ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Современное конституционное право в качестве одной из основ демократической государственности признает институт выборов, определяющий формы реализации народного суверенитета и обусловливающий «высшую изначальную легитимность всей структуры органов государственной власти»1.
Наиболее показательным признаком преобразования российской государственности в правовую, демократическую является становление избирательной системы, основанной на принципах формирования и функционирования выборных властных институтов в соответствии с волей большинства членов общества и учетом мнения меньшинства.
В этой связи важнейшими явлениями новейшей политической и правовой истории России следует признать состоявшиеся в период с 1993 по 2004 г.г. четыре общефедеральных избирательных цикла. Первые итоги прошедших избирательных кампаний свидетельствуют о том, что в российской политической системе заложены основы электоральной конкуренции, приняты детальные правовые акты, успешно регулирующие многочисленные процедурные аспекты выборов, укрепляются традиции избирательной демократии. Вместе с тем, выборы 1993 - 2004 г.г. выявили комплекс серьезных проблем, связанных с реализацией институционально продекларированных принципов избирательной политики, которые во многом отодвигают установление подлинного демократического института выборов в российском государстве за пределы ближайшего политического будущего.
Важной особенностью современной политико-правовой действительности становится продвижение демократических реформ, преобразований из центра в регионы, на уровень субъектов Российской
1 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000. С. 347.
4
Федерации и местного самоуправления. В силу целого ряда причин, включая особенности отраслевой и территориальной инфраструктуры, сложившиеся различия в уровне и качестве жизни населения, политические и социально-культурные условия, процессы демократических трансформаций в регионах протекают неодинаково, по разному оценивается их результативность, различна их эффективность и востребованность демократических изменений среди не только политической элиты, но и широких слоев населения тех или иных субъектов Российской Федерации.
В положении ст. 3 Конституции РФ закреплен принцип народовластия, в соответствии с которым носителем суверенитета и единственным источником власти признается ее многонациональный народ. Наиболее ощутимой и показательной выглядит реализация этого принципа именно на региональном уровне, где осуществление народовластия через выборы органов государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления происходит наиболее приближенно к населению, с учетом особенностей и конкретных нужд электората определенной территории.
Ныне региональное избирательное законодательство представляет собой динамично развивающуюся систему правовых норм, устанавливающих правовую основу выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.
Актуальность исследования проблем организации и проведения выборов в органы государственной власти субъектов Федерации определяется тем, что избирательное законодательство, регулирующее эти выборы, находится на начальных этапах своего становления, при этом его совершенствование происходит достаточно быстрыми темпами. О незавершенности построения механизмов формирования органов государственной власти в субъектах Федерации свидетельствуют и последние инициативы федеральной власти о существенном изменении порядка избрания высших должностных лиц в субъектах РФ. В этих условиях особый интерес представляет современное
5
состояние и динамика развития институтов избирательного права на уровне субъектов Федерации.
В рамках настоящего исследования автором подвергнута комплексному анализу избирательная система Калужской области Российской Федерации, исследованы этапы ее становления, особенности и тенденции развития, состояние на современном этапе, проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации на основе анализа практики применения избирательного законодательства и обеспечения законности в этой сфере в Калужской области.
Практическая значимость исследования проблем организации и проведения региональных выборов в органы государственной власти при их недостаточной теоретической разработанности обусловила выбор темы диссертационного исследования, направленной на разрешение противоречия между возрастающими потребностями общества в обеспечении законности в этой сфере общественных отношений и объективно ограниченными возможностями, предопределяемыми рядом причин, в том числе несовершенством действующего законодательства, недостаточным уровнем развития правовой культуры, негативными явлениями в социально-экономической и политической жизни социума.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации (Калужской области), а также обеспечение законности регионального избирательного процесса.
