ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Одной из задач современного этапа развития российской государственности является разработка и реализация новой демократической избирательной политики, основанной на совершенном, отвечающем потребностям практики механизме правового регулирования избирательно-правовых отношений. От эффективности решения этой задачи во многом зависит степень развития российской политической системы.
Мировой и отечественный опыт свидетельствует, что демократические выборы способны не только легитимировать политическую систему общества, но и обеспечивать зависимость деятельности публичных органов власти от предпочтений и интересов населения, защищать общественные ценности и развивать правовое сознание граждан. В результате функционирования избирательного механизма создаются предпосылки для построения в России подлинно демократического правового государства с республиканской формой правления.
Однако основанная на смысле и содержании Конституции Россий- ской Федерации избирательная система в настоящее время пока не сформирована. В обществе идет поиск путей правового воздействия на участников избирательного процесса. В числе проблем развития избирательного права особую актуальность приобретает противоречие между тенденцией децентрализации публичной власти и практикой нравотворче-счва органов государственной власти России и ее .лбьектов в o5;uv:;i избирательного права. Не нашла своего ясною выражения и модель разграничения полномочий в сфере регулирования выборов между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Нынешнее состояние избирательного законодательства во многом не соответствует современным требованиям, в то
время как новые модели правового регулирования выборов еще не приняли развитой формы. Практика показывает, что избирательное законодательство в его современном состоянии не способно обеспечить в должной мере процедуру демократических выборов, поэтому оно требует значительного совершенствования.
Данные обстоятельства определили выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Проблема выборов, их сущности и механизма правового регулирования достаточно полно разработана в отечественной и зарубежной научной литературе. Причем отечественная литература о выборах существенно отличается по своему содержанию. Это зависит от общественно-исторических условий, в которых находились авторы подобных исследований.
В дореволюционный период уже П.И. Новгородцев, основываясь па концепции естественного права, проводит анализ сущности демократии'; Г.Ф. Шершеневич анализирует сущность выборов с точки зрения социальной ответственности выборных лиц перед обществом": k'.ii. Победоносцев в традициях славянофильской школы считает выборы совершенно неприемлемыми для российских условий". Проблемам избирательного права посвящают свои работы В.М. Гесссн. 11.11. Лашревский, Н.М. Коркунов, В.В. Водовозов, Б. Велихов .
В советский период реализуется концепция диктатуры пролетариата, а позже - советской демократии. По этой причине объектом исследований
' См.: Новгоролиев II.И. Сочинения. - М: Papirret. 199?.
" См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учебное пособие. - М: Ичд-но "Юридическим колледж МГУ". 1W5.
См.: Р\сские философы (конец XIX - середина XX века): Антология. - М.: Ичд-ио ""Кн. палата". 1994.
4 См: Гессе» В.М. Теория конституционного права. - С-П6. 1914. - С. 150 - 288. Лазаревский Н.П. Русское гос\ дарственное право. - С-Пб. 1913. - С. 452-460. Коркупов Н.М. Пропорциональные Ki.ioopu. - С-По. 1896. Бодовочов В.В. Избирательное право в Нвропе и России. - С-По. 1906. Велихов 1>. Теория и практика пропорционального представительства. - С-Пб. 1907.
В советский период реализуется концепция диктатуры пролетариата, а позже - советской демократии. По этой причине объектом исследований советских государствоведов становятся отдельные проблемы избирательного права, такие как сущность народного суверенитета, формы народного представительства и непосредственной демократии. Среди исследований, посвященных этим проблемам, можно отметить работы А.А. Аскерова, Г.В. Барабашева, И.П. Ильинского, В.Т. Кабышева. А.И. Кима, М.Г. Кириченко, В.Ф. Кошка, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, И.П. Урайнпна, B.C. Основина. Б.В. Щетинина и др6.
Наиболее полно проблемы российского избирательного права анализируются в работах современных авторов, исследования которых можно условно подразделить на теоретико-правовые (В.В. Маклаков. О.Н. Кугафин, Ю.А. Веденеев. М.А. Краснов и др.) и избирательно-технологические (А.И. Ковлер, Н.Н. Петропавловский и др .). Большой вклад в развитие современного отечественного избирательного права внесли также А.С. Автономов, Е.Г. Морозова, В.И. Васильев, А.Н. Постников. И.Н. Гомеров, А.Ф. Малый, А.А. Собянин. В.Г. Суховольский. В.В. Альхимснко, В.М. Колдаев, Н.Р. Путкарадзе, А.Х. Рунпель, Н.К. Глушко, Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет '.
