3 Введение
Актуальность темы исследования определяется ее значимостью, как в теоретическом, так и в практическом плане. Современные политические и социально - экономические условия развития местного самоуправления поставили перед юридическими науками конституционного и муниципального права ряд конкретных задач, связанных с необходимостью исследования порядка и возможностей реализации права местного самоуправления на судебную защиту.
Демократические преобразования, происходящие в России в последнее десятилетие, обусловили заметное ускорение процесса создания самоуправленческих институтов и механизмов их правовой защиты. Конституция Российской Федерации 1993 года и Европейская Хартия о местном самоуправлении 1985 года закрепляют в качестве одной из основных гарантий местного самоуправления право на судебную защиту, в связи с чем, в условиях дальнейшего развития институтов местного самоуправления в России, особую значимость приобретают исследования теории и практики судебной защиты прав местного самоуправления. В свете начавшегося реформирования системы местного самоуправления актуальным представляется проведение широкого сравнительно — правового анализа с существующими механизмами судебной защиты прав местного самоуправления в зарубежных странах, а также исследование нормативного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года.
Судебный процесс важен не только для установления истины. В рассмотрении той или иной коллизии население муниципального образования, являющееся основным субъектом права на местное самоуправление, видит конкретный результат деятельности органов местного самоуправления, поэтому любой выигранный в интересах населения муниципального образования судебный спор наглядно демонстрирует желание и возможность органов и должностных лиц местного самоуправления отстаивать интересы территориальных сообществ.
Кроме того, применение средств судебной защиты может принести ощутимую экономическую пользу территориальным сообществам. В данном случае речь идет прежде всего о конфликтах связанных с бюджетными' отношениями. Активная позиция органов и должностных лиц местного самоуправления в бюджетных спорах с субъектами Федерации может дать ощутимые результаты и сохранить значительные средства муниципальных бюджетов.
Существующее на данный момент законодательство о местном самоуправлении зачастую является декларативным и порой возникают пробелы и противоречия в правовом регулировании. Несмотря на тот факт, что в России, согласно превалирующим научным представлениям, судебный прецедент не признается одним из источников права, тем не менее, существующая судебная практика по вопросам местного самоуправления играет важную роль в качестве субсидиарного источника формирования правовой основы местного самоуправления, позволяющего уяснить субъектам права на осуществление местного самоуправления и органам государственной власти толкование противоречий и пробелов в нормах муниципального права. Чем обширней судебная практика и больше обобщений, разъяснений и обзоров судебной практики, сделанных высшими органами судебной власти, тем всесторонней и детальнее будет правовая регламентация деятельности местного самоуправления, тем проще и быстрее вносить изменения и дополнения в существующее законодательство и принимать новые законы как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах Федерации.
В диссертации проанализированы актуальные как для теоретических исследований, так и для практической реализации права на судебную защиту, внесенные в последние годы существенные изменения в действующее законодательство. Прежде всего в рамках реформы местного самоуправления в 2003 году был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающий в силу в полном объеме 1 января 2006 года, который внес кардинальные изменения в систему гарантий местного самоуправления. Кроме того, вступившие в силу в 2002 и 2003 г.г. новые гражданский и арбитражный процессуальные кодексы, ввели новую категорию дел — дела, вытекающие из
публично — правовых отношений. В силу того, что муниципальная власть является по своей природе публичной властью, значительное количество дел, связанных с судебной защитой прав местного самоуправления нашли новое правовое регулирование в данных кодексах. И, поскольку, нормы процессуального права должны учитывать особенности правового статуса участников судопроизводства и материальных правоотношений, послуживших основанием для спора, данные кодексы подлежат научному осмыслению исследователями не только процессуального права, но и конституционного и муниципального права.
