ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития нашего общества оспаривание правовых актов является важной гарантией соблюдения прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности граждан и организаций. Правовое государство не может обойтись без судебного контроля за соответствием правовых актов, как нормативных, так и ненормативных, Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, которые являются составной частью ее правовой системы, иным нормативным актам. Правосудие обеспечивает реализацию принципа законности, гарантирует права и свободы человека и гражданина.
Авторитет государства и судебной власти зависит не только от качества законов, иных нормативных правовых актов, но и от грамотных, законных и обоснованных актов судов, реализующих нормоконтроль, эффективность и гармоничность правовой системы, обеспечивающей соответствующие права и свободы человека и гражданина. При этом важным фактором является проведение в нашей стране административно-правовой и судебно-правовой реформ.
Как показывают научные исследования и правовая статистика, с принятием Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ более глубоко и зримо проявились многие проблемы производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, которые не получили своего разрешения в ранее принятых и ныне действующих федеральных законах. В ряде случаев действующее законодательство субъектов Российской Федерации в указанной сфере носит коллизионный характер, а зачастую - излишне отсылочно. Это вызывает неоднозначность толкования данных норм и является основанием для отсутствия единообразной судебной практики.
4
Нормотворческий процесс и судебный нормоконтроль нуждаются в научном осмыслении. Достижение указанной цели позволит выработать предложения по дальнейшему совершенствованию юридического механизма, способного обеспечить надлежащую защиту прав и законных интересов участников экономических отношений.
В правовом государстве обращение к этим проблемам приобретает особую значимость в связи с необходимостью приведения российского законодательства и правоприменительной практики в соответствие международным нормам и ценностям в области прав человека.
Немаловажное значение в конституционно-правовом статусе лица -субъекта экономической деятельности - занимает его право на обращение в арбитражный суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов. Государство и международное сообщество должны всемерно способствовать становлению данного права, развивая и совершенствуя экономические, политические, социальные, организационные и юридические гарантии его реализации.
Наделение арбитражных судов правом рассматривать дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов является значительным шагом на пути от провозглашения к созданию правового государства, в котором верховенство имеет закон, а не усмотрение различных органов государственной власти. Рыночная экономика и свобода предпринимательской деятельности обострили проблему эффективности судебной защиты прав и законных интересов участников экономических отношений. Предприниматели заинтересованы в том, каким образом будут гарантированы и защищены их права и свободы. Поэтому одной из обязанностей государства является обеспечение лица, права и свободы которого нарушены, эффективными средствами судебной защиты, а также создание скоординированной системы гарантий прав лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность. Осуществление
5
государством этой обязанности является необходимым условием становления правового государства.
Актуальность исследования также определяется коллизионностью правовых норм, применяемых в этой области, что требует разработки предложений по совершенствованию законодательства.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с оспариванием нормативных и ненормативных правовых актов в арбитражном процессе, их юридическая природа и особенности правового регулирования.
Предмет исследования - сущность и правовая природа оспаривания правовых актов в арбитражном суде; правовое положение и деятельность участников арбитражного процесса; судебный контроль за соответствием нормативных и ненормативных правовых актов Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, законам.
Цели и задачи исследования состоят в разрешении проблем, возникающих в практике арбитражных судов при рассмотрении дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, процессуальных особенностей данной категории дел, их правовой природы; в развитии института судебной защиты прав субъектов предпринимательской деятельности в связи с принятием нормативных и ненормативных правовых актов, не соответствующих законодательству, разработке предложений по совершенствованию законодательства и судебно-арбитражной практики.
Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи: исследовать природу производства по делам об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов;
проанализировать законодательство, закрепляющее право на обжалование нормативных и ненормативных правовых актов в арбитражном суде, и порядок рассмотрения данной категории дел;
6
на основе анализа основных научных школ и действующего законодательства дать определения правового акта, нормативного и ненормативного правовых актов;
выявить основные черты обращения в суд, рассмотреть элементы заявлений о признании нормативных, ненормативных правовых актов незаконными;
определить компетенцию арбитражных судов по признанию незаконными нормативных правовых актов, отграничить ее от компетенции Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции;
рассмотреть состав лиц, участвующих в делах о признании нормативных и ненормативных правовых актов незаконными, установить особенности их процессуальных прав;
выявить особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов;
проанализировать судебную практику по делам о признании нормативного или ненормативного правового акта, дать рекомендации по повышению ее эффективности.
