Введение
Актуальность темы исследования. Приоритетным направлением преобразований, осуществляемых сегодня в России, является реформа местного самоуправления. Главной задачей реформирования является повышение его эффективности и улучшение на этой основе качества жизни населения, образующего местное сообщество. Самоуправление содержит в себе огромный заряд социальной энергии, который во многом может изменить характер общественных отношений, делая при этом человеческую личность более «самоценной». Оно создает благоприятные условия для активизации местного населения, дает возможность самим субъектам деятельности решать собственные задачи, за счет собственных средств и под свою ответственность.
Реформа местного самоуправления является особенно важной для * городских поселений - больших, средних и малых городов. Особое место в
системе городских поселений занимают большие города России, которые сегодня оказываются в эпицентре перемен во всей системе экономических, политических, правовых, социальных и духовных отношений.. Именно в крупнейших городах уровень остроты многообразных проблем оказывается наиболее высоким. Вместе с тем именно там складываются наиболее благоприятные возможности для их разрешения и радикального обновления всего потенциала управления развитием города.
Экстремальный характер современной социально-экономической ситуации в стране и ее регионах оказывается серьезным испытанием как степени гражданской, политической и нравственной зрелости сложившихся институтов управления так и их психологической готовности к адекватному и , эффективному социальному действию.
Успешное реформирование местного самоуправления в крупнейших городах России не только важная, но и сложная задача, решение которой
4
возможно при наличии прочного научного фундамента. Уровень научного обеспечения местного самоуправления представляется недостаточным. Особенно очевидным сегодня становится отставание со средствами социально-психологического обеспечения всей стратегии социального обновления, в том числе и управление жизнедеятельностью местного сообщества.
Изученность проблемы. Управление как явление объективного мира очень многообразно. Характеризуя окружающий мир, исследователи выделяют три компонента: неживую природу, живую природу и человеческое общество. Управление как воздействие на деятельность людей, объединенных в социальные группы с их различными интересами, т.е. управление социальными системами, называют управлением людьми или социальным управлением. В рамках социального управления выделяют две основные формы управления: управление материальными ресурсами и управление человеческими ресурсами. Управление человеческими ресурсами включает процессы управления социальным развитием, управление рабочей силой, управление образованием, управление занятостью, управление трудом, управление социальным обеспечением и др.
Возникновение современной науки управления связывается с именем Ф.Тейлора. Основные положения своей теории он изложил в работах «Управление фабрикой» (1903 г.), «Принципы научного управления» (1911 г.), «Показания перед специальной комиссией конгресса» (1912 г.). В основе системы Тейлора лежали методы рационализации труда отдельных рабочих, обусловивших перестройку процесса производства и соответственно организацию процесса управления [178].
А.Файоль в своем основном труде «Общая промышленная администрация» (1923 г.) разработал общий подход к анализу деятельности администрации и сформулировал на этой основе некоторые обязательные принципы администрирования. Это: предвидение, планирование, организацию, координирование и контроль [178].
Дальнейшее развитие классической школы управления происходило в двух основных направлениях - рационализация производства и исследование общих проблем управления (работы Г.Эмерсона, Л.Урвика, М.Вебера, Г.Форда) [171].
Родоначальником нового направления в теории управления считается Э.Мэйо. В результате экспериментов Мэйо пришел к выводу, что производительность труда рабочих существенно зависит не только от условий труда и действий администрации, но и от социально-психологического климата в их среде. Видными представителями школы «человеческих отношений» являлись К.Анджерис, Ф.Херсберг, Д.Макгрегор, Р.Блейк и др. [171].
Основные положения этого направления сводятся к выявлению роли отношений в малых группах и утверждению того, что в практике управления необходимо выявлять и использовать социально-психологические особенности группы. Значительное внимание представители школы «человеческих отношений» уделяли делегированию ответственности, эффективность которой, по их мнению, полностью определяется умением использовать возможности своих подчиненных как коллектива [171].
В России психологическим проблемам управления были посвящены труды В.Г. Афанасьева [26,27], Д.М. Гвиашиани [54, 55, 118], Е.Е. Вендрова [49], В.Д. Попова[132], B.C. Грехова [63], А.И. Китова [85], В.И. Лебедева [99], К. Муздыбаева [112], Л.Н. Никитина [114], В.А. Розанова [141], СИ. Самыгина и А.Д. Столяренко [146], А.Л. Свенцицкого [148].