Центральное место в диссертационном исследовании занимает сравнительный анализ института судебной защиты прав местного самоуправления в России и ряде зарубежных стран. Автором проведено исследование механизмов судебной защиты в странах различных правовых систем (общего права (Великобритания и США) и континентальной (Германия и Франция)) имеющих свою специфику. С учетом давних традиций использования института судебной защиты для отстаивания законных прав и интересов граждан в сфере местного самоуправления в зарубежных странах, судебная защита стала наиболее доступной и часто применяемой гарантией прав местного самоуправления. Тщательное изучение и внедрение существующего позитивного опыта нормативного закрепления и применения на практике как гарантий местного самоуправления в целом, так и судебной защиты прав местного самоуправления в частности, может принести неоценимую пользу в ходе реформирования местного самоуправления в России.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Проблема судебной защиты прав местного самоуправления не является абсолютно новой для отечественной науки муниципального права. Однако, несмотря на актуальность этой проблемы в условиях развития института местного самоуправления в России, ее научная разработка носила в своей основе фрагментарный характер и осуществлялась, как правило, в связи с исследованием более общих проблем местного самоуправления, либо учеными - цивилистами в связи с исследованием проблем процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления.
В российской правовой доктрине отдельным аспектам проблемы судебной защиты прав местного самоуправления как важнейшей гарантии его прав посвящены работы А.И. Дурова, А.А. Замотаева, В.П. Канищева, В.П. Кашепова, И.А. Кокина, Н.В. Лазебной, A.M. Лимонова, В.А. Пертцика, СО. Харламова, В.И. Червонюка, Е.С. Шугриной.
Целый ряд вопросов судебной защиты прав местного самоуправления, которые послужили теоретической основой для настоящего исследования, рассматривался в контексте исследований посвященных проблемам конституционного судопроизводства в работах таких авторов, как А.С. Авакьян, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиева, В.Б. Евдокимов, Д.Г. Жаромских, В.М. Жуйков, В.И. Иванова, А.А. Клишас, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, В.В. Маклаков, Н.Е. Чепурнова.
Важное значение для изучения проблем судебной защиты местного самоуправления имеют также исследования С.А. Алехиной, В.М. Савицкого, В.П. Сальникова, Е.А. Суханова, Ю.А.Тихомирова, М.К. Треушникова, Л.В. Тумановой, М.С. Шакарян, В.Ф. Яковлева, Ц.А. Ямпольской.
Некоторые проблемы судебной защиты прав местного самоуправления в зарубежных странах рассматривались в работах В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, А. Бланкенагеля, Д. Гарнера, Е.В. Гриценко, Т. Дая, Ж. Доменак, В.В. Еремяна, А.Б. Зеленцова, Г. Кельзена, К. Осакве, Ж.И. Овсепян, А.С. Прудникова, К. Шульца, Д. Элерса.
Вместе с тем авторами исследовались отдельные механизмы реализации судебной защиты прав местного самоуправления: конституционное, административное и гражданское судопроизводство, а целый ряд таких проблем, как проблемы процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления, защиты публичных интересов населения и др. исследовались с точки зрения науки частного права. Кроме того, развитие законодательства, принятие новых процессуальных кодексов обуславливает пересмотр положений некоторых уже имеющихся работ и потребность в дальнейших исследованиях.
Объектом диссертационного исследования является специфическая область общественных отношений, складывающихся в процессе реализации населением муниципальных образований и органами местного самоуправления
важнейшей гарантии прав местного самоуправления — конституционного права на судебную защиту в России, Великобритании, Германии, США и Франции.
Предметом исследования являются Конституции Российской Федерации и зарубежных стран, нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти, акты органов конституционной юстиции и органов судебной власти, составляющие нормативную основу и оказывающие влияние на реализацию права местного самоуправления на судебную защиту в России, Великобритании. Германии, США и Франции, пути совершенствования этих нормативных основ и повышения их эффективности, а также статистические данные о деятельности органов судебной власти в сфере судебной защиты прав местного самоуправления.
Вводится следующее ограничение предметной области: при рассмотрении правового регулирования института судебной защиты прав местного самоуправления в зарубежных странах исследовались указанные институты лишь некоторых государств - Великобритании, Германии, США и Франции, что обусловлено невозможностью рассмотрения в рамках одного диссертационного исследования институтов судебной защиты прав местного самоуправления стран всех правовых систем.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе положений юридической науки в области конституционного и муниципального права и анализа существующей судебной практики определить роль судебной защиты в системе гарантий прав местного самоуправления, исследовать механизм реализации права местного самоуправления на судебную защиту, выявить существующие механизмы реализации права на судебную защиту прав местного самоуправления, провести сравнительный анализ данных механизмов в Российской Федерации и избранных в качестве объектов сравнительно - правового анализа зарубежных странах, выработать новые предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства в данной сфере.
