ВВЕДЕНИЕ
* Актуальность темы исследования. Успех пенсионной реформы,
начатой в нашей стране в декабре 2001г., во многом зависит от эффективности работы Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР). Новые задачи, вставшие перед государственной пенсионной системой России в условиях экономики рыночного типа, потребовали не только внутренней реорганизации ПФР, но и расширения круга его функций, увеличения объема полномочий, изменения правового статуса.
ПФР был создан 27.12.1991г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения. Его основными функциями в тот период являлись целевой сбор и аккумуляция пенсионных взносов и финансирование трудовых, социальных и некоторых других видов пенсий и пособий. Для их осуществления он получил организационно-правовой статус самостоятельного финансово-кредитного учреждения и полномочия налоговых органов при сборе пенсионных взносов. Первоначально ПФР являлся субъектом финансовой деятельности и финансовых правоотношений. Кроме того, в связи с необходимостью капитализации временно свободных средств он производил инвестиции и предоставлял кредиты, т.е. участвовал в
' гражданско-правовых отношениях.
Во исполнение Закона РФ от 20.11.1990г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» на ПФР были возложены функции организации и ведения учета сведений о каждом застрахованном лице в системе государственного пенсионного страхования
(персонифицированного учета). С сентября 2000г. за ПФР и его территориальными органами были закреплены полномочия по
V предоставлению различных видов пенсий. Это означает, что ПФР
фактически переданы государственные функции по назначению и выплате трудовых пенсий по старости, по инвалидности, по случаю
потери кормильца, а также социальных пенсий, и он является участником соответствующих правоотношений.
Разнообразие возложенных на ПФР функций, сочетание в его деятельности административных, финансовых, гражданских и
социально-обеспечительных полномочий характеризуют своеобразие его правового статуса, который до настоящего времени не был предметом глубокого научного анализа. Этим определяется актуальность избранной темы диссертационного исследования.
При осуществлении своей деятельности ПФР становится участником различных комплексов правоотношений, возникающих в рамках государственной пенсионной системы. Эти правоотношения значительно отличаются друг от друга. Для получения достоверных результатов исследования необходимо их четкое разграничение. Именно такой позиции придерживался автор при изучении содержания материальных и процедурных правоотношений по пенсионному обеспечению, прав и обязанностей ПФР как их субъекта. Это позволило сформулировать ряд новых теоретических понятий, которые будут способствовать повышению эффективности правового регулирования этой области общественных отношений, что особенно важно в связи с проведением пенсионной реформы.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является комплексный научный анализ особенностей правового положения Пенсионного фонда Российской Федерации как субъекта пенсионных правоотношений, образующих неоднородную и многоуровневую систему; изучение правоотношений по установлению и выплате государственных пенсий.
Поставленная цель потребовала решения следующих задач:
1. Произвести классификацию пенсионных правоотношений, существующих в рамках государственной системы.
2. Рассмотреть виды материальных правоотношений по выплате и доставке пенсий с учетом специфики объектов.
3. Сформулировать основные теоретические понятия -материальных правоотношений по выплате и доставке трудовых пенсий (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), социальных пенсий, а также процедурных правоотношений по установлению пенсий.
4. Изучить историю становления и развития государственной системы управления пенсионным обеспечением.
5. Проанализировать правовой статус ПФР в современных социально-экономических условиях.
6. Сравнить организационные формы управления пенсионным обеспечением европейских, африканских, азиатских и латиноамериканских стран.
7. Исследовать права и обязанности ПФР как субъекта материальных правоотношений по выплате и доставке пенсий и процедурных правоотношений по установлению пенсий.
Методологическая и теоретическая база исследования. При написании работы применялись общенаучные (системный, исторический, логический) и специальные методы исследования (сравнительно-правовой и др.).
Теоретической основой являются труды ученых, внесших значительный вклад в общую теорию права: Н.Г.Александрова, С.С.Алексеева, С.Н.Братуся, Н.В.Витрука, А.И.Денисова, О.С.Иоффе, С.Ф.Кечекьяна, Р.З.Лившица, Е.А.Лукашевой, М.Н.Марченко, А.В.Мицкевича, Ю.Г.Толстого, Л.С.Явича и др.
