ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Забота о детях лежит, прежде всего, на их родителях. Их приоритетная роль в жизни и воспитании своих несовершеннолетних детей, благотворное воздействие на интеллектуальные, нравственные и иные качества ребёнка относится к бесспорным положениям. В тех случаях, когда по каким-либо причинам ребёнок лишился родительского попечения, необходимо создать условия, при которых он сможет оказаться в нужной для своего полноценного развития атмосфере семьи, близкой к семье кровных родителей. Отсюда острота проблемы по обеспечению интересов ребёнка в приёмной семье, впервые предусмотренной в действующем Семейном кодексе РФ. Тем более, что уровень сиротства в настоящее время чрезвычайно высок. Недаром в публикациях последнего времени появились высказывания о том, что за последние 100 лет Россия переживает третью волну сиротства: после 1 мировой войны и революции, после Великой Отечественной войны и сейчас. Однако, если в 1945 г. в России было около 678 тысяч сирот, то на начало 2004 г. их уже более 700 тысяч. Эти цифры говорят о необходимости безотлагательной разработки целого комплекса вопросов, способствующих созданию наиболее благоприятных правовых предпосылок жизни осиротевших детей в семье, заменяющей родительскую,
С целью реализации права каждого ребёнка на жизнь и воспитание в семье (п. 1 ст. 54 СК РФ) необходимо, с одной стороны, развивать семейные формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а, с другой - предпринимать активные попытки сокращения числа государственных детских учреждений. Причины такого шага, представляются, достаточно вескими. Налицо негативные последствия общественного воспитания, которые проявляются у воспитанников и выпускников государственных учреждений. Кроме этого, уже давно подсчитано, что содержание ребёнка в детском доме обходится государству
3
гораздо дороже, нежели его проживание в семье, в том числе и при установлении, так называемых, платных форм воспитания детей-сирот (приёмная семья, патронат). Вот почему актуально совершенствование законодательства, регулирующего правоотношения, связанные с организацией и деятельностью приёмной семьи.
Между тем данные государственной статистики свидетельствуют о росте числа государственных детских учреждений. Так детских домов было в 2000 г. - 1294, в 2001 - 1265, а по состоянию на 01.01. 2003 г. - 12881. И это тогда, когда детский комитет ООН в своих рекомендациях от 18.02.1993 выразил беспокойство таким положением дел. Ещё более жёсткие рекомендации были даны им 10.11.1999: определять национальную политику, основываясь на отказе от государственных детских учреждений, отдавая предпочтение устройству детей-сирот в приёмные семьи.
Приёмная семья как одна из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, как показывает практика, в полной мере оправдывает все финансовые и иные затраты, требуемые для её полноценного существования. Она имеет ряд существенных преимуществ, главным среди которых является то, что данная форма устройства для некоторых детей может стать единственной возможностью обрести семью, родительский дом. Это касается, прежде всего, сирот, детей старшего возраста, а также имеющих какие-либо физические или психические заболевания, которые делают их «непривлекательными» для усыновителей, опекунов (попечителей). Кроме этого, приёмная семья способна внести весомый вклад в решение различных социальных проблем, а также стать альтернативой усыновлению российских детей иностранными гражданами и лицами без гражданства. Несмотря на это, приёмная семья в России явление крайне редкое. Статистические данные последних пяти лет говорят о низкой «популярности» приёмной семьи среди граждан, желающих принять участие
1 Государственный доклад «О положении детей в Российской Федерации 2003 год». - М.;МТЛСР РФ, 2003, -С. 113.
4
в жизни и воспитании несовершеннолетних детей, лишённых собственной семьи и родительской заботы. Так, на воспитании в приёмных семьях находились (без учёта родных детей) в 1999 г. - 3,5 тыс. несовершеннолетних детей, в 2000 г. - 4, 4 тыс., в 2001 г. - 5,2 тыс., по состоянию на 01.01.2003 -6,5 тыс. детей2. И это в то время, как институт приёмной семьи в Российской Федерации существует уже чуть более девяти лет и назвать его абсолютно новым никак нельзя.
