ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Реформа общественно-политической жизни в нашей стране в последние два десятилетия включает по меньшей мере три этапа. Первый — Так называемая «перестройка» — как сейчас можно с уверенностью оценить, был направлен на разрушение тоталитарного социализма и не содержал в себе сколько-нибудь серьезных созидательных основ будущего государственного устройства и политического режима страны. Второй этап реформирования общественной жизни был отмечен формированием либерально-демократических основ российской государственности, созданием рыночных отношений, основ выборной демократии, отделением местного самоуправления от системы органов государственной власти и т.д.
Незавершенность либеральных реформ, неустойчивый их характер, субъективизм в оценках и подходах, целый ряд тактических и стратегических ошибок привели к необходимости корректировки проводимого в стране политического курса и к определенному усилению государственно-властных, полицейских (в хорошем смысле слова) начал в государственном и муниципальном строительстве. Такова общая характеристика современного — третьего, пока еще не завершенного этапа демократических реформ в Российской Федерации. Одним из атрибутивных его элементов стал процесс усиления ответственности всех органов публичной власти как перед населением, так и друг перед другом за успех реформ в целом и собственные действия, совер-О
шаемые ими в рамках рассматриваемых процессов.
О
Каждый из названных периодов реформирования российской государственности был связан с именами по своему ярких и абсолютно не похожих друг на друга политиков: президентов М.С. Горбачева, Б.Н. Ельцина, В.В. Путина. Не вдаваясь в подробные оценки этих совершенно разных людей, отметим общее — отсутствие преемственности и субъективизм в оценках, присущие не отдельно взятому политику, а всем харизматическим лидерам нашей страны. Очевидно, это одна из национально-исторических особенностей всех государств, не накопивших собственного устойчивого опыта реализации демократических преобразований.
Названные причины заставляют обратиться к научно-практическому анализу не только теоретических вопросов темы, но и
самого хода реформ в области местного самоуправления, свидетелями
'О
которых мы является на современном этапе развития нашей страны. Степень разработанности темы и круг источников.
Следует заметить, что вопросы юридической ответственности должностных лиц и органов публичной власти не относились к числу объектов пристального научного анализа в советский период. В основном в большинстве работ отечественных авторов рассматривались вопросы уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности физических лиц: граждан и незначительный круг должностных преступлений. Это объясняется господством тоталитарных представлений о власти и содержании ее деятельности, иллюзии непогрешимости власти в целом. Лишь в последнее время вопросы позитивной, политической, конституционной ответственности стали пред-
0
о
метом научно-теоретических изысканий и практической нормотвор-ческой деятельности.
Тем не менее в основу настоящего исследования положены работы как современных отечественных и зарубежных авторов, так и произведения прошлых лет, посвященные вопросам теории и практики юридической ответственности органов публичной власти и должностных лиц. В их число вошли работы: Авакьяна С.А., Алексеева В., Алексеева С.С., Бабаева В.К., Базылева Б.Т., Барабашева Г.В., Барци-ца И.Н., Белкина А.А., Вельского К.С., Бобровой Н.А., Братошевски В. (Республика Польша), Васильева В.И., Витрука Н.В., Голубева В., Горшенева В.М., Давудова С.К., Дмитриева Ю.А., Еременко Ю.П., Жуйкова В.М., Заднепровской М.В., Зражевской Т.Д., Игнатенко В.В.,
Исакова В.Б., Карасева М.Н., Колосовой Н.М., Кряжкова В.А., Кута-
О
фина О.Е., Краснова М.А., Крыловой Н.Е., Лазарева Б.М., Лившица
Р.З., Лейста О.Э., Лучина В.О., Малеина Н.С., Малько А.В., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Меньшикова В.В., Миндубаева Ж., Назарова Б.Л., Нерсесянца B.C., Петрова Н., Пискотина М.И., Пы-лина В.В., Радько Т.Н., Рудинского Ф.М., Селезнева Н.В., Сергеева А.А., Серебренниковой А.В., Собчака А.А., Таболина В.В., Тархова В.А., Тихомирова Ю.А., Тихоненко И.Н., Умновой И.А., Усса А., Фадеева В.И., Шапиева О.Г., Шапкина М.А., Шеменски Ф. (Республика Польша), Шиндяпина М.Д., Шона Т.Д. (Республика Вьетнам), Шуг-риной Е.С., Щербакова А., Якубова А.Е. и других.
Также научно-теоретическую и практическую основу исследования составили отечественное (России и СССР) и зарубежное законодательство, как действующее, так и утратившее силу. В числе рас-
с?