В соответствии с этой целью определены и конкретные задачи исследования:
- анализ гарантий местного самоуправления и определение места судебной защиты в системе гарантий прав местного самоуправления;
- рассмотрение теории и практики судебной защиты прав местного самоуправления посредством конституционного судопроизводства;
- исследование компетенции органов конституционной юстиции в сфере местного самоуправления;
- определение процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления;
- исследование понятия публичного интереса населения и его защиты как инструмента судебной защиты прав местного самоуправления;
- проведение сравнительного анализа судебной защиты прав местного самоуправления в России и ряде зарубежных стран (Великобритания, Германия США, Франция);
- на основе разработанных положений сформулировать предложения и рекомендации для повышения эффективности судебной защиты прав местного самоуправления
Методологическая и теоретическая основы исследования.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов анализа и обобщения нормативно -правовых и практических материалов. При исследовании и анализе института судебной защиты прав местного самоуправления и его правовой природы, раскрытии его сущности использовались такие общенаучные методы познания, как анализ, синтез, логический метод, восхождение от абстрактного к конкретному. В работе использованы системный, структурный, формально -юридический и историко - правовой методы, а также отдельные частно -научные методы исследования. При анализе судебной защиты прав местного самоуправления в зарубежных странах широко использовался сравнительно -правовой метод.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды перечисленных выше отечественных и зарубежных государствоведов, юристов и ученых по теории государства и права, конституционному, муниципальному, административному праву и гражданскому процессу. Положения диссертации соотнесены с мнениями, суждениями известных ученых, проиллюстрированы ссылками на действующее законодательство, судебную практику и проекты законодательства России, Великобритании, Германии, США и Франции.
Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления Конституционного Суда РФ, постановления Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного суда РФ, конституции и уставы субъектов РФ, а также конституции, нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти, акты судебных органов зарубежных стран.
Научная новизна исследования определяется, прежде всего, характером и особенностями избранного объекта исследования. В диссертации предпринято комплексное исследование института судебной защиты местного самоуправления посредством конституционного, административного и гражданского судопроизводства в России и ряде зарубежных стран. В работе проведен межотраслевой сравнительный анализ и рассмотрены существующие противоречия отраслевого законодательства регулирующего вопросы судебной защиты местного самоуправления, которые не нашли своего должного научного разрешения. Диссертантом проведено исследование новелл законодательства в сфере местного самоуправления, а также учтены существенные изменения внесенные в процессуальное законодательство с принятием новых процессуальных кодексов. Кроме того, автором проанализированы существующие механизмы судебной защиты местного самоуправления в ряде зарубежных стран (Великобритании, Германии, США и Франции) и проведен сравнительный анализ данных институтов. В научный оборот введены новые источники и оригинальные монографические исследования, а также статьи в периодических изданиях зарубежных стран.
В диссертации сформулированы теоретические и практические выводы и обобщения, которые выносятся на защиту и обладают элементами научной новизны:
1. В качестве обобщающего авторского понятия гарантий местного
самоуправления выделяется «вся совокупность объективных и субъективных факторов, которые направлены на полную реализацию и всестороннюю охрану прав местного самоуправления и объединены в сложную многоуровневую систему».
10
2. Автором концептуально установлено, что значение конституционного правосудия в сфере защиты прав местного самоуправления определяется рядом факторов. Это: особенности конституционного регулирования местного самоуправления, специфика государственного устройства и компетенция органов конституционной юстиции.
3. На основе анализа федерального законодательства и актов органов судебной власти автором предметно доказывается, что Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» необходимо дополнить, в частности:
- ч. 2 ст. 3 пунктом «г», предусматривающим в качестве полномочия Конституционного Суда Российской Федерации разрешение споров по защите конституционного права на местное самоуправление. Субъектами права на обращение в Конституционный Суд должны стать органы местного самоуправления, а также ассоциации и союзы муниципальных образований, что обусловлено непосредственно целями их деятельности. В качестве объектов жалобы на нарушение конституционного права на местное самоуправление представляется обоснованным выделить федеральные нормативные акты, а в случае отсутствия органов конституционного контроля в субъектах Федерации - нормативно - правовые акты субъектов Федерации.