Незначительное количество существующих в России приёмных семей можно объяснить множеством причин. В их числе, во-первых, отсутствие теоретического обоснования многих юридически значимых аспектов, имеющих важное практическое значение в процессе организации и деятельности приёмной семьи, среди которых можно выделить определение сущности приёмной семьи, отраслевой принадлежности договора о передаче ребёнка в приёмную семью и т. д.. Во-вторых, наличие пробелов в законодательных актах федерального значения, регулирующих отношения, связанные с приёмной семьёй. Данное замечание касается, прежде всего, тех нормативных актов, которые не упоминают приёмных родителей в качестве законных представителей детей, передаваемых на воспитание в их семьи. В-третьих, наличие противоречий по вопросам функционирования приёмной семьи в нормативных актах Российской Федерации и её субъектов. В-четвёртых, правоприменительная деятельность в этой области имеет определённые проблемы и нуждается в соответствующих научно обоснованных рекомендациях. В-пятых, недостаточное материальное обеспечение рассматриваемой сферы, а также отсутствие достаточной информации в печатных и иных информационных источниках об устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в приёмные семьи.
2 Там нее. С. ПО.
5
Таким образом, тема настоящего диссертационного исследования является актуальной и практически значимой.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. В
настоящее время вопросы приёмной семьи находят всё большее отражение не только в отдельных публикациях и учебной литературе, но и в диссертационных исследованиях последнего времени (Р.А.О. Шукуров, г. Белгород; В.А. Цветков, г. Томск). Тем не менее, отдельные проблемы, связанные с организацией, функционированием и прекращением её деятельности, остаются неисследованными, либо исследованными не до конца, что негативно отражается на правоприменительной практике. Поэтому в настоящей работе рассматриваются в комплексе проблемы, как теоретического, так и практического характера, разрешение которых диктуется реальной действительностью.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящей работы является:
комплексное, всестороннее и объективное изучение института приёмной семьи в целом;
анализ федеральных актов и актов регионального нормотворчества, регулирующих отношения в процессе организации и деятельности приёмной семьи;
изучение проблемных вопросов, наиболее часто встречающихся в теории и правоприменительной практике;
разработка теоретических рекомендаций, направленных на совершенствование теории, повышение эффективности законодательной и правоприменительной деятельности в области организации и деятельности приёмной семьи как: формы реализации права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на жизнь и воспитание в семье.
Для достижения поставленных целей автор поставил перед собой следующие задачи:
6
- проследить исторические этапы развития российского законодательства,
посвященного призрению детей, оставшихся без попечения родителей, на возмездной основе;
- раскрыть понятие и выделить характерные особенности приёмной семьи;
- определить содержание условий создания приёмной семьи и подвергнуть их детальному рассмотрению;
- определить место приёмной семьи в системе форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан;
- определить правовую природу договора о передаче ребёнка в приёмную семью;
- охарактеризовать правовой статус участников договора о передаче ребёнка в приёмную семью;
- выработать предложения по совершенствованию законодательства о приёмной семье с целью его единообразного толкования и применения;
- определить прогнозы относительно перспектив развития института приёмной семьи в современной России.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа является комплексным исследованием, в котором последовательно и детально анализируются все фазы становления приёмной семьи. При этом особое внимание уделяется преддоговорным факторам, оказывающим влияние на желание претендентов на роль приёмного родителя образовать приёмную семью. Поэтому автор исследует ранее неизученные вопросы, связанные с мотивацией их действий. Отличаются новизной и предложенные автором критерии подбора приёмных родителей (возрастные ограничения, разница в возрасте между родителем-воспитателем и его воспитанником). Новизна работы состоит и в предложении заключать два договора: семейно-правовой (договор об условиях воспитания и материального обеспечения ребёнка в приёмной семье) и трудовой. Одновременно впервые обосновывается необходимость совершенствования трудовых
7
правоотношение приёмных родителей и органов опеки и попечительства. Впервые тщательно проанализирован правовой статус воспитанника приёмной семьи, приёмного родителя, а также органов опеки и попечительства. Обосновывается предложение о введении института помощника приёмного родителя.