смотренных актов необходимо назвать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, определения и постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции, уставы субъектов Российской Федерации, акты органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, решения судов . общей и специальной юрисдикции, органов прокуратуры, статистические данные, материалы опросов и контент-анализ прессы.
Предмет, цель и задачи исследования.
Основным предметом исследования являются вопросы юридической защиты местного самоуправления, включая ответственность
г
• его'органов и должностных лиц. Объектом исследования выступают законы и подзаконные акты, обеспечивающие юридическую защиту местного самоуправления и устанавливающие ответственность его органов и должностных лиц.
В соответствии с предметом исследования, его основная _цель заключается в выявлении особенностей юридической ответственности, действующей в сфере местного самоуправления, и формирование практических предложений, направленных на совершенствование механизмов публично-правовой (конституционной и муниципальной) ответственности органов государственной власти и местного самоуправления.
Названная цель достигается путем решения следующих теоретических и практических задач:
— на основании анализа различных подходов и взглядов отечест-
О
венных и зарубежных ученых-юристов сформулировать обобщенное
понятие юридической ответственности и классифицировать основные виды ответственности, устанавливаемой правовыми нормами;
— опираясь на характеристику органов публичной власти (государственной власти и местного самоуправления), показать особенности проявления юридической ответственности этой категории субъектов правовых отношений;
— всесторонне рассмотреть различные виды ответственности, действующей в сфере муниципально-правовых отношений, а именно: самих органов и должностных лиц местного самоуправления, ответственность государственных органов в рассматриваемой сфере, солидарную и субсидиарную ответственность государственных органов и органов местного самоуправления, а также ответственность юридических и физических лиц в данной области общественной жизни;
О
— с учетом специфики негосударственной модели местного самоуправления, действующей в Российской Федерации, выявить механизм гарантий прав и проблемы ответственности местного самоуправления;
— проанализировать различные формы судебной и прокурорской защиты местного самоуправления в России.
Методологической основой исследования стал общенаучный нормативно-правовой метод юридического исследования и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, компаративистский, сравнительного правоведения и другие.
Применение перечисленных методов позволило диссертанту рас-смотреть предмет исследования в его целостности и всесторонности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит прежде всего в том, что это одно из немногих исследований, посвященных вопросам публично-правовой (конституционной и муниципальной) ответственности и первая работа, в которой общие вопросы ответственности данного вида рассматриваются применительно к сфере местного самоуправления. При этом вопросы ответственности в сфере местного самоуправления впервые рассматриваются в совокупности с современным этапом развития российской государственности и обеспечивающими его реализацию новейшими нормативно-правовыми актами.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические рекомендации, выводы и предложения, которые и выносятся на защиту:
1. Определение юридической ответственности как формы применения к виновному лицу, совершившему правонарушение, мер публично-правового принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной юридической нормы, в строго определенном для этого процессуальном порядке.
2. Понятие публично-правовой ответственности (конституционной и муниципальной) как одного из видов юридической ответственности, которую несут органы и должностные лица публичной власти перед основными ее источниками — гражданином, народом, населением.
В теоретическом плане данный вид ответственности близок к политической и включает в себя целый ряд общих признаков:
о
— вытекает из особенностей политических отношений и регламентирующих их социальных норм;
— возникает в процессе взаимоотношений между классами, нациями, иными социальными группами, государством и его органами;
— наступает не только за умышленные виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, опрометчивость в вопросах политики.
Отличием публично-правовой ответственности от политической является ее близость к иным видам юридической ответственности, то есть действие основных принципов и целей, общих для всех видов юридической ответственности: законности, однократного применения наказания, объективности наказания, презумпции невиновности, неотвратимости наказания, своевременности наказания, целесообразности и гуманизма.
3. В практическом плане следует:
— дополнить действующее законодательство о государственной и муниципальной службе положением о возможности принудительного отстранения от должности недееспособного лица, с момента признания его таковым;
— усилить принцип коллегиальной судебной ответственности всех представительных органов публичной власти, включая палаты Федерального Собрания Российской Федерации;
— включить Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в механизм оценки правомерности и целесообразности действий вые-, ших должностных лиц Российского государства и его регионов;
10
с>
— законодательно закрепить общие принципы правовой ответственности органов публичной власти всех уровней в виде единого Федерального закона «О публично-правовой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления». Только единство требований в этом вопросе ведет к реальному укреплению государственности и ответственности органов власти;
— заменить принцип конституционного контроля конституционным надзором, в том числе — предварительным.