4. В работе научно обосновывается необходимость законодательно признать субъектами спорных отношений по вопросам местного самоуправления в административном и гражданском судопроизводстве муниципальные образования. Органы же местного самоуправления в соответствии с их правовым статусом и компетенцией должны выступать всегда лишь в качестве представителей муниципального образования.
5. В результате исследования автором доказано, что выявление публично-правового интереса как предмета судебной защиты имеет решающее значение для отнесения той или иной категории дел к производству по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Гражданско-процессуальное законодательство исходит из более узкого понимания публично-правовых отношений, не относя к этой сфере те отношения в сфере местного самоуправления, в которых с очевидностью присутствует публично-правовой интерес, нуждающийя в судебной защите. Защита же публичного интереса, как
11
особая процессуальная форма защиты прав местного самоуправления, должна быть полноценно представлена в каждой из разновидностей юрисдикционного процесса.
Практическая значимость настоящего исследования связана с тем, что проблема судебной защиты прав местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Выводы, обобщения и рекомендации автора по дальнейшему совершенствованию нормативно — правовой базы судебной защиты прав местного самоуправления могут позволить гражданам, органам и должностным лицам местного самоуправления более эффективно реализовать право на судебную защиту.
Проведенный автором анализ норм Конституции РФ 1993 года, федерального и регионального законодательства, судебной практики Российской Федерации и законодательства зарубежных стран по соответствующей проблематике позволяет использовать полученные результаты в правотворческом процессе и правоприменительной деятельности. Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научной и учебной литературе, в преподавании курса муниципального права и спецкурсов в юридических вузах.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения исследования апробированы в процессе проведения диссертантом учебных занятий по курсу «Муниципальное право России» в качестве преподавателя кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Российского Университета Дружбы Народов, в выступлениях автора на Всероссийской научно - практической конференции, научных конференциях аспирантов РУДН и в научных статьях. Работа обсуждена и рекомендована на кафедрах конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов и Московского университета МВД России.
Структура диссертации. Цели и задачи, поставленные автором, определили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, актов органов судебной власти и научной литературы.
12
Глава 1. Судебная защита как важнейшая гарантия прав местного самоуправления.
§1. Система гарантий местного самоуправления в России и зарубежных странах (теоретике — правовой анализ).
Необходимым свойством местного самоуправления как правового института является его гарантированность, а именно - обеспечение конституционных основ и принципов местного самоуправления, законодательно закрепленных за местным самоуправлением прав.
В начале XX века российский юрист И.В. Михайловский писал, что «несовершенства человеческой природы, недостатки социального и политического строя и другие причины влекут за собою поведение людей, противоречащее нормам положительного права и нарушающее субъективные права. Очевидно, что одни этические основы, на которых строится правопорядок, сами по себе еще не достаточны для непоколебимости его. Нужны дополнительные гарантии»1.
Отсюда следует, что важнейшим элементом любого правового явления являются гарантии его реализации и защиты, без которых оно остается только декларируемым. Более того - неспособным быть реализованным субъектами права в действительности. Причем, последнее касается любого правового института. Так, например, «для того, чтобы правовой статус личности соответствовал ее фактическому положению в обществе, и более того, выполнял роль правовой основы самого этого фактического положения, необходимы гарантии»2.
Термин «гарантия» заимствован из французского языка. Существует несколько значений данного термина: «ручательство», «поручительство», «порука», «опеспечение», «заверение» и др3.
1 Цит. по: Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Хрестоматия. - М., 1998. С. 124.
2 Цит. по: Лончаков А.П. Проблемы конституционализма в Российской Федерации // Криминиальные вести. 1996. Июнь. С. 6.
3 См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4 т. Т. 1. - М. 1994. С. 344.
13
Обращаясь к исторической эволюции науки муниципального права, нельзя не отметить, что ученые, отстаивая ту или иную теоретическую концепцию местного самоуправления, особое значение уделяли факторам (гарантиям), обеспечивающим самоуправляемым общинам возможность реализовать (защитить) свои права.