11 См.: Козлова Е.И.. Кутафин О.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. -М.: Юрист. 1995. -С. 39.
См. Констнг.шюнное (государственное) право зарубежных стрпи: Учебник. - М.: БЕК. 1996. Веденеев К).А. Избирательная власть: исторический контекст, политико-правовая сущность и механизм осуществления " Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. - 1995. - Л'ц 2 (.28). - С. 39 - iS. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. - М: Институт государства и права РАН. 1995. - С. 41.
4 См.: Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. - М.: Институт государства и права РАН. 1995. Петропавловский Н.Н. Ситников А.II. Путь к власти. - М.: Ст>-лия "Викон". 1996.
См.: Автономии Л.С. Морозова Е.Г. Избирательная кампания: основные категории и инеш-гч 1 t.i избирательною нрава, менеджер избирательной кампании. - М.; Российский центр обучения избирательным технологиям: Фирма "Вестник". 1995. Васильев В.И.. Постников А.Е. Комментарий к Федеральному закону о выборах депутатов Государственной Думы. - М.; БЕК, 1995. Гомеров И.Н. Культура политических выборов как моделирующая система: Автореф. лис. на соиск. учен. степ, д-ра фплос. наук: (230003). Новосиб. гос. ун-т. - Новосибирск. 1995. Малый А.Ф. Избирательная система Российской Федерации: Учеб. пособие в схемах. - Саранск: Изд-во Мордон. ун-та. 1995. Собянин А.А.. Суховольский В.Г. Демократия, ограниченная фадьсифпка-
Однако не все из этих исследований в полной мере учитывают современные тенденции развития политической системы, сложность взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, особенности конституционно-правового статуса муниципальных образований. Кроме того, рассмотрение в литературе отдельных сторон проблемы совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации не исключает необходимости проведения новых теоретических обобщений.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является исследование проблем совершенствования избирательного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в условиях реформы избирательной системы и новой концепции федеративного устройства и местного самоуправления в России.
Для достижения этой цели в исследовании решаются следующие задачи:
- выявление и обобщение основных черт понятия и сущности выборов;
- изучение системы позитивного избирательного права России и критическое рассмотрение сложившихся в юридической литературе представлений о возможных путях его развития;
- анализ особенностей совершенствования избирательного законодательства при формировании органов государственной власти Российской
ипямк: Выборы и референдумы и России в 1°91 - 1 °9л п. - М: !1?д-во ИНГУ. 1905. Собимпн Л..Л.. Суховодьскпй В.Г. Как организовать контроль на выборах'.': Пособие для кандидатов и лен}, шты и наблюдшелей. - М.: Квразпя. 1995. Альчнменко В.В, Избирательное право и нзбира-ie.ii.пая система России. - М.: МВШМ. 1У94. Колдаев В.М. Избирательное право и избирательная система Российской Федерации. - М.. 1993. Путкарадзе Н.Р. Избирательная система в условиях развития политического плюрализма: Автореф. дис. на сонск. уч. стен. канд. юрид. наук: (120002) Рос. академия управления. - М..1993. Руипель А.Х. Принципы избирательного права как критерии демократичности избирательных систем: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрпл. наук: (120002). Российская академия управления. Центр государства и права. - М.. 1993. Конституционные! строй России. - М.: Институт государства и права РАН. 1992. Барабашев Г.В.. Шеремет К.Ф. Советское строительство: Учебник. - VI.: Юрнд. лик. 1988.
Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются процессы и явления общественной жизни, связанные с избирательной системой России. В качестве предмета исследования выбрана законодательная деятельность органов государственной власти, направленная на правовое регулирование общее!венных отношений, возникающих в процессе выборов.
Методологическую основу исследования составляют методы эмпирического и теоретического познания общественных явлений: наблюдения, сравнения, эксперимента, абстрагирования, анализа и синтеза, индукции и дедукции, моделирования и др. Наиболее полно применяются сравнительно-правовой, конкретно-исторический и системный подходы к исследуемому явлению.
Многогранность объекта диссертационной работы потребовала привлечения не только материалов конституционно-правового характера, но и источников, относящихся к другим юридическим наукам (общая теория права и государства, административное право, финансовое право, уголовное право), а также политическим, экономическим и социологическим дисциплинам.