4. Вывод о том, что определение территории муниципального образования не должен быть жестко связан с одной из моделей пространственной его организации. Главное в этом вопросе — четко и исчерпывающим образом определить полномочия органов местного
., самоуправления, а не предметы их ведения. Этот выбор должен быть
подкреплен финансовыми ресурсами и жестким контролем за исполнением названными органами федерального и регионального законодательства и устава муниципального образования.
5. В сфере конституционного правосудия необходимо:
— создать эффективный механизм принудительного исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации;
— предоставить местному самоуправлению и его органам право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации в случаях нарушения их конституционных прав;
— ускорить принятие федерального конституционного закона о судах общей юрисдикции для устранения сложившейся неопределенности в их полномочиях по оценкам соответствия федеральной Кон-
11
о»
ституции и федеральным законам законодательных и иных нормативно-правовых актов более низкого уровня.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, для преподавания учебных курсов конституционного и муниципального права, спецкурсов по юридической ответственности, правоохранительным органам, а также для работы над совершенствованием законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы правовой ответственности юридических, физических и должностных лиц.
Основные положения диссертации нашли отражение в ряде публикаций автора, освещены на научно-практических конференциях, а также применяются им в практической работе в Прокуратуре Республики Дагестан.
Структура диссертации определена ее содержанием. Включает две главы, разделенные на три параграфа каждая, введение, заключение и список литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы и предложения изложены по параграфам и в заключении работы.
12
ГЛАВА 1. ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ
§1. Понятие и виды ответственности
Ответственность физического лица носит социальный характер. Социальная ответственность возникает тогда, когда поведение индивида имеет общественное значение и регулируется социальными нормами. С развитием общества развиваются и определенные отношения между людьми в виде взаимных прав и обязанностей.
«Ответственность — это неотъемлемый спутник свободы. Ответственность предполагает свободу; свобода, чтобы не превратиться в свою противоположность — произвол, — невозможна без ответственности; чем полнее свобода, тем больше ответственности», — пишет М.Д. Шиндяпина1.
На ранних стадиях развития общества социальные нормы выступали в виде обычаев, традиций, запретов и т.д. Здесь тоже имела место ответственность индивида, и за нарушение этих норм следовало немедленное осуждение, кара.
С появлением классового общества и государства эти нормы становятся более многообразными, что и обуславливает существование нескольких видов ответственности: политической, юридической, моральной и т.д. Ее сущность состоит в обязанности индивида выпол-
1 См.: Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности. М., 1998, с. 3
13
нять соответствующие политические, юридические, и моральные требования, предъявляемые ему обществом, коллективом, государством .
Социальная ответственность определяется рядом объективных и субъективных предпосылок. С объективной точки зрения социальная ответственность отражает общественную природу человека и урегули-рованность общественных отношений социальными нормами. Поступки, противоречащие этим нормам, влекут ответственность нарушителя2.
А с субъективной стороны, важную роль играет волевой фактор. Участник общественных отношений должен сам, по собственной воле, выбирать ориентир для дальнейших действий, осознанно принимать решения, иначе его нельзя будет осуждать за нарушение требований этих предписаний. Он должен правильно понимать и выполнять свои обязанности. Исключениями являются только те лица, которые вообще лишены способности отдавать отчет своим действиям, руководить ими.
Классификация социальной ответственности зависит от сферы социальной деятельности, в связи с чем выделяют политическую, моральную, общественную, юридическую ответственности и т.д.
Моральная ответственность имеет весьма широкую сферу действия. Ее важнейшим свойством является осуждающее отношение к нарушителю социальных норм, негативная оценка поступка, противо-
1 См.: Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько. М, 2000, с. 595.
2 См.: Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько. М., 2000, с. 595.
14
речащего нормам морали1. Моральная ответственность взывает к совести нарушителя, к осознанию совершенных им ошибок.
Ответственность перед общественной организацией — понятие более узкое, чем моральная ответственность. Она наступает только при условии, если нарушающий посягает на нормы данной общественной организации, членом которой он является. Здесь формами осуждения являются предупреждение, постановка на вид, выговор и т.д.
Юридическая ответственность представляет собой особую разновидность социальной ответственности. Она неразрывно связана с государством, правом, она также является одним из существенных гарантов правопорядка, общественных и личных интересов. Государство, устанавливая правовые нормы, определяет и юридическую ответ-ственность за противоправное поведение.
Политическая ответственность вытекает из особенностей политических отношений и регламентирующих их норм. Эти отношения возникают между классами, нациями, государствами в процессе взаимоотношений. Данная ответственность наступает не только за виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, опрометчивость в вопросах политики и т.д. Ее сущность — отрицательная оценка политического проступка субъекта со стороны определенного класса, группы или общества в целом2. Субъектом политической ответственности выступает ограниченный набор юридических и физических лиц, наделенных властными полномочиями.