Методологическая основа диссертации. При решении поставленных задач автором использованы современные методы познания. Так, базовым методом исследования явился диалектический. Также были применены как общенаучные (формально-логический, системный, исторический), общелогические (анализ, синтез, обобщение, сравнение, абстрагирование, аналогия), так и частнонаучные методы познания (сравнительно-правовой, формально-юридический и др.).
Правовой базой исследования являются: Конституция Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты о порядке подготовки и опубликования нормативных правовых актов, законодательство стран СНГ, материалы судебной практики. В процессе разработки
диссертации проанализированы проекты закона "О нормативных правовых актах в РФ", материалы научно-практических международных, всероссийских и региональных конференций по данной проблематике, использован личный опыт диссертанта в правоприменительной сфере.
Теоретической основой работы являются труды отечественных и зарубежных авторов. В процессе исследования были изучены связанные с темой диссертации работы А.Т. Боннера, А.А. Добровольского, П.Ф. Елисейкина, А.И. Елистратова, В.А. Кирсанова, СВ. Никитина, Ю.К. Осипова, Г,Л. Осокиной, Ю.А. Поповой, Н.Д. Салищевой, Д.М. Чечота, М.С. Шакарян.
В диссертации также использовались труды по общетеоретическим вопросам права, гражданского и арбитражного процессов Т.Е. Абовой, С.С. Алексеева, Т.К.Андреевой, СВ. Бошно, Е.В. Васьковского, В.В. Витрянского, М.А. Викут, М.А. Гурвича, В.М. Жуйкова, И.М, Зайцева, Н.Б. Зейдера, СА. Ивановой, Р.Ф. Каллистратовой, А.Ф. Клейнмана, К.И. Малышева, Т.Н. Нешатаевой, А.С Пиголкина, Б.Я. Полонского, Б.М. Сейнароева, В.В. Скитович, В.Л. Слесарева, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, М.К. Треушникова, И.В. Решетниковой, Д.А. Фурсова, Н.А. Чечиной, Л.И. Шевченко, В.М. Шерстюка, К.С Юдельсона, М.К. Юкова, В.Ф. Яковлева, В.В. Яркова.
Кроме того, при выполнении работы использованы статистические данные судебно-арбитражной практики по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании основных научных школ и направлений в области судебного процесса по делам об обжаловании нормативных и ненормативных правовых актов, проведенного в связи с принятием Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ. В работе излагается и обосновывается точка зрения о необходимости дальнейшего реформирования действующего процессуального законодательства.
8
В результате анализа судебной практики проявились недостатки в организации и функционировании системы нормотворчества, в частности, отсутствие единого федерального закона "О правовых актах Российской Федерации", противоречивость процессуальных кодексов, уставов субъектов и законов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных нормативных правовых актов.
Диссертация представляет собой комплексное исследование института судебного контроля в арбитражном процессе, построенное на базе анализа закономерностей осуществления судебного контроля по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.
Выявлены пробелы в правовом регулировании процессуальных правоотношений по реализации сторонами права на обжалование нормативных и ненормативных правовых актов в арбитражном суде.
В диссертации впервые комплексно исследуются такие понятия, как правовой акт, нормативный правовой акт, ненормативный правовой акт, индивидуальный акт; осуществление судебного нормоконтроля и признание нормативного правового акта недействующим, ненормативного правового акта - недействительным.
Уточнены важные аспекты арбитражного процессуального права, предложены способы преодоления неопределенностей правового регулирования спорных правоотношений с целью разрешения правовых коллизий в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, иных противоречий и пробелов.
Проведен сравнительный анализ судебно-арбитражной практики и практики судов общей юрисдикции в сфере рассматриваемых правоотношений.
