридическая ответственность наступает в случае совершения правонарушения. Данное положение базируется на общетеоретической концепции, согласно которой основанием юридической ответственности является правонарушение. Правонарушение, представляя собой акт поведения, обладает признаками, отличающими его от иных деяний. Не останавливаясь на рассмотрении этих признаков, назовём их. Это: общественная опасность (вредоносность)2, противоправность, наказуемость, виновность 3.
Юридическая ответственность сопровождается осуждением правонарушителя и совершённого им деяния, порицанием, отрицательной оценкой личности правонарушителя и самого правонарушения. Наличие данного признака объясняется фактом совершения деяния, которое причиняет вред охраняемым правом общественным отношениям либо создаёт угрозу для них (общественная опасность, вредность), нарушает требования правовых норм (противоправность). Такое деяние является по сути антиобщественным и аморальным, поэтому подлежит отрицательной оценке государством, а значит и обществом. Очевидно, что и лицо, совершившее правонарушение, заслуживает осуждения из-за своего упречного поведения 4. Отрицательная
1 Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970. С.35-36; Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. №6. С. 13.
2 Исследователи не пришли к единому мнению относительно формулировки данного признака правонарушения. Большинство авторов считают, что общественная опасность присуща только уголовным преступлениям, другие же правонарушения предлагается характеризовать как общественно вредные или вредоносные. Более подробно этот вопрос будет рассмотрен во второй главе работы.
3 Матвеев Г.К. Основания юридической ответственности // Советское государство и право. 1971. №10 и др.
4 Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970. С.33-34. |