Школа «социальных систем», наиболее видными представителями, которой являлись Д.Марч, Г.Саймон, А.Этциони, использует выводы школы «человеческих отношений», рассматривая человека в организации как социально ориентированное и направляемое существо, обладающее различными потребностями, влияющими на среду организации. В то же время среда оказывает влияние на формирование потребностей [171].
Зачительная роль в разработке теории государственного управления принадлежит выдающемуся государственному деятелю Российского государства М.М. Сперанскому. В своих трудах «Обозрение исторических
6
сведений (с 1700 по 1826 год)» (1833 г.) и «Руководство к познанию законов» (1845 г.) он раскрыл взаимосвязь между законом и управлением, управлением как условием равновесия в обществе, обусловленность качества управления качеством законодательства, а также необходимость соединения науки и практики. Научные парадигмы Сперанского в области организации и управления послужили основой преобразований в государственном управлении проведенных Александром II (крестьянская реформа, судебная реформа, реформа местного управления). При разработке принципов управления он отмечал, что организация управления должна базироваться на принципах «твердых начал», системности, плановости, соответствии системы управления «духу времени», приоритет объекта управления перед субъектом, наличие самоуправления [175, 182].
Вопросами разработки теории самоуправления в дореволюционной России активно занимались Б.Б. Веселовский, Н. Загоскин, А. Градовский, К. Головин, Н.М. Коршунов, А.А. Кизеветтер и др. [102].
В советский период заметной работой по разработке теории местного самоуправления стала работа Л. Велихова «Основы городского хозяйства» (1928 г.) [48], в дальнейшем все преобразования в этой области были связаны с работой партийных органов.
На современном этапе вопросами местного самоуправления и его развития на основе системного подхода занимаются ученые Ф.М. Бородкин [39,40], А.Е. Когут, Н.Т. Агафонов, Б.М. Гринчель, Б.С. Жихаревич, К.Н. Знаменская, Н.Е. Костылева, Н.А. Лебедева, В.Е. Рохчин, О.П. Литовка, А.Ю. Самохин, А.А. Румянцева. [86,120].
Стратегии регионального развития территорий, разработке региональных целевых программ, изучению вопросов социального взаимодействия и социального партнерства посвящен ряд работ ученых Института экономики УрО РАН города Екатеринбурга. Существенный вклад в разработку этих проблем внесли ведущие сотрудники Института и его филиалов Х.Н. Гизатуллин [57], Т.Н. Ишутина [80], О.Н. Нестеренко [138, 139, 180],
7
Б.С.Павлов [64], Н.М. Ратнер [138, 139, 180,], О.А. Романова [142], А.И. Татаркин [64, 140, 160, 168], СЮ. Юрпалов. [180], В.А. Ятнов [138, 180] и другие специалисты.
С начала 90-х годов, когда в России началась реформа местного самоуправления, перед органами власти со всей остротой стал вопрос о средствах социально-психологического обеспечения данной реформы.
Проведенное нами исследование позволяет утверждать, что в научной литературе последних лет эти проблемы не получили пока надлежащей разработки. Им посвящены лишь работы А.Е. Когута [86, 120] и Б.Д. Парыгина [122, 123, 124]. В постановочном плане выделяется работа Б.Д. Парыгина «Социально-психологическое обеспечение управления крупного города» [123], формулирующая характеристику социально-психологического обеспечения в качестве предпосылки совершенствования механизма управления процессом общественного развития.
Предполагая особую важность успешного завершения этапа реформирования системы местного самоуправления (как наиболее близкой к местному населению) и роли в этом системы социально-психологических методов взаимодействия всех ее субъектов, мы сочли вполне обоснованным посвятить свои усилия дальнейшей научной разработке поставленной проблемы.
Целью исследования является обоснование возможностей использования социально-психологических факторов для совершенствования и развития местного самоуправления.
Реализация данной цели потребовала постановки следующих задач:
• определить приоритетные направления в развитии местного самоуправления и его роль при формировании гражданского общества;
• разработать методологические подходы к определению структуры социально-психологического обеспечения системы местного самоуправления и на этой основе уточнить сущность социально-психологических отношений местного сообщества;
8
• ранжировать возможности применения социально-психологических методов управления в деятельности органов местного самоуправления крупного промышленного города;
• сформулировать критерии формирования социально-психологического климата местного сообщества и обосновать приоритеты их развития посредством повышения роли социально-психологических факторов;
• разработать практические предложения и рекомендации для совершенствования механизма использования социштьно-психологических факторов в деятельности органов местного самоуправления.