Проведенное исследование позволило обосновать и вынести на защиту следующие основные положения и выводы, отражающие научную новизну:
9
1. С целью повышения эффективности судебной защиты прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности под нормативным правовым актом следует понимать не только изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, но и аналогичные акты, принятые за рамками компетенции соответствующего органа, либо должностного лица, но зарегистрированные и опубликованные в установленном порядке.
2. С учетом основополагающего значения норм Гражданского кодекса РФ в установлении способов защиты гражданских прав, предлагается исходить из того, что нормативные и ненормативные правовые акты государственных органов или органов местного самоуправления должны признаваться при наличии соответствующих условий недействительными. Поскольку используемый в процессуальном законодательстве термин "недействующий" нормативный акт не имеет иного содержания, чем термин "недействительный", представляется целесообразным указанные понятия унифицировать.
3. В работе обосновывается вывод о сочетании публично-правовых и частно-правовых начал в регулировании отношений, связанных с защитой прав и законных интересов участников экономической деятельности от неправомерных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления.
Указанный вывод подтверждается нормативным положением, по которому обращение в арбитражный суд по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, осуществляется в форме заявления, но указанные дела рассматриваются по общим правилам искового производства, следовательно, объединяются элементы частного и публично-правового регулирования.
to
В связи с этим, предлагается использовать в юридической практике такие категории, как "публичный иск" и "публично-правовой спор".
4. Для всестороннего исследования обстоятельств дела и вынесения арбитражным судом законного, обоснованного и мотивированного судебного акта делается вывод о необходимости истребования судом из Министерства юстиции РФ документов юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов при рассмотрении арбитражным судом дел об оспаривании соответствующих актов.
5. В работе предложено унифицировать порядок вступления в законную силу судебных решений по делам об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, мотивируется вступление их в законную силу немедленно после принятия решения арбитражного суда в целях ускорения судебного процесса.
Закрепление указанных положений повысит эффективность судебного решения, в том числе в части обязанности соответствующего органа устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
6. В диссертации разграничены следующие юридические категории: "обращение в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного (ненормативного) правового акта недействующим (недействительным)" и "право на признание нормативного (ненормативного) правового акта недействующим (недействительным)".
Сделан вывод о наличии единой двухкомпонентной системы реализации защиты нарушенного права, где процессуально-правовой составляющей является право на обращение в арбитражный суд, материально-правовой составляющей является право на признание нормативного (ненормативного) правового акта недействующим (недействительным).
7. В диссертационном исследовании предлагается предусмотреть возможность наложения штрафа по инициативе суда за принятие подзаконного нормативного правового акта, противоречащего федеральному
11
законодательству. Анализ судебной практики арбитражных судов показал, что отсутствие юридических санкций порождает для органов государственной власти и местного самоуправления возможность злоупотребления своими полномочиями в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Апробация результатов работы. Диссертация подготовлена на кафедре правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, где было проведено ее обсуждение. Основные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в исследовании, используются диссертантом в научной работе и реализуются в практической деятельности в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, опубликованы автором в статьях и научных работах, излагались в докладах на научно-практических конференциях.
Научно-практическая значимость работы состоит в возможности использования теоретических выводов и положений, сформулированных в диссертации, в деятельности по совершенствованию действующего законодательства, в судебной арбитражной практике, в учебном процессе при преподавании курса "Арбитражное процессуальное право". >
Материалы диссертации представляют интерес для работников арбитражных судов, государственных органов, преподавателей и аспирантов, отдельные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе по курсу "Арбитражное процессуальное право".
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
12
ГЛАВА 1. Судебно-арбитражная защита прав субъектов экономической деятельности в публичных правоотношениях
1.L Общая характеристика производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений
Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией Российской Федерации1 и Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации»2.
Судебная власть осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия йрисяжных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе осуществлять правосудие в Российской Федерации. В ходе реформирования судебной системы в России сформировалось три ветви судебной власти, каждая из которых в пределах законодательного регулирования осуществляет нормативный контроль. Российские ученые в период реформирования обеспечивают исследование закономерностей властного воздействия судебной власти, направлений ее модернизации критериев повышения эффективности. В то же время следует согласиться с профессором М.Н. Марченко, что "в настоящее время по прежнему остаются вопросы, касающиеся общего понятия судебной власти, определения ее юридической природы и характера, установления свойственных судебной власти как родовому явлению и соответствующему ему понятию признаков и черт, вопросы определения характера и особенностей взаимоотношения судебной власти с другими ветвями государственной власти»3.