1 См.: Там же.
2 См.: Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько. М, 2000, с. 596.
15
К числу субъектов политической ответственности, разумеется, относятся органы и должностные лица местного самоуправления. Однако в основном в Российской Федерации они подпадают под ответственность юридическую. Поэтому в дальнейшем она и будет подвергнута более подробному рассмотрению.
Существуют два основных подхода к понятию юридической ответственности: позитивный и ретроспективный. Под ретроспективной (традиционной) ответственностью понимаются те негативные последствия, которые испытывает лицо, нарушившее предписание правовой нормы. Ответственность в позитивном плане рассматривается как процесс уяснения лицом своего долга перед обществом, осознание смысла и значения своих поступков, согласование их со своими обя-. занностями.
Столь широкое рассмотрение юридической ответственности обусловлено изменениями, происходящими в правопонимании в целом, где одно из центральных мест принадлежит различению права и закона1.
Признавая существование двух подходов к ответственности в праве, нельзя пытаться отразить в одном общем понятии их сущность2. Как справедливо заметил Т.Н.Радько: «Нельзя не видеть того, что между ответственностью в позитивном и негативном (в данном
1 См.: Нерсесянц B.C. Право и закон. Из истории правовых учений. М., 1983, с. 353; Витрук Н.В. Законность: понятие, защита и обеспечение // Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В.К.Бабаева. Н. Новгород, 1993, с. 516-522; Лившиц Р.З. Современная теория права: краткий очерк. М, 1992, с. 24, 28-35.
2 См.: Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М, 1995, с. 26; Мальцев Г.В. Социалистическое право и свобода личности. М, 1986, с. 31.
16
случае — ретроспективном — due.) плане существует диалектическое единство противоположностей» .
Диалектическая взаимосвязь позитивной и ретроспективной ответственности проявляется в оценке поведения индивида. Если поведение признается правомерным, то, следовательно, оно является ответственным. Такое поведение санкционируется и поощряется государством. Признавая поведение индивида неправомерным, мы определяем его как безответственное. Оно подлежит пресечению и негативной оценке со стороны общества и государства2.
До настоящего времени еще окончательно не решена задача определения понятия юридической ответственности. И в связи с этим можно выделить две наиболее распространенные концепции, предметом которых является уяснение понятия юридической ответственности.
О
В одной из этих концепций юридическая ответственность рассматривается как реакция государства на правонарушение, выражающаяся в обязанности лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия за совершенный проступок в форме лишений личного, организационного или имущественного порядка3.
А главной характеристикой юридической ответственности сторонники данной концепции4 считают кару, наказание, то есть «изме-
1 См.: Радько Т.Н. Юридическая ответственность как общая форма реализации социальных функций права // Труды Высшей следственной школы МВД СССР. Вып. 9. Волгоград, 1974, с. 17.
2 См.: Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности. М., 1998, с. 7.
3 См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2, Свердловск, 1964, с. 185.
4 Алексеев С.С, Ардашкин В.Д., Базылев Б.Т., Булатов А.С., Кожевников С.Н., Красавчиков О.А., Малеин Н.С. и др.
17
О
нение юридического статуса правонарушителя путем ограничения прав и свобод, их лишения либо посредством возложения дополнительных (к общему правовому статусу граждан) обязанностей»1.
Согласно другой точке зрения, юридическая ответственность связывается не только с неблагоприятными последствиями для правонарушителя, но и с исполнением юридической обязанности на основе государственного и приравненного к нему общественного принуждения2.
Сторонники изложенной концепции считают, что «карательный элемент для гражданско-правовой ответственности имеет побочное значение»3, так как сущность этого вида ответственности выражает правовосстановительная функция.
Следует заметить, что в сущности эти подходы не категорически - отрицают друг друга.
Существуют и другие, менее распространенные взгляды на понятие юридической ответственности.
Например, В.М.Горшенев и В.В.Меньшиков, рассматривая юридическую ответственность только с позиций оценки характеристик индивида, определяют ее как признаваемую государством способность лица отдавать отчет о своем противоправном деянии и претер-
1 См.: Базылев Б.Т. Юридическая ответственность. Красноярск, 1985, с. 54.
2 Братусь С.Н., Лейст О.Э., Самощенко И.С., Собчак А.А., Фарук- шин М.Х. и др.
3 См.: Собчак А.А. О некоторых спорных вопросах общей теории юридической ответственности // Правоведение. 1968. № 1, с. 50. |