Так, представители теории «свободной общины» (А. Де Токвиль, Арене, Гербер и др.) видели гарантии права общины на самостоятельность в наличии круга общинных дел отличных от государственных, в выполнении собственных должностных лиц самоуправления и др.; сторонники «хозяйственной теории» (А. Васильчиков, Р. Моль и др.) - в наличии специфического круга преимущественно хозяйственных задач; сторонники «юридической теории» (Лабанд, Н. Коркунов) - в закреплении правосубъектности общины как юридического лица публичного права; «политической теории» (Р. Гнейст, П. Стучка) - в несении муниципальной службы гражданами дисциплинарно и материально свободными в своем волеизъявлении.
В дореволюционной науке государственного права России широким распространением пользовалось определение местного самоуправления, данное Н. Лазаревским. В его определении гарантиям местного самоуправления отводится центральное место: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением»4.
В настоящее время в правовой литературе вопрос гарантий местного самоуправления нашел достаточно широкое отражение, однако, единого подхода к самому понятию гарантий местного самоуправления по — прежнему не выработано, и, как следствие, отсутствует исчерпывающее определение гарантий местного самоуправления. В качестве примера можно привести следующие дефиниции.
4 Цит. по: Лазаревский Н. Самоуправление. Мелкая земская единица. - СПб., 1904. С. 48.
14
«Система гарантий местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту»5. В данном определении можно выделить три важных элемента гарантий прав местного самоуправления: во - первых, необходимым условием существования гарантий прав местного самоуправления является их нормативное закрепление, во - вторых, гарантии направлены на обеспечение реализации прав местного самоуправления и, в — третьих, наличие системы правовой защиты гарантируемых прав.
Существует иное определение, согласно которому гарантии местного самоуправления определяются как «факторы, обеспечивающие реальность прав и обязанностей местного самоуправления и возможность их фактической реализации гражданами, должностными лицами и органами местного самоуправления» . В приведенном определении акцент сделан на другие важные элементы понятия гарантий прав местного самоуправления. Подчеркивается, что государство должно гарантировать не только реальную возможность осуществления прав местного самоуправления, но и реальную возможность и обязательность исполнения обязанностей возложенных на местное самоуправление.
Объединяя важнейшие элементы приведенных дефиниций, представляется возможным определить гарантии прав местного самоуправления как условия, средства, механизмы, которые обеспечивают реальность прав и обязанностей местного самоуправления, возможность их реализации и наличие правовых средств их защиты.
Следует, однако, подчеркнуть, что права местного самоуправления обеспечиваются не каким - либо одним видом гарантий, а системой. В системе гарантий местного самоуправления обычно выделяют две группы гарантий: общие (в эту группу входят экономические, политические и духовные гарантии) и специальные (собственно юридические) гарантии. Вместе с тем, нельзя не признать, что дифференциация гарантий прав местного самоуправления на
5 Цит. по: Кутафин О.Е., Фаддеев В.И. Муниципальное право РФ. Учебник. - М.: Юристь. 2001. С. 517.
6 См.: Канищев В.П. Конституционно - правовые гарантии деятельности местного самоуправления в РФ. Автореферат дисс. канд. юр. наук. - Хабаровск. 2000. С. 8.
15
общие и специальные во многом носит условный характер, поскольку, как правило, экономические, политические и духовные гарантии так или иначе находят свое закрепление в нормах права.
В зарубежной науке конституционного и муниципального права существует принципиально иной подход к классификации гарантий прав местного самоуправления и к системе таких гарантий. Так, в Германии, содержащееся в Основном законе право на коммунальное самоуправление характеризуется как институционная гарантия. Речь идет о закреплении института коммунального самоуправления как общего принципа государственного устройства, с одной стороны, и как субъективного права общин и общинных объединений - с другой. В этой связи речь идет не об отдельных видах гарантий а об отдельных аспектах институционной гарантии коммунального самоуправления, таких как:
- формальная гарантия правосубъектности общин и общинных объединений, то есть обеспечение их существования как юридических лиц публичного права;
- формальная и материальная гарантия коммунального самоуправления как правового института и принципа организации управления с различным содержанием управленческих функций для общин и общинных объединений;
- гарантия субъективного права общин и общинных объединений на защиту от вторжений со стороны иных субъектов в правосубъектность территориальных корпораций, а также в коммунальное самоуправление как правовой институт.