При изучении сущности материальных и процедурных правоотношений по выплате и установлению пенсий автор опирался на достижения отечественной науки права социального обеспечения и выводы, сформулированные в монографиях: В.С.Андреева,
Е.И.Астрахана, В.А.Ачаркана, К.С.Батыгина, И.В.Гущина,
А.Д.Зайкина, М.Л.Захарова, Р.И.Ивановой, Т.В.Красильниковой, М.В.Лушниковой, Е.Е.Мачульской, А.Е.Пашерстника, В.К.Субботенко, В.А.Тарасовой, Э.Г.Тучковой, М.Ю.Федоровой, В.Ш.Шайхатдинова и других.
Сравнительно-правовой анализ проводился с использованием работ отечественных и зарубежных исследователей: М.С.Ланцева, И.Т.Назаренко, В.В.Рогожина, Л.И.Соловьевой, Р.М.Цивилева, E.Barendt, I.Ogus, D.Pieters, etc.
Эмпирическую базу исследования составляет широкий круг источников права: нормы международных актов, нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ, правовые позиции Конституционного Суда РФ, судебная практика, статистические данные, относящиеся к теме диссертации, а также законодательство зарубежных стран о социальном обеспечении.
Научная новизна работы определяется тем, что диссертация является первым исследованием большого круга теоретических и практических проблем, касающихся правового статуса ПФР, содержания его прав и обязанностей в правоотношениях по установлению и выплате трудовых и социальных пенсий.
Наиболее существенные выводы содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:
- доказано, что существующие в рамках государственной системы пенсионные правоотношения представляют собой совокупность различных подсистем, отличающихся друг от друга по субъектам, содержанию и объектам;
- обосновано, что реализация конституционного права человека на социальное обеспечение по возрасту, в случаях инвалидности и потери кормильца происходит в материальных правоотношениях по выплате и доставке пенсий;
- установлено, что с финансовой точки зрения материальные правоотношения по выплате и доставке пенсий могут быть для получателей возмездно-неэквивалентными, возмездными, безвозмездными или алиментарными, а с юридической точки зрения имеют характер государственных обязательств, т.е. являются публично-правовыми;
- раскрыты сущностные признаки материального правоотношения по выплате и доставке пенсий и процедурного правоотношения по установлению пенсий, а также видовых правоотношений;
выявлены перспективы развития правоотношений по профессиональному пенсионному обеспечению в связи с особыми условиями труда и природно-климатическими зонами приложения труда, которые заключаются в частичной передаче государственных функций по льготному пенсионному обеспечению негосударственным пенсионным фондам;
- проведена периодизация этапов становления и развития органов управления социальным обеспечением в России;
- сделан вывод о том, что государство вправе поручать выполнение функции пенсионного обеспечения не только государственным органам и учреждениям, но и негосударственным структурам при жестком контроле за правильным назначением пенсий и своевременной их выплатой;
- раскрыто содержание прав и обязанностей ПФР как субъекта материальных правоотношений по выплате и доставке пенсий и процедурных правоотношений по установлению пенсий.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что научно-правовые дефиниции основных понятий и практические предложения могут быть использованы в законотворческой деятельности при разработке новых
нормативных правовых актов, необходимых для осуществления пенсионной реформы.
Результаты исследования будут полезны для работников структурных подразделений ПФР всех уровней.
Положения диссертации представляют интерес для дальнейших научных исследований в области пенсионного обеспечения, а также для преподавания учебной дисциплины «Право социального обеспечения» в юридических вузах.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права МГУ им.М.В.Ломоносова. Теоретические выводы отражены в опубликованных статьях, докладывались на заседаниях Отделения Пенсионного фонда РФ по Московской области, использовались при реорганизации службы ПФ РФ по г.Москве и Московской области, докладывались на Международной конференции Международной Ассоциации социального обеспечения в ноябре 1996г. В г.Архус (Дания).
Результаты исследования предложены автором руководству ПФР для использования при разработке проектов федеральных законов по пенсионной реформе и других актов, необходимых для реализации принятого законодательства.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов.
ГЛАВА I. ПРАВООТНОШЕНИЯ, ВОЗНИКАЮЩИЕ В РАМКАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ПЕНСИОННОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВООТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ
ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Теория правоотношений достаточно детально разработана юридической наукой, хотя предлагаются различные дефиниции этого понятия. В качестве его общих признаков обычно указывают: связь с нормами права; наличие индивидуализированной связи между его
участниками через субъективные права и обязанности;
1 гарантированность этой связи принудительной силой государства.