Проведённый анализ законодательных актов Российской Федерации, посвященных организации и деятельности приёмной семьи, позволил поставить вопрос о необходимости их совершенствования, а также об унификации федеральных и региональных актов нормотворчества, касающихся приёмной семьи.
Результаты проведённого диссертационного исследования позволили сформулировать следующие положения., выносимые на защиту:
1. Приёмная семья есть семья с элементами профессионального выполнения родителями-воспитателями своих обязанностей, предусмотренных законодательством РФ и договором.
2. В словосочетании «приёмная семья» приоритет принадлежит термину «семья», а его особенности отражает дефиниция «приёмная». Особенности приёмной семьи можно разделить на три группы, каждая из которых обусловлена: характером её образования; спецификой прав и обязанностей приёмного родителя и его воспитанника; структурой приёмной семьи,
3. Принципы организации и деятельности приёмной семьи заключаются:
в важности и уникальности получения ребёнком, оставшимся без попечения родителей, опыта семейного общения и воспитания;
в устройстве в приёмную семью ребёнка любого пола, возраста, состояния здоровья, этнического происхождения и гражданства;
в добровольном характере отношений при решении вопроса организации приёмной семьи;
в необходимости предварительной подготовки и обучения приёмных родителей;
в поднадзорном характере воспитательной деятельности приёмного родителя;
в разнообразной поддержке приёмной семьи со стороны государства в лице региональных органов власти субъектов Российской Федерации в части, касающейся материального обеспечения приёмного ребёнка, его воспитания, образования, лечения, организации отдыха.
4. Качество приёмной семьи во многом зависит от способности потенциального приёмного родителя осуществлять возложенные на него обязанности. Поэтому родителями-воспитателями могут быть граждане не моложе 30 лет и не старше 60 лет. Минимально возможная разница между приёмным родителем и приёмным ребёнком может быть 12 лет. Целесообразно предусмотреть в Положении о приёмной семье испытательный (адаптационный) для приёмного родителя срок, установить, что на воспитание в приёмную семью может быть передано от 1 до 5 детей, оставшихся без попечения родителей, а их общее число, включая родных и усыновлённых, не должно превышать 8 человек. В случае увеличения количества детей, такой семье должна быть предоставлена возможность в упрощённом порядке получить статус детского дома семейного типа.
5. Под договором о передаче ребёнка в приёмную семью следует понимать соглашение органа опеки и попечительства и гражданина (приёмного родителя) о передаче ребёнка (приёмного ребёнка), оставшегося без попечения родителей, в семью приёмного родителя (приёмную семью) на определённый срок за вознаграждение в виде ежемесячной заработной платы. По своей отраслевой принадлежности данный договор является семейно-правовым.
С целью придания «внепшей содержательности» договору, направленному на создание приёмной семьи, предлагается закрепить в Семейном кодексе РФ его название: «Договор об условиях воспитания и материального обеспечения
9
ребёнка в приёмной семье». Указанный договор должен заюпочаться с одним из супругов, на каждого ребёнка отдельно.
6. Наряду с договором об условиях воспитания и материального обеспечения ребёнка в приёмной семье предлагается заключать также трудовой договор, предметом регулирования которого является выполнение приёмным родителем определённой трудовой функции - семейного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включая вопросы выплаты заработной платы родителю-воспитателю. С целью соблюдения прав приёмных родителей предлагается урегулировать на федеральном уровне минимальный размер его заработной платы с указанием на право (обязанность) субъектов РФ устанавливать более высокую плату за их труд. Рекомендуется принять за основу единый способ определения размера оплаты труда приёмного родителя, а именно исходя из минимального размера оплаты труда (МРОТ).