Если первые два аспекта представляют собой объективную сторону гарантии коммунального самоуправления, то последний — ее субъективную сторону. Для целей настоящего исследования особый интерес представляет субъективное значение гарантии коммунального самоуправления. «В субъективном значении право на коммунальное самоуправление, не будучи основным7, рассматривается конституционным законодателем по аналогии с основными правами как имеющее свою сферу защиты субъективное право,
7 В германской теории местного (коммунального) самоуправления преобладает точка зрения, что право на самоуправление общин и их объединений является не основным, а производным. Данный вывод нашел свое подтверждение, в том числе, в ряде решений Федерального Конституционного суда Германии.
16
субъект которого (община, общинное объединение) может обратиться с жалобой на нарушение своего права в соответствии с законодательством в административный (в соответствии с абз. 2 ст. 42 Федерального закона об административных судах) или конституционный суд. Реализация данного права нашла отражение и в Основном законе8».
Для французской концепции децентрализации характерно сочетание трех элементов, несущих в себе гарантии прав местного самоуправления: признание существования территориальных коллективов, наделенных правами юридического лица; признание выборных органов в качестве руководящих структур на местном уровне и опекунский надзор центра за деятельностью выборных органов на местах, замененный в 1982 г. на последующий контроль административным судом законности принятых актов. Причем составляющими статуса юридического лица являются: представляющие его органы или структуры, собственные финансовые ресурсы и совокупность прав и обязанностей (то есть собственной компетенции)9.
Возвращаясь к гарантиям местного самоуправления в России, необходимо подчеркнуть, что основным критерием разграничения специальных (юридических) гарантий и общих служит то, что последние закрепляются в законодательстве в общем виде.
Указанные выше общие гарантии местного самоуправления (экономическая, политическая и духовная), в отличие от специальных (юридических) гарантий, не создаются государством исключительно для создания институтам местного самоуправления «режима наибольшего благоприятствования», а существуют объективно.
Экономической гарантией местного самоуправления является экономическая система государства, закрепляемая Конституцией и иными нормативными актами, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда; разнообразие и
8 Цит. по: Гриценко Е.В. Правовые аспекты обеспечения гарантии местного самоуправления в ФРГ // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 99 - 101.
9 См.: Доменак Ж. Территориальные коллективы во Франции. - Нижний Новгород. 1999. С. 11 - 14.
17
равноправие (в том числе и равные права на правовую защиту) форм собственности, включая и муниципальную собственность10.
В систему общих гарантий местного самоуправления необходимо включить также и политические гарантии, оказывающие бесспорно значительное влияние на полноценное существование местного самоуправления. При этом под политическими гарантиями местного самоуправления принято понимать политике - правовой режим, действующий в государстве: система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; народовластие осуществляемое на основе политического и идеологического многообразия непосредственно народом, а также через органы государственной власти и местного самоуправления; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина.
Наличие развитой системы местного самоуправления само по себе является важнейшей гарантией демократии и политического оздоровления общества. Еще в 1835 году французский государственный деятель А. Де Токвиль писал в своей работе «Демократия в Америке» о стабилизирующей роли местного самоуправления в жизни общества: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод оно не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако
10 Не представляется возможным говорить о реальности экономических прав местного самоуправления и возможности их реализации в условиях дефицита муниципального бюджета в большинстве муниципальных образований на территории РФ. Расходные полномочия местных бюджетов за последние годы увеличились, а доходные сократились. «Принятый Государственной Думой Бюджетный кодекс закрепил конкретные расходные полномочия местной власти на уровне 40% от расходов консолидированного бюджета России. А принятый вскоре после этого Налоговый кодекс оставил за местными бюджетами лишь 1% от доходов консолидированного бюджета в виде местных налогов. При этом, до принятия налогового кодекса доля налогов, отнесенных к местным, в доходах |