Нормативная база исследования. В работе анализируется действующая нормативная база, которую составляют Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"', "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также законы о порядке выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации и о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, избирательное законодательство субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертация является одной из первых попыток комплексного исследования проблем совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации на современном историческом этапе, в результате чего формируются рекомендации депутатам и государственным служащим, осуществляющим подготовку проектов избирательных законов.
На защит\ выносятся следующие обладающие элементами новизны положения:
- уточняются признаки выборов, как социально-политического явления;
- раскрывается сущность выборов с точки зрения нравственной ответственности выборных лиц перед обществом;
- предлагается разграничение объективного и субъективного избирательного права, а также их принципов;
- обосновывается вывод о целесообразности расширения взаимной координации избирательно-правотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов, в том числе посредством более детального разграничения предметов ведения, полномочий и функций между ними;
- высказывается предположение о возможности большей степени симметричности избирательного права по сравнению с асимметричностью федеративного устройства России;
- выявляются основные направления правотворчества субъектов Российской Федерации в области избирательного права, при этом особое значение придаемся устанавливаемым субъектами РФ дополнительным составам админисгративных правонарушений и избирательным формулам;
- ооосновьшается позиция о возможности введения в порядке эксперимента в отдельных субъектах РФ процедуры обязательного вотума;
- доказывается необходимость закрепления на уровне конституционных законов особого правового статуса избирательных органов, исключающего их отнесение к законодательной, исполнительной или ечдебной ветви власти;
- отмечается негативная тенденция роста полномочий федеральных и региональных избирательных органов, для нейтрализации которой предлагается расширение компетенции судов конституционной и общей юрисдикции в избирательном правоприменительном процессе.
Практическая значимость. Работа может быть полезна всем, кто занимается научными исследованиями по проблемам конституционного права, а также участникам избирательного процесса, депутатам, выборным должностным лицам, государственным и муниципальным служащим.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплины «Конституционное право России».
10
Елава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
1.1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ВЫБОРОВ
Выборы - не столько правовая, сколько общественно-политическая категория, представляющая собой связанную с применением языка форму обобщения явлений социальной жизни по их специфическим, в совокупности отличительным признакам.
Ввиду многочисленности признаков, объединяющих однородные избирательные явления и отличающих выборы от других явлений общественно-политической жизни, понятие выборов можно свести к выявлению лишь некоторых, наиболее существенных признаков.
Понятие "выборы'" используется в двух значениях - в широком и в узком. В узком смысле под выборами понимается голосование управомо-ченной группы лиц от имени населения "за" или "против'' кандидатов в депутаты или кандидатов на выборные должности органов государственной власти и органов .местного самоуправления. В широком смысле под выборами понимается не только процедура голосования, но и весь избирательный процесс, от назначения выборов до объявления их результатов.
Такое определение охватывает некоторые существенные признаки выборов, как общественно-политической категории: выборы ecu, голосование, в ходе выборов голосует часть населения от имени всего населения, избираются депутаты или выборные должностные лица органов государственной власти или органов местного самоуправления.
Многие авторы, определяя понятие "выборы", выделяют различные их признаки, подчеркивая ту или иную сторону их сущности. Так, В. В. Маклаков определяет выборы, как "процедуру формирования государст-
11
венного органа или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемую посредством голосования управомоченных лиц при условии, что на каждый предоставляемый таким образом мандат могут претендовать в установленном порядке два или более кандидата" .
В его определении доминируют признаки наделения полномочиями должностных лиц или формирования государственных органов (видимо, имеются ввиду публичные органы, то есть не только государственные, но и муниципальные), а также признаки голосования, правомочности голосующих лиц и альтернативности кандидатов.
Приведенный набор признаков довольно полно характеризует выборы, но и несколько сужает рассматриваемое понятие. Так, согласно определению В.В. Маклакова, выборы нельзя классифицировать на альтернативные и безальтернативные, поскольку безальтернативные выборы по определению выборами являться не могут.
Значительно шире определяет выборы В.Н. До донов, а именно как "способ формирования с помощью голосования органов государства и органов местного самоуправления"11. Однако, из такого определения следует, что к выборам относится не только всенародное голосование, но и всякое другое голосование: достаточно лишь, чтобы в результате голосования получали мандат депутаты или должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления. Приведенное определение, напротив, несколько расширяет рассматриваемое понятие.