'Конституция Российской Федерации {принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // "Российская газета" - 1993. - № 237. - Ст.118.
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. -1997. - № 1. - Ст. 1,
3 Марченко МЛ. Судебное правотворчество и судебное право. - М., 2007. - С. 7-8.
13
Арбитражные суды в РФ осуществляют правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции.
Полномочия, порядок образования и деятельности арбитражных судов в РФ устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О судебной системе в РФ", Федеральным конституционным законом "Об арбитражных судах в РФ", иными федеральными конституционными законами.
Система арбитражных судов России закреплена в ст. 23 ФКЗ "О судебной системе РФ" и в ст. 127 Конституции Российской Федерации и включает в себя:
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (ВАС РФ) является высшим судебным органом, который призван осуществлять правосудие путем разрешения экономических споров, возникающих из гражданских, административных и иных правоотношений, а также рассмотрения иных дел, отнесенных к ее компетенции федеральным законодательством (ст. 2 Федерального конституционного Закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации"; ст. 1 АПК РФ)4, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью федеральных арбитражных судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Федеральные арбитражные суды округов (кассационная инстанция, 10 судов) проверяют законность вступивших в законную силу судебных актов судов субъектов РФ и арбитражных апелляционных судов.
Арбитражные апелляционные суды (апелляционная инстанция, 20 судов) проверяют законность и обоснованность судебных актов арбитражных судов субъектов РФ.
4 См.: Кшшстратова Р.ф. Научно-практический комментарий к ст. 127 Конституции Российской Федерации (Отв. ред. В.В.Лазарев) - СПС ГАРАНТ, 2003 г.
14
Арбитражные суды субъектов РФ рассматривают дела в качестве суда первой инстанции (суды республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов).
Арбитражный процесс можно определить как установленную нормами арбитражного процессуального права форму деятельности арбитражных судов, направленную на защиту оспариваемого или нарушенного права организаций и граждан-предпринимателей.
Арбитражный процесс - это постадийное движение дела по возникшему в ходе предпринимательской деятельности спору из гражданских, административных и иных публичных правоотношений.5 Одной из важных форм влияния на общественные отношения в экономической сфере является возможность обжалования в суде нормативных и ненормативных правовых актов.
В соответствии со статьями 10, 127 Конституции Российской Федерации, арбитражные суды отнесены к судебной ветви государственной власти6. Согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации, "права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".
В юридической энциклопедии правосудие определяется как особый вид государственной (публичной) деятельности, состоящий в том, что независимый, беспристрастный и справедливый суд (суды) на основе закона рассматривает и разрешает правовые споры и дела, отнесенные к его ведению в установленных законом правовых формах. Здесь различают гражданское, уголовное, административное, арбитражное и конституционное судопроизводство.7
5 Арбитражный процесс: Уч. пособие для вузов / Под ред. проф. В.ВЛнтанова. - М.: Приор-издат, 2006. - С. 28.
6 См.: Постатейный комментарий к Конституции РФ. / Под общ. ред. В.Д. Карповича.-М.:Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002.
См.: Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М., 2001. - С. 821-822.
15
Согласно другому определению, правосудие - это важная составная часть судебной власти, имеющая государственно-охранительный характер деятельности по рассмотрению, разрешения гражданских, уголовных и подведомственных судам административных дел при неуклонном соблюдении требований закона, обозначенного порядка, обеспечивающая законность, справедливость и общеобязательность судебных решений,8
В энциклопедии М.Ю.Тихомирова правосудие (англ. justice) -совершаемая в процессуальном порядке правоприменительная деятельность суда по рассмотрению и разрешению гражданских и уголовных дел, а также экономических споров в целях охраны прав и интересов граждан,
9
организации и государств.
Правосудие также определяют как вынесение правосудных, т.е.
основанных на праве решений; судебное разбирательство дел,
ю завершающееся вынесением правосудного решения.