Предметом исследования выступает совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области организации и проведения региональных выборов, содержащихся в Конституции РФ, международно-правовых актах, федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъекта Российской Федерации (Калужской
6
области). В качестве предмета исследования выступает также практика организации и проведения выборов в Калужской области, их правовая регламентация, материалы судебной практики, нормативные акты избирательных комиссий, деятельность государственных органов, направленная на обеспечение законности избирательного процесса на региональном уровне.
Цель и задачи исследования.
Цель настоящей работы заключается в изучении и анализе конституционно-правовых основ организации и проведения выборов в органы государственной власти в России на региональном уровне, рассматриваемых в качестве одного из основных элементов общефедеральной избирательной системы, комплексном анализе и научном осмыслении избирательного законодательства, регулирующего региональный избирательный процесс, правоприменительной и правозащитной практики в этой области; разработке и теоретическом обосновании предложений по совершенствованию правового регулирования регионального избирательного процесса.
В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования:
1. сформулировать определение понятия избирательной системы субъекта Российской Федерации, выявить ее структуру, содержание, специфику; показать современное состояние и особенности избирательной системы Калужской области, тенденции ее развития;
2. провести правовой анализ становления и развития правового регулирования избирательной системы Калужской области как нормативно-правовой основы организации и проведения выборов в органы государственной власти в субъекте РФ;
3. показать организационно-правовые аспекты проведения избирательных кампаний по выборам в органы государственной
7
власти в Калужской области в период с 1996г. по 2004г.; выработать предложения по усовершенствованию существующего правового механизма, регулирующего избирательные отношения на региональном уровне;
4. выявить проблемы организации деятельности избирательных комиссий по обеспечению законности при проведении региональных выборов и выработать соответствующие предложения по повышению эффективности этой деятельности избирательных комиссий как основных органов, обеспечивающих реализацию прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти субъекта Российской Федерации;
5. изучить и проанализировать практику судебной защиты избирательных прав в Калужской области и определить роль и значение органов прокуратуры в обеспечении законнобти избирательного процесса;
6. разработать предложения и научно обоснованные рекомендации, связанные как с совершенствованием избирательного законодательства, так и с повышением эффективности деятельности прокуратуры и суда, осуществляемой в интересах обеспечения законности в ходе выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации;
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составили как общенаучные (диалектико-материалистический, системный), так и специальные (юридико-компаративный, нормативно-логический, историко-юридический) методы познания, позволившие провести в интересах поставленных задач комплексное исследование проблем организации и проведения региональных выборов и обеспечения их законности.
В работе применены такие общенаучные методы диалектической философии, как системный анализ, исторический и логический методы,
метод перехода от абстрактного к конкретному. При разработке научных категорий применялись законы формальной логики и лингвистики.
В процессе исследования использовался комплекс специальных научных методов: нормативно-логический метод, с применением которого изучены правовые нормы и институты избирательного права в их преломлении на региональном уровне, законодательство, регламентирующее деятельность судебных органов и прокуратуры, нормативные и иные акты Генеральной прокуратуры РФ, прокуратуры Калужской области, Центральной избирательной комиссии РФ, Избирательной комиссии Калужской области, посвященные вопросам организации и проведения выборов, обеспечения законности избирательного процесса; сравнительно-правовой метод, с помощью которого исследована практика организации деятельности избирательных комиссий, суда и прокуратуры по обеспечению законности в ходе выборов, рассмотрен ряд других институтов избирательного права и процесса; анкетирование и другие социологические методы, с использованием которых исследовано состояние избирательно-правового сознания граждан, составляющих электорат Калужской области, проанализированы основные статистические показатели работы избирательных комиссий, статистические данные органов прокуратуры об осуществлении надзора за исполнением избирательного законодательства, а также судебная статистика, связанная с показателями работы судебных органов по разрешению избирательных споров и защите избирательных прав граждан.