7. Целесообразно различать освобождение приёмного родителя от выполнения обязанностей по воспитанию приёмного ребёнка от его отстранения. В первом случае речь идёт о добросовестном воспитателе, не способном по уважительным причинам, выполнять возложенные на него права и обязанности, во втором - имеет место недобросовестное выполнение им принятых на себя обязательств, что является основанием для отказа в просьбе быть усыновителем, опекуном (попечителем), а также приёмным родителем в будущем. Расторжение договора о передаче ребёнка в приёмную семью в случае нарушения прав одного из его участников должно осуществляться в судебном порядке.
8. В связи с тем, что многие федеральные законы РФ не упоминают приёмных родителей в качестве законных представителей своих несовершеннолетних воспитанников, предлагается внести соответствующие дополнения в следующие нормативные акты:
в ст.ст. 20, 26, 27, 28, 171, 1073 Гражданского кодекса РФ;
10
в п. 3 ст. 53 Федерального закона РФ «Об актах гражданского состояния»;
в ст.ст. 8, 10, 20, 21, 22 Федерального закона РФ «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации»;
в п. 5 ст. 286, 373 Таможенного кодекса РФ;
в п. 5 ст. 12 Уголовно-процессуального кодекса РФ;
в ст. 25.3 Кодекса об административных правонарушениях РФ;
в ст. 37 Федерального закона РФ «Об исполнительном производстве»;
в ст. 7 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании».
Объектом диссертационного исследования является совокупность правовых отношений, возникающих в процессе устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан (приёмные семьи) на возмездной основе, отношения, имеющие место в процессе её функционирования и прекращения деятельности, а также связанные с обеспечением реализации прав и обязанностей субъектов данных правоотношений (приёмных детей, приёмных родителей, органа опеки и попечительства).
Методологическая основа диссертационного исследования. При написании диссертации автором были использованы исторический, логический, формально-юридический и метод сравнительного правоведения, анализ ранее и ныне действующего законодательства.
Теоретическую основу диссертационного исследования образуют научные труды учёных дооктябрьского периода истории нашего государства: М. Ошанина, К.П. Победоносцева, В.И. Сергеевича, Г.Ф. Шершеневича. Исследования специалистов в области теории права: А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Е.А. Киримовой, А.И. Лепёшкина, Г.Н. Манова, А.В. Малыю, Н.И. Матузова, P.O. Халфиной, Б.В. Щетинина; гражданского права: М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, Д.М. Гешсина, А.Ю. Кабалкина, Ю.Х. Калмыкова, И.Б. Новицкого, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого.
11 Исследование приёмной семьи в рамках семейного права позволило
рассматривать в качестве теоретической основы труды специалистов в области семейного права: М.В. Антокольской, Ю.Ф. Беспалова, Е.М. Ворожейкина, З.И. Ворониной, А.Г. Гойхбарга, В.И. Данилина, Ю.А. Королёва, О.Ю. Косовой, Н.В. Кравчук, Л.Б. Максимович, Г.К. Матвеева, Л.Ю. Михеевой, В.П. Никитиной, A.M. Нечаевой, А.И. Пергамент, Л.М. Пчелинцевой, A.M. Рабец, В.А. Рясенцева, Н.Н. Тарусиной и др.
Большей глубине исследования проблем, связанных с особенностями приёмной семьи, способствовало изучение работ, посвященных социальным проблемам детского сиротства, принадлежащих перу С. Бахрушина, М.Д. Горячева, А.И. Довгалевской, В.А. Лыткина, П.И. Люблинского, М. Попова и
Др.
Особенности приёмной семьи, роль психологического климата в жизни осиротевших детей объясняет изучение трудов специалистов в области педагогики, психологии, медицины: С.А. Ананьина, И.А. Бобылёвой, О.В. Заводилкинои, Т.В. Ермоловой, Н.П. Ивановой, B.C. Мухиной, В.И. Ослон, Е.М. Рыбинского, Е.О. Смирновой, М.Ф. Терновской.