В литературе можно встретить и другие подходы к определению рассматриваемого явления. Так, В.Н. Чиркин рассматривает выборы, как «один из важнейших способов легализации (юридического удостоверения) и легитимации (признание законной, оправданной в представлении
1" См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. - М.: БЬК. 1996. -С. 318.
12
населения) государственной власти1"1. Определение выборов с использованием факторов легитимности и легальности встречается и у других авторовь, что на наш взгляд является достаточно обоснованным. С другой стороны, понятие выборов не следует сужать до выборов в государственные органы, поскольку в этом случае к рассматриваемому явлению нельзя будет отнести муниципальные выборы.
Под выборами понимается также «участие граждан в осуществлении народовластия посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления принадлежащих им функций по осуществлению власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными
14
на таких выоорах» .
В смысле Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" ^ под выборами в Российской Федерации понимаются "выборы Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также выборы в выборные органы местного самоуправления; действия граждан Российской Федерации, избирательных объединений, избирательных комиссий и органов
" См.: Конституционное (государственное) право: Справочник / Под ред. В.И. Лафшекого. -\Т: Юристъ. !ЭД5. -С.20.
!~ См.: Чиркин В.Н. Основы конституционного права. Учебное пособие. - М. 1996. - С. 143. См.. например: Политология. Учебное пособие для высших учебных заведений / Под ред. I В. Полуниной. - М. 1996. - С. 55.
См.: Государственное право Российской Федерации ' Под ред. О.П. Кутафпна. - М.. 1996. - С. 10.
См.: Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" 'Собрание законодательства Российской Федерации. - !<)<) J. - _\1' _?3. - Ст. 3406.
13
государственной власти по составлению списков избирателей, выдвижению и регистрации кандидатов, проведению предвыборной агитации, голосованию и подведению его итогов и другие избирательные действия в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»16 (статья 2) установил, что выборы в РФ - это «выборы (...) в (...) федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами, (...) а также выборы в органы местного самоуправления, проводимые на основе законов, соответствующих уровню проводимых выборов».
Анализ приведенных определений позволяет выявить следующие основные признаки рассматриваемого явления. Выборы - совместное и независимое волеизъявление граждан в форме голосования в пользу тех или иных кандидатов на должности в публичных органах власти.
Выборы прежде всего представляют собой волеизъявление в форме голосования. "Воля" - одна из сторон человеческой психики, означающая способность индивида сознательно управлять своими действиями и поступками. Воля присуща только человеку и их сообществам.
Волей определяется поведение человека. Наиболее существенная характеристика человека с точки зрения социологической и правовой -автономия его воли. Ни общество, ни государство не могут в физическом
" См.: Федеральный закон <>Об основных гарантиях избирательных прав и нрава на участие к
референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1007. -Л» ?8. С г. 4??Ч.
14
смысле слова навязать свою волю индивиду. Общество и государство могут лишь усилить или ослабить мотивы, определяющие поведение человека. Но волю в конечном итоге всегда выражает непосредственно сам человек.
Воля человека избирает целесообразный образ действия применительно к конкретной совокупности обстоятельств, либо следует установленным социальным нормам. Как отмечает Г.Ф. Шершеневич. "нет никакой возможности заставить человека поступать по правилам, как только возбуждая его волю представлением преимуществ одного образа действий над другим, и тем самым вызывая в нем стремление к цели"1'.
В процессе выборов граждане совместно и независимо друг от друга выражают свою волю. Независимости волеизъявления способствует тайный характер голосования, при котором индивиды не могут обмениваться информацией, обсуждать кандидатуры и т.п.
В процессе выборов волеизъявление происходит в форме голосования, избиратели отдают свой голос той или иной кандидатуре. При различных избирательных системах волеизъявление может происходить также путем голосования за список (или против списка), высказыванием преференций (предпочтений) и т.п. Однако, в сущности, всякое голосование сводится к положительному либо к отрицательному волеизъявлению, к решению "за" или "против".