Исходной теоретической базой диссертации послужили труды С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Л.Г.Алехичевой, М.В.Баглая, А.А.Белкина, В.Г.Бессарабова, Ю.А.Веденеева, А.А.Вешнякова, И.С.Горшкова, В.М.Горшенева, О.К.Застрожной, А.В.Иванченко, Д.Б.Каткова, С.Д.Клочкова, С.Д.Князева, Е.В.Корчиго, О.Е.Кутафина, В.И.Лысенко, В.В.Лугового, Н.И.Матузова, С.А.Осипяна, А.Е.Постникова, В.П.Рябцева, А.И.Рыбчинского, А.Я.Сухарева, Б.А.Страшуна, В.Е.Чиркина, С.В.Юсова и
9
других ученых, работы которых широко известны не только в России, но и за ее пределами.
Нормативная и эмпирическая основа исследования.
Нормативную основу исследования составляет законодательство Российской Федерации, регулирующее общественные отношения в сфере выборов: Конституция Российской Федерации, федеральное избирательное законодательство, Устав Калужской области, законодательство о выборах в органы государственной власти Калужской области, нормативные акты Центральной избирательной комиссии РФ, Избирательной комиссии Калужской области, а также ряда избирательных комиссий других субъектов Российской Федерации и др.
В рамках научного исследования изучены материалы судебной практики (Постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, решения Калужского областного суда, районных судов Калужской области); архивные материалы Избирательной комиссии Калужской области; нормативные и иные акты Генеральной прокуратуры РФ, прокуратуры Калужской области, архивные материалы органов прокуратуры Калужской области и ряда других субъектов Российской Федерации, связанные с осуществлением прокурорского надзора за исполнением избирательного законодательства, - за период с 1996г. по 2004г. Проведено анкетирование, в рамках которого опрошено 500 избирателей из семи районов Калужской области. В результате данного исследования выявлена степень осведомленности избирателей Калужской области о содержании отдельных избирательных институтов, определены некоторые характеристики состояния избирательного сознания граждан, составляющих электорат Калужской области.
Достоверность результатов диссертационного исследования обеспечивается его методологией, репрезентативностью эмпирического материала, системным подходом к исследованию, изучением, анализом и использованием в диссертации значительного числа работ авторитетных
10
российских ученых, их доктринальной позиции, анализом исторического развития институтов формирования властных структур в Калужском регионе, а также апробацией и внедрением результатов диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.
Проблемам избирательных отношений, складывающихся на уровне субъектов Российской Федерации, в последние годы уделяется все большее внимание специалистами в области конституционного права. При этом исследованием региональных выборов активно занимаются не только ведущие правоведы, но и известные политологи, социологи, психологи.
Среди отечественных юристов-конституционалистов, занимающихся проблемами избирательных законов и избирательных систем субъектов Российской Федерации, можно указать С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, A.A. Вешнякова, Ю.А. Дмитриева, А.В Иванченко, А.И.Ковлера, С.Д.Князева, В. И. Лысенко, A.B. Постникова, Н.Р. Путкарадзе, В. Туманова, В. Шейниса, К. Шерозия и других ученых.
Между тем, большинство научных публикаций и монографий в этой сфере посвящено исследованию отдельных проблем организации и проведения выборов в субъектах Российской Федерации, освещению отдельных сторон функционирования избирательных систем.
В связи с этим научная новизна настоящей работы состоит в том, что она является первым комплексным научным исследованием, в котором системно анализируются теоретические и правовые основы организации и проведения выборов в органы государственной власти в субъекте Российской Федерации, проблемы обеспечения законности в ходе региональных выборов на примере конкретного региона — Калужской области.
Названная проблема изучена с учетом действия нового избирательного законодательства как федерального уровня, так и уровня субъекта Федерации. Исследование практики избирательных правоотношений в Калужской области, изучение организационно-правовых
11
аспектов организации и проведения ряда избирательных кампаний последних лет по выборам Губернатора и Законодательного Собрания области, а также анализ норм избирательного законодательства позволили автору определить понятие и структуру избирательной системы субъекта Федерации, основные тенденции ее развития, обосновать предложения по совершенствованию избирательного законодательства, регулирующего выборы в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и укреплению законности в подвергнутой анализу сфере общественных отношений.