В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В.Путин указал: «Авторитет государства должен основываться не на вседозволенности и попустительстве, а на способности принимать справедливые законы и твердо добиваться их исполнения».11
Это указание можно отнести к нормативным и ненормативным правовым актам государственных органов власти, не соответствующим закону и затрагивающим права и законные интересы юридических и физических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
8 Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы: Уч. для юридич. вузов / Под ред. К.Ф.Гуценко. - М., 2000. - С. 63.
9 См.: Юридическая энциклопедия / Изд, М.Ю. Тихомирова. М, 1997. - С. 347,
10 Страшун Б.. Конституционная юстиция и судебная власть. // Конституционное правосудие. - 2006. -Выпуск №4, -С. 92,
" Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. // Российская газета, - 2006. - Ла 97.
16
Общим для всех правовых актов является то, что они являются внешним выражением воли, волевых действий, направленных на достижение определённого юридического эффекта.
Алексеев С.С. определял правовой акт как внешнее выражение воли (государства, отдельных лиц), направленное на достижение определённого юридического эффекта. Основные черты правового акта:
1. Правовой акт носит волевой характер. Он выражает волю государства, отдельных участников правовых отношений;
2. Правовые акты представляют собой внешнее выражение воли государства;
3. Правовые акты направлены на достижение определённого юридического эффекта.13
По мнению Мицкевича А.В., главное в правовых актах - выражение государственного веления и закрепление решения правотворческого органа о создании, изменении, отмене акта и содержащихся в нём норм и предписаний.14
По нашему мнению основные признаки правового акта:
1. Правовой акт - это письменный документ, издаваемый от имени государства, органа государственной власти, органа местного самоуправления или управомоченной организации;
2. Правовой акт носит волевой характер и выражает волю государства или отдельных участников правоотношений, наделенных государством соответствующими полномочиями.
3. Правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений или прекращения регулирования указанных отношений;
4. Правовой акт гарантируется принудительной силой государства и обладает общеобязательностью;
12 Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций. - Свердловск. 1964 г. 12. - С. 28
13 Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Курс лекций. - Вып. 3. Свердловск ,1965 . -С. 7
14 Мицкевич А.В. Нормативные акты Советского государства, - М.: Госюриздат, 1958 г.; Социалистическое право. - М., 1973, • С. 357 - 395; Васильев Р.Ф. Акты управления. - М., 1987 г.
17
5. Правовой акт должен соответствовать требованиям юридической техники и содержать обязательные реквизиты;
6. Издание, опубликование и регистрация правового акта является обязательным;
7. Экспертиза и надзор за законностью правового акта обязательны, он может быть отменен, дополнен, изменен, обжалован или опротестован в пределах компетенции принявшего его органа, вышестоящей организации или в суде.
Помимо принятия нормативных, ненормативных (индивидуальных) актов, на практике довольно часто встречаются случаи, когда тот или иной орган власти принимает смешанный правовой акт, а иногда и акт толкования права, на который субъекты правоприменительной деятельности могут ссылаться при разрешении правовых вопросов.15
Дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом.
При обобщении статистических данных было установлено, что в 2006 году на рассмотрение в арбитражные суды поступило 1 080 154 заявления. Это на 33,7% меньше, чем в 2005 году (2005 год - 1 628 133 заявления). Из них 564231 - заявлений по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.
Наряду с этим, в 2006 году заметно увеличилось количество дел об оспаривании ненормативньк актов, решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, должностных лиц: с 75053 дел в 2005 году до 89066 в 2006 году, или на 18,7%. В их числе 56816 дел, или 63,8%, - дела об оспаривании ненормативных актов
15 См.: Пиголкин А.С. Толкование нормативных актов в СССР - М. 1962; Денисов А.И. Теория государства и права. - М, 1948 г. - С. 274; Черданцев А.Ф. Толкование советского права - М., 1971 г. - С, 5; Мишунин П.Г., Миронов Н.В. О юридической природе актов, издаваемыми высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти СССР, союзных и автономных республик. // Советское государство и право, - 1957. - № 8, - С. 26-27.
|