С целью изучения правовой природы оплаты труда приёмных родителей изучены работы по трудовому праву: И.Н. Половцева, Г.С. Скачковой.
Острота проблемы устройства детей, лишившихся родительского попечения, в семьи, породила появление на свет большого числа статей практиков, занимающихся проблемами приёмных семей. Среди них: Н.В. Волкова, И.Н. Володина, Н. Игошина, Г. Писарчик и др.
Использованная законодательная база. В процессе изучения основных характеристик приёмной семьи автор исходил из положений Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса РФ, Семейного кодекса РФ, профильных федеральных законов и законов субъектов РФ о приёмной семье, иных нормативных актов, а также постановлений Пленумов
12
Верховного Суда РФ; дореволюционного законодательства России в части, касающейся платного призрения.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что теоретические положения и конкретные выводы, сделанные в результате проведённого исследования, могут быть учтены в процессе дальнейшей научной разработки и изучения вопросов, касающихся развития и усовершенствования института приёмной семьи, а также при формировании и корректировании семейного и другого отраслевого законодательства как федерального, так и регионального уровня. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе подготовки и преподавания курса «Семейное право».
Кроме того, выводы, касающиеся условий создания приёмной семьи, а также заключения и прекращения договора о передаче ребёнка в приёмную семью, могут служить основой для методических рекомендаций, и применены в практической деятельности органов опеки и попечительства.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные научные выводы, составляющие теоретическую основу настоящего исследования, практические предложения и рекомендации по теме исследования нашли отражение:
- в сообщении на заседании кафедры семейного и ювенального права Российского Государственного Социального Университета (21 сентября 2005
г.);
- в докладе («Приёмная семья как способ защиты детей муниципальными органами (органами опеки и попечительства)») на научно-практической конференции Российского Государственного Социального Университета, на тему: «Проблемы теории и практики местного самоуправления на современном этапе» (23 апреля 2003 г.);
13
- в выступлении на конференции, прошедшей в Институте государства и права РАН, на тему: «Защита прав ребёнка в современной России» (22-23 октября 2003 г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, включающих восемь параграфов, заключения,1 списка нормативных материалов и научной литературы, а также приложения.
14
ГЛАВА 1. Понятие и особенности приёмной семьи
?1. «Платное семейное воспитание» в истории развития детского
призрения России
В отличие от усыновления, опеки и попечительства приёмная семья как форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семью не имеет столь длинной и яркой истории. Данная форма заботы о несовершеннолетних обрела своё лицо довольно поздно, раскрыв свои лучшие черты лишь в 19 столетии. Однако данное обстоятельство нисколько не умоляет её значения, особенно в новых социально-экономических условиях жизни российского общества. Отдельные элементы современного института приёмной семьи имели место в истории развития детского призрения в России3.
Российский исследователь А. Стог, проанализировав материалы отечественной истории 10-19 в.в., пришёл к выводу, что понятие «призрение» встречалось в церковно-славянской лексике уже в 11-13 в.в.4 В словаре древнерусского языка есть глагол «призырьти», который означает; посмотреть, взглянуть, оказать внимание, оказать милость. В настоящее время это понятие интерпретируется как: 1) видение; 2) благосклонное внимание, отношение, покровительство; 3) присмотр, забота, попечение. В 17 в. термин «призрение» входит в повседневный лексический оборот. Примерно в это же время складывается государственное, общественное и частное призрение5.
По мнению А.И. Довгалевской, отсчёт российской практики призрения обездоленных детей, вероятнее всего, следует вести с 1551 г., когда 1-ый
3 Отметим, что термин «приёмная семья» является сравнительно новым, В юридическую терминологию он
вошёл лишь в конце 80-х годов 20 века.
'' Ромм Т.А., Ромм М.В. и др. Исторические очерки российской социальной работы. - Новороссийск, 1999. -
С. 21-22,
5 Там же. С. 22.