Объектом исследования является крупнейший город как муниципальное образование.
Предметом исследования является система социально-экономических отношений и социально-психологических механизмов в местном самоуправлении.
Теоретической и____методологической основой диссертационного
исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых (экономистов, социологов, философов, историков, социальных психологов), законодательные акты, общеэкономическая периодика в целом. В качестве методов исследования применены: научное обобщение, историческая аналогия, аналитический, статистический, сравнительного анализа, контент-анализ, мониторинг общественного мнения и др.
Информационной базой исследования послужили материалы Свердловского областного Комитета государственной статистики, а также федеральных статистических органов. Часть информации предоставлена комиссией по местному самоуправлению Екатеринбургской городской Думы и информационным отделом Администрации города Екатеринбурга.
В результате проведенного исследования получены следующие результаты, содержащие элементы научной новизны:
• разработан методологический подход к анализу механизма социально-психологического обеспечения деятельности местного самоуправления,
9
опирающегося на социально-экономические условия и организационно-управленческие формы;
• уточнено содержание понятий «социально-психологические отношения», «социально-психологический фактор» применительно к деятельности системы местного самоуправления, предложен алгоритм их учета в обеспечении жизнедеятельности местного сообщества;
• обоснован подход к использованию метода комплексной оценки деятельности органов местного самоуправления, позволяющий определить синергетический эффект от применения социально-психологических методов управления;
• предложены и обоснованы критерии оценки состояния социально-психологического климата местного сообщества, которые позволяют определить его специфику, заключающуюся в становлении и развитии новых социальных отношений в системе местного самоуправления. Практическая значимость исследования состоит в разработке направлений
использования социально-психологических методов управления территориальным развитием в деятельности муниципальных образований в условиях становления и развития рыночных отношений. Теоретические и методологические положения диссертационной работы могут быть использованы в преподавании учебных курсов «Местное самоуправление», «Основы управления». Предложения автора были использованы при подготовке Положения о территориальном общественном самоуправлении города Екатеринбурга (реш. Екатеринбургской гор. Думы от 29.04.97. № 72) и Положения о финансовой поддержке общественно значимых инициатив в г.Екатеринбурге (реш. Екатеринбургской гор. Думы от 08.02.00г.). Основные положения исследования включены в научно-исследовательские отчеты Института экономики УрО РАН за 1997-2000 гг., среди них «Анализ социально-психологических проблем регионального управления» УДК 316.3 : 338.2, №ГР01980002886, ИНВ. №02.90 001587; «Механизм совершенствования
10
социально-психологических отношений в региональном управлении» УДК 316.6 : 352 (470.54-25), № ГР1990004316 и др.
Основные результаты диссертационного исследования доложены и обсуждены на научных и научно-практических конференциях: межрегиональной научно-практической конференции «Региональная стратегия | устойчивого социально-экономического роста» (29-30 июня 1998 г., j г.Екатеринбург); научно-практической конференции «Экономическая, правовая I и духовная культура России на рубеже тысячелетий» (20-21 мая 1999 г., г.Екатеринбург); региональной научно-практической конференции «Формы и ; методы государственного регулирования социально-экономического развития региона» (9-10 июня 1999 г., г.Екатеринбург); межрегиональной научно-практической конференции «Механизм государственного регулирования социально-экономического развития региона» (25-26 апреля 2000 г., г.Екатеринбург).
Положения диссертационного исследования отражены в 9 научных публикациях общим объемом 2 печатных листа.
Диссертация состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, библиографии и приложений. Содержание работы изложено на 173 страницах машинописного текста и включает 19 таблиц, 12 рисунков и схем. Библиография включает 199 источников.
Во введении обоснована актуальность темы, определены цель, задачи, предмет и объект исследования, его научная новизна и практическая значимость.
В первой главе «Современное состояние местного самоуправления» раскрыта сущность понятия «местное самоуправление», предложен широкий спектр его трактовок различными авторами, выделена базовая для проведенного диссертационного исследования.