На основе проведенного исследования сформулирован ряд выводов и предложений, из которых выносятся на защиту следующие положения:
1. Сформулировано определение избирательной системы субъекта Российской Федерации, которая представляет собой неотъемлемый элемент избирательной системы России, включающий всю совокупность общественных отношений, возникающих в процессе и в связи с формированием органов государственной власти и местного самоуправления посредством выборов в субъекте Российской Федерации.
2. Предложена авторская концепция структуры избирательной системы субъекта Российской Федерации, в которую входят следующие элементы:
- институциональный (или субъектный, понимаемый как совокупность всех участников избирательных отношений);
- регулятивный (совокупность норм права, содержащихся в различных по юридической силе, значимости, субъекту издания, целям и сферам регулирования нормативно-правовых актах; а также политических норм, сложившихся правил и традиций);
- функциональный (включает в себя практику избирательных отношений, все разнообразие видов деятельности их участников);
- идеологический (политико-правовое избирательное сознание, избирательная культура).
12
3. Обосновано предложение о необходимости внесения изменений в правовое регулирование порядка назначения выборов и изложения нормы, содержащейся в п.1 ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в следующей редакции: «Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за ПО дней и не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или депутаты».
4. Обоснована необходимость правовой регламентации порядка организации и проведения досрочных (внеочередных) выборов в органы государственной власти Калужской области. Предлагается дополнить региональное законодательство правовыми нормами, регулирующими процедуру назначения таких выборов, а также допускающими существенное сокращение (но не более чем на одну треть) сроков проведения отдельных избирательных действий и процедур при организации и проведении досрочных (внеочередных) выборов.
5. На основе анализа полномочий избирательных комиссий, классифицированных по функциональному критерию (организационно-правовые, контрольные, правозащитные и нормотворческие) раскрыто содержание деятельности избирательных комиссий, направленной на обеспечение законности в ходе выборов, в двух значениях (широком и узком). В широком смысле деятельность избирательных комиссий, направленная на обеспечение законности при проведении выборов, по существу, тождественна всей деятельности избирательных комиссий, поскольку центральной функциональной задачей системы избирательных комиссий является организация выборов на основе закона и в соответствии с его нормативно-правовыми предписаниями. В более узком значении под деятельностью избирательных комиссий, направленной на обеспечение законности в ходе выборов следует понимать упорядоченную на основе правовых предписаний систему юридических действий и решений
13
избирательных комиссий, осуществляемых ими в ходе реализации контрольных и правозащитных полномочий.
6. Показана целесообразность внесения изменений в правовое регулирование полномочий избирательных комиссий (уполномоченных членов комиссий) по составлению протокола об административном правонарушении в порядке и по основаниям, предусмотренным соответствующим законодательством, посредством конкретизации уровня избирательных комиссий, наделенных данными полномочиями. С этой целью предлагается дополнить статью 79 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» частью 4 следующего содержания: «Участковая, окружная, муниципальная, территориальная избирательные комиссии, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в ходе подготовки и проведения соответствующих выборов при обнаружении факта административного правонарушения вправе составить в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении».
7. Сформулировано предложение о дополнении Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» статьей 79-1 следующего содержания:
«1. Надзор за соблюдением законодательства об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.
2. Прокуроры участвуют в рассмотрении судами дел о нарушениях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации».
14
8. Обосновано предложение о совершенствовании правовой регламентации порядка расформирования избирательных комиссий посредством дополнения перечня субъектов, наделенных полномочием по обращению в суд соответствующего уровня с заявлением о расформировании комиссий, предусмотренного положениями п.п. 2-4 ст.31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также ч.2 ст.5 Закона Калужской области «Об избирательной комиссии Калужской области», соответствующим прокурором.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена анализом теоретических и прикладных проблем, а также сформулированными выводами и предложениями, значение которых для теории избирательного права и процесса заключается в развитии научных знаний об основах и особенностях правовой регламентации региональных избирательных систем, роли и значимости деятельности системы избирательных комиссий, судов и органов прокуратуры по обеспечению законности избирательного процесса.
Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, направлены на укрепление законности регионального избирательного процесса и могут быть использованы в нормотворческой деятельности в целях дальнейшего совершенствования правового регулирования организации и проведения выборов в органы государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Положения диссертации могут быть также использованы в преподавании учебного курса «Конституционное право России».
Апробация и внедрение результатов исследования.
Выводы, практические рекомендации и предложения, содержащиеся в диссертации, использованы в работе Комитета по законодательству
15
Законодательного Собрания Калужской области при обсуждении и разработке проектов нормативно-правовых актов, регламентирующих организацию и проведение выборов в органы государственной власти Калужской области (Закон Калужской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Калужской области», Закон Калужской области «О выборах Губернатора Калужской области»).
Материалы диссертационного исследования были использованы в при разработке программы курса «Конституционное право Российской Федерации» и проведении учебных занятий в Филиале Северо-западной Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в г. Калуга.
Результаты диссертационного исследования отражены в четырех научных публикациях автора, а также в выступлении на второй научно-практической конференции молодых ученых, приуроченной к 40-летию НИИ Проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ (май 2003 г.).
Структура диссертации
Структура диссертации определена предметом, поставленными целями, задачами и методологией научного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
16
Глава 1. Правовое регулирование организации и проведения выборов в субъекте Российской Федерации
1.1. Понятие избирательной системы субъекта Российской Федерации и ее особенности в Калужской области
Становление демократической правовой государственности предполагает в качестве необходимого условия построение эффективной избирательной системы, позволяющей формировать на ротационной основе выборные институты власти в соответствии с волей большинства членов гражданского общества и учетом мнения меньшинства.
Одним из самых значимых элементов любой политико-правовой системы общества являются способы формирования государственно-властных структур и все многообразие связанных с этим важным процессом политических и правовых явлений и отношений.
Прежде всего, следует отметить, что сама теория избирательного права основывается на выработанных многовековой историей формирования государственных институтов политико-правовых принципах, сущность которых сжато, но в значительной степени емко отражена в известной формулировке Всеобщей декларации прав человека и гражданина (1948г.): «Воля народа должна быть основой власти правительства: эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» (ч.З ст.21)1.
Как справедливо подчеркивает известный отечественный конституционалист Ю.А. Веденеев, «именно через демократические выборы формируются ответственные перед гражданами органы государственной власти и управления, именно через участие в избирательном процессе
1 Права человека. Основные международные документы. М., 1989. С. 139.
17
осуществляется воздействие на государственную политику, именно законные выборы являются наиболее эффективной и юридически безусловной формой реализации и защиты гражданами собственных экономических и социальных интересов»1.
Несмотря на то, что в действующей Конституции Российской Федерации основополагающие принципы избирательного права нашли свое закрепление только применительно к выборам Президента России (ст.81), имеются все основания утверждать, что эти принципы в одинаковой степени обязательны для всех выборов в Российской Федерации. Этот вывод следует из анализа ст. 15 Конституции, постулирующей правило, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права (в том числе и указанные выше нашедшие отражение во Всеобщей декларации прав человека и гражданина принципы избирательного права) являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Следуя этому конституционному положению, российский законодатель последовательно выстраивает систему избирательного права на основе признанных международным сообществом принципах выборных отношений.
Разрешение всего комплекса практических задач формирования на ротационной основе выборных институтов власти посредством избирательных процедур обусловлено реализацией следующих основных теоретических посылок:
а) выборы должны быть обязательным и важнейшим атрибутом механизма формирования органов государственной власти, применяемым с установленной периодичностью на основе принципов открытости и гласности;
б) избирательная система должна гарантировать избирателям равную возможность всеобщего, прямого, самостоятельного, свободного и
1 Веденеев Ю.А. Политическая демократия и электорально-правовая культура. // Государство и право. 1997. №2. С.36. |