15
Земский Стоглавый собор в одном из своих решений указал на необходимость их призрения6.
В этот же период времени помощь в попечении «безродных» детей оказывают монастыри . Монастырь брал их «на корм», одевал и «приспосабливал» к различным работам. Осиротевших детей брали и в зажиточные дома, где «благородные отцы семейств их воспитывали и обучали какому-нибудь занятию, а по достижению совершеннолетия отпускали, что называлось «благословлять в мир»8.
Осиротевших крестьянских детей брали на воспитание их родственники или чужие люди, но это касалось лишь тех из них, кто имел своё хоть какое-нибудь имущество. Иные же жили «мирским подаянием». «Общество об них нисколько не заботилось, предоставляя их на волю судьбы»9.
В 17 в., как отмечает С. Бахрушин, в патриархальных условиях Московского государства вопрос о призрении детей-сирот был разрешён довольно просто. В этот период времени в обществе укоренилось отношение к таким детям как к объекту бесплатного труда, в связи с чем государство разрешило передавать детей-сирот и беспризорных частным лицам, которые охотно брали их на воспитание с тем, чтобы «закабалить затем навсегда на своей службе». Ребёнку, потерявшему родителей, ничего не оставалось другого, как «покориться, бить челом к лицу, согласившемуся взять его к себе». Заведомо отдавая себя в кабалу, он, тем самым, обеспечивал себе приют и пропитание. Вплоть до 18 в. городские приказы 1767 г. удовлетворяли ходатайства о предоставлении права купцам закреплять за собой сирот и нищенских детей10.
6 Довгалевская А.И. Семейное воспитание приёмных детей. - М„ 1948. - С, 7,
7 По мнению А.И. Довгалевской, призрение детей в России до начала 18 в. являлось в большей мере, церковным призрением. - Довгалевская А.И. Указ. соч. С. 8.
1 Нечаева A.M. Россия и её дети (ребёнок, закон, государство). - М., 2000. - С.23.
9 Там же. С. 23-24. ю
Бахрушин С. Организация попечения о беспризорных детях в Москве. - М., 1916. - С. 1-2.
16 17 столетие ознаменовалось развитием государственного призрения,
посредством открытия первых в России специализированных государственных учреждений для брошенных детей. Однако по разным причинам (голод, плохое обращение и пр.) дела в них шли чрезвычайно плохо, сводя на нет все усилия государства по борьбе с ростом числа беспризорных детей. Так, в Архангельске из 417 детей годовалого возраста, поступивших в местную специализированную гостиницу, умерло 377, а в Смоленске за 20 лет деятельности аналогичного учреждения из его стен не вышел живым ни один воспитанник11. Подобная ситуация обусловила определённое ослабление института государственного призрения и послужила стимулом становления института частного призрения в России.
Во времена царствования императрицы Екатерины 11 дела в области детского призрения пошли гораздо лучше. Она, находясь под влиянием западноевропейских просветительских идей, уделяла большое внимание устройству детей, оставшихся без собственной семьи. Знаменательным в этой связи является Указ от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», которым во всех 40 губерниях России в системе губернского правления создавались Приказы общественного призрения. В их состав входили заседатели от губернских сословных судов во главе с губернатором. Приказы были наделены широким кругом полномочий, в частности, на них возлагалось попечение о местных школах, забота о социально незащищённых категориях населения (подкинутые младенцы, сироты, дряхлые и увечные, семьи военнослужащих) и т. д.12. Определялось также, «если же устроение сиротских домов будет неудобно или потребует издержек, кои отнимут способы к оказанию Призрения большому числу сирот, то Приказ неимущих сирот отдаёт за умеренную плату надёжным добродетельным и добронравным людям для содержания и воспитания с
11 Беляков В.В, Сиротские детские учреждения России. Исторический очерк. -М„ 1993, - С, 11-12,
12 Ромм Т.А., Ромм М.В. и др. Указ. соч. С. 40-41. |