Проведен анализ современных проблем реализации федерального j законодательства о развитии местного самоуправления, а также особенности его развития на региональном уровне (на примере Свердловской области).
11
Раскрываются проблемы организации муниципального управления в современных условиях в Российской Федерации и странах Европы.
Рассмотрены сущность и границы понятия «гражданского общества», его экономические, социальные и правовые основы. Определено место института местного самоуправления (как сферы гражданской самостоятельности и активности населения) в стратегии становления гражданского общества в России.
Во второй главе «Социально-психологический механизм развития местного самоуправления» рассмотрены методологические подходы к социально-психологическому обеспечению местного самоуправления. Предложены схемы: построения системы местного самоуправления, социально-психологических аспектов местного самоуправления, условий эффективного функционирования системы местного самоуправления, системы взаимодействия социально-психологических факторов в местном сообществе.
Приведены характеристики социально-психологических отношений местного сообщества и определены социально-психологические факторы, определяющие их характер.
Описан механизм применения социально-психологических методов управления в деятельности органов местного самоуправления крупнейшего города.
В третьей главе «Эффективность социально-психологических факторов развития местного самоуправления» предложен новый подход к формированию качественных и количественных показателей оценки социально-психологического климата территории. Определены пути согласования различных подходов к эффективному развитию местного самоуправления его непосредственными участниками: органами исполнительной и законодательной власти, населением, а также косвенными участниками (средства массовой информации и научный потенциал территории). Предложен ряд рекомендаций по использованию социально-психологических факторов в повышении роли местного самоуправления.
12
В заключении сформулированы основные выводы и рекомендации по результатам исследования, представлена точка зрения автора о повышении уровня системы местного самоуправления.
13
Глава 1. Современное состояние местного самоуправления 1.1. Сущность и содержание местного самоуправления
Проекты реализации «самоуправленческого жизнеустройства» вот уже не одно столетие циркулируют в политическом сознании, отражая с одной стороны процессы действительного присутствия и функционирования в социальном бытии различных институтов самоуправления, а с другой -воплощая потребность и надежду создать такую совершенную форму организации человеческой общности, которая была бы навсегда избавлена от несправедливостей, антагонизмов, пороков, отягощавших на протяжении истории мир политики, публичных и властных отношений, действий и норм.
Теоретические основы учения о местном самоуправлении заложили выдающиеся ученые XIX века Алексис де Токвиль, Туре, Лоренс Штейн, Родольф Гнейст, Ламбанд и др.
Французский историк, социолог, политический деятель А. де Токвиль (1805-1859 гг.) впервые сформулировал концепцию самоуправляющегося общества. В его представлении самоуправляющееся общество является совокупностью множества саморегулируемых ассоциаций и общин. Саморегуляция отождествлялась им со способностью ассоциации самостоятельно изменять нормы, определяющие основные принципы и условия своего управления, вытекающие из них правила взаимоотношений с другими подобными ассоциациями. Практика самоуправления, считал А. де Токвиль, есть необходимая основа демократии. Он утверждал, что «...городские собрания значат для свободы то же что начальная школа для науки, они учат людей понимать, что такое свобода, как ею пользоваться и наслаждаться».1
А. де Токвиль. Демократия в Америке. Пер.с франц..М., «Прогресс» - 1994. - С. 192.
14
Одной из центральных идей в концепции А. де Токвиля - является мысль о том, что первоначальным источником власти является отнюдь не государство в лице своих представительных органов и даже не «нации» и не «народ», как обычно это декларируется в законе, а индивиды, добровольно объединяющиеся с другими на основе своих «неотчуждаемых прав» и сами управляющие собственными делами. Именно в таких условиях и при таких взаимосвязях у людей формируется истинное гражданское самосознание, отражающее тот факт, что они сами являются правителями и выступают как коллективный автор условий и порядка правления. С феноменом гражданского сознания связывается, и наличие у людей чувства ответственности, способности соизмерять свои интересы с интересами ближних и согласовывать их.
В 1790 году француз Туре в своем докладе по законопроекту о реформе местного самоуправления в Национальном собрании Франции сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получили свое развитие в теориях местного самоуправления: а) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению; б) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.
Основываясь на этих положениях, немецкие ученые Гнейст, Штейн и Лабанд обосновали природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинув теорию «свободной общины». Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Однако теория свободной общины оказалась достаточно уязвимой. Трудно обосновать неотчуждаемость прав, например, крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей,
15
департаментов, районов), установленных государством, ссылкой на их естественный характер.