В процессе выборов осуществляется выбор. Из числа предложенных кандидатов, в зависимости от условий голосования, выбирается один или несколько кандидатов. Но и предложить свою кандидатуру может всякий гражданин или партия. Свобода выбора, таким образом, заключается не только в свободе выбирать, по и в свободе заниматься политической деятельностью, свободе предлагать себя в качестве кандидата. Избира-
L
15
тельная система в этом смысле предоставляет гражданам наиоолее широкую политическую свободу. При этом сам акт выбора в какой-то степени теряет свободный характер, поскольку избиратель вынужден принимать решение "за" или "против" предложенных кандидатов, либо не голосовать вообще. Свобода голосования означает здесь именно свободу выбора.
Важным признаком выборов можно считать также их направленность на избрание депутатов или должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В юридической литературе высказывалось мнение о том, что «государственный орган является гражданином или коллективом граждан, наделенными государственно-властными полномочиями, уполномоченными государством на осуществление его задач и функций и действующими в установленном государством порядке»18. Другое определение государственного органа сводится к составной и в то же время относительно обособленной части государственного аппарата, «которая учасгвует в осуществлении функций государства и действует от его имени и по поручению, обладает государственно-властными полномочиями, имеет соответствующую компетенцию и структуру, применяет присущие ей (органу) организационно-правовые формы деятельности19.
Вместе с тем, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации» (статья 1, 2, 42 и другие) разграничивает понятия «орган государственной власти» и «государственный орган», причем понятие «государственный орган» предполагается более широким, чем понятие
См.: Шершеневич Г.Ф. Обшая теория права: Учебное пособие. - М.: Изд-во "Юридический колледж МГУ. 1995. - ТЛ . - С. 86.
См.: Козлова 1.-.Н.. КЧщфин O.l.i. Конституционное право России. - М. 1995. - С. 294-295.
См.: Баглай М.В.. Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1906.-С. 301.
«органа государственной власти». Анализ содержания названного закона позволяет предположить, что законодатель использует в качестве одного из критериев разграничения этих понятий именно выборность или не выборность лиц, занимающих соответствующие должности. В этом случае правильно будет говорить о выборах в органы государственной власти, но неправильно - о выборах в государственные органы.
Однако анализ содержания других нормативных правовых актов (Конституции Российской Федерации, Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах государственной службы Российской Федерации» и ряда других) свидетельствует об обратном, а именно о том, что понятия «государственный орган» и «орган государственной власти» - синонимы, причем большее предпочтение законодатель отдает термину «орган государственной власти». В этой связи можно сделать вывод о том. что текст федерального закона о гарантиях прав избирателей и права участия в референдуме требует уточнения.
В результате выборов получают мандат именно лица. Этим выборы, например, отличаются от референдума, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение. В процессе выбором граждане голосуют за или против будущих властвующих лиц, осуществляют селекцию политических лидеров.
Выборы отличает публично-властный характер деятельности будущих выборных лиц. Так, например, нельзя признать выборами процесс формирования правления акционерного общества, хотя избирательные процессы в этом случае будут практически аналогичными. Избирательная система неразрывно связана с системой органов государственной власти и органов местного самоуправления.
После завершения избирательного процесса выборные лица интегрируются в систему государственной власти и местного самоуправления и в последующем осуществляют свою деятельность в государственных или муниципальных органах. Выборные лица получают рычаги государственной и муниципальной власти на самой "верхушке" властной пирамиды, не приобретая при этом абсолютных властных полномочий. Последующая деятельность выборных лиц ограничена законодательством, традициями, инерционным характером деятельности властных структур, наконец, системой государственной и муниципальной службы. Властные полномочия выборных лиц ограничены полномочиями друг друга. В силу этого нельзя считать, что выборы полностью определяют деятельность органов публичной власти. Последние функционируют вполне самостоятельно, а выборные должностные лица могут лишь активно воздействовать на них.
Посредством выборов должностные лица обретают независимый статус в системе государственных и самоуправленческих органов. В отличие от государственных служащих, выборные должностные лица "подчиняются" только населению, их избравшему. Это создает как свои достоинства, так и свои недостатки. Поэтому выборным путем формируется только ограниченный крут должностных лиц, а остальные должностные лица избираются или назначаются государственными органами или выборными должностными лицами.
Выборы представляют собой выражение воли какой-то группы лиц. При отсутствии обязательного вотума в выборах участвуют политически активные граждане, при наличии обязательного вотума - более широкая, но в определенной мере искусственная общность граждан. Однако и в том, и в другом случае голосует не народ, а его граждане, выражающие не волю народа, а свою собственную субъективную волю. Выборы не отражают в абсолютной мере волю народа, даже если предположить, что в выборах |