На смену теории свободной общины была выдвинута «общественная теория самоуправления», которая исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами. Эта теория выдвигала в качестве характерных признаков местного самоуправления негосударственный и преимущественно хозяйственный характер деятельности органов местного самоуправления.2
Согласно «государственной теории самоуправления», основные положения которой были разработаны Штейном и Гнейстом, местное самоуправление — это одна из форм организации государственного управления.
Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные выдающимися учеными XIX века, лежат в основе современных взглядов на местное самоуправление, ! природу муниципальных органов, их место в демократической системе
управления обществом.
Значительная часть современных ученых говорят о негосударственной природе местного самоуправления, другие полагают, что концепция негосударственной природы местного самоуправления - миф. Местное самоуправление - это государственная власть особого рода.
Третьи полагают, что самоуправление сочетает в себе два начала: с одной стороны, государственный тип самоуправления, а с другой - общественное самоуправление.
Термин «самоуправление», отмечает В.Ф. Абрамов [21], как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения. Наиболее точное и широкое толкование этому термину было дано
2 Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации: Науч.-аналит. Обзор /В.И. Фадеев. - М.: ИНИОН, 1994. С. 12-14.
16
еще в восемнадцатом веке в Англии, оттуда он был заимствован в 50-х годах прошлого века Германией и в 60-х годах Россией.
Имеются более 30-ти различных определений «самоуправления». Известный германский ученый Г. Еллинека дал одно из самых распространенных в европейской литературе определений: «Самоуправление -это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц» [59].
В российских земских кругах наиболее распространенным было следующее определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление - есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением»[59]. Также было распространено в России определение, принадлежащее англичанам И.Редлиху и П.Ашлейг «Местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву» [59].
Становление и развитие самоуправленческих начал в России в целом происходило неравномерно и непоследовательно. В городах самоуправление было введено реформами Екатерины II в 1785 году и формально просуществовало до 1870 г., когда было пересмотрено. Значительным этапом развития самоуправления явилось образование в 1904-1905 гг. Союза земств, который просуществовал очень короткое время и затем был ликвидирован. Начиная с 1914 года, самоуправление в России ассоциируется с деятельностью общероссийского Союза городов, в состав которого сразу же вошли 242 города. К началу 1917 года это самоуправляемое объединение включало в себя
17
практически все города России. Но уже в августе 1918 г. постановлениями Советской власти все органы самоуправления были распущены. В обстановке полной централизации власти наступившей после октября 1917 г., и дальнейшего формирования административно-командной системы значительно изменились социально-политические функции и формы самоуправления. Самоуправление по существу оказалось вне вопросов власти, потеряло свой смысл и превратилось в элемент социальной организации низовых территориальных и производственных звеньев (производственное самоуправление, которое ограничилось выборами Совета трудового коллектива и проведением производственных собраний).
В 70-х годах в отечественной литературе развернулась дискуссия по вопросу сущности самоуправления. И.А. Азовкин и В.И. Васильев считали сутью местного самоуправления участие населения в управлении местными делами.3 И.А. Азовкин, например, писал: «Формула «местное самоуправление» есть выражение тех сторон организации и деятельности местных Советов, в которых наиболее выпукло проступают их связи со своими избирателями».4 Аналогичная позиция доминировала в советской государственно-правовой науке в 1985-1990 гг. Самоуправление трактовалось как форма управления, основанная на единстве его субьектов и объектов, непосредственном участии граждан в принятии и исполнении управленческих решений.3 Это широкое определение применимо и к самоуправлению общественных организаций, и к самоуправлению трудовых и территориальных коллективов. Такая трактовка местного самоуправления совершенно не затрагивала проблемы разграничения функций центральными и местными органами власти. Главное - полная вовлеченность граждан в политический процесс.
3 Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. С.35; Васильев В.И. демократический централизм в системе Советов. М., 1973. С. 35.
4 Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. С. 35.
5 См. напр. Щигляк А.И. Самоуправление в условиях развитого социализма. М., 1985. .С. 8-9; Тихомиров Ю.А. социалистическое самоуправление народа. М., 1987. С. 11; Сиренко В.Ф. Социалистическое самоуправление народа. Киев, 1988. С..
|