В соответствии с нормативистской конструкцией права норма -это идеальная модель правоотношения. Реализуя норму, субъекты права вступают в правоотношения, осуществляют права и обязанности, несут ответственность за нарушения. Таким образом, правоотношение понимается как общественное отношение между людьми и их организациями, урегулированное правовой нормой и состоящее во взаимной связи субъективных прав и юридических обязанностей его участников.2
Указанная конструкция правоотношения охватывает
разнообразные жизненные ситуации. В частности, в пенсионном правоотношении одна сторона (гражданин) имеет право при достижении пенсионного возраста и наличии установленного законом общего страхового стажа получить трудовую пенсию по старости, а другая сторона (уполномоченный государством орган или учреждение) обязана ее назначить и выплачивать. Таким образом, это двустороннее относительное правоотношение. Можно привести много аналогичных примеров из разных областей общественной жизни.
' Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М.1958; Халфина P.O. Общее
учение о правоотношении. М.1974 и др.
2 Марченко МЫ. Теория государства и права. Курс лекций. М.1996. С.386.
Однако далеко не все правоотношения сводятся к двусторонней связи их участников с корреспондирующими правами и обязанностями. В частности, взаимоотношения в области прав человека, граждан с органами власти и управления, процессуальные отношения и многие другие не укладываются в данную модель. Чтобы распространить на них концепцию правоотношения, была предпринята попытка разделить все существующие в жизни правоотношения на регулятивные и охранительные. Вместе с тем такая позиция не бесспорна с научной точки зрения, поскольку любое правоотношение выполняет и регулятивную и охранительную функции.
Как справедливо указывает Р.З.Лившиц, «практика правового регулирования выявила две крупные области, где реализация норм идет не через правоотношения. Во-первых, это область прав человека. Правовое регулирование в этой сфере по мере продвижения к правовому государству будет развиваться и углубляться. Во-вторых, область применение запретов, прежде всего область уголовной и административной ответственности. Будущее развитие выявит и новые области».3
С.С.Алексеев рассматривает правоотношения в качестве средства правового регулирования. «Правовое регулирование - это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями»4.
В механизме правового регулирования он выделяет три основных звена:
1) юридические нормы - основа правового регулирования;
3 Лившиц Р.3. Теория права. Учебник. М. 1994. С. 137.
4 Алексеев С.С. Теория прав. 2-е изд. М.1995. С.209.
10
2) правовые отношения, субъективные права и юридические обязанности, переводящие правовую энергию юридических норм на уровень конкретных субъектов - носителей прав и обязанностей;
3) акты реализации прав и обязанностей.3
Концепции правоотношений в той или иной степени касаются и специалисты отраслевых юридических наук. Этой проблеме в науке права социального обеспечения посвятила специальную монографию Р.И.Иванова. Используя системно-структурный метод научного познания, она произвела анализ социально-обеспечительных правоотношений и выделила две подсистемы - материальных и процедурных правоотношений. В материальных правоотношениях удовлетворяются социально-экономические потребности престарелых и нетрудоспособных лиц, всех граждан в охране здоровья, в содержании и воспитании подрастающего поколения, в охране материнства и детства и т.д. Эти правоотношения выступают формой выражения и закрепления отношений распределения части валового внутреннего продукта. Процедурные правоотношения являются производными от материальных. Они содействуют реализации прав граждан или восстанавливают нарушенное право.
Материальные правоотношения и процедурные правоотношения по назначению конкретных видов социального обеспечения, а также по установлению юридических фактов относятся к регулятивным. Процедурные правоотношения по разрешению споров в социальном обеспечении являются охранительными.
И.В.Гущин определяет правоотношения по социальному обеспечению граждан как «общественные волевые отношения алиментарного характера, в которых участники выступают носителями
5 Там же. С.216.
6 Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. М.1986. С.55.
11
прав и юридических обязанностей».7 Они индивидуализируют общие предписания права и вносят определенность в круг субъектов.
Среди правоотношений по социальному обеспечению М.В.Лушникова выделяет социально-страховые правоотношения и правоотношения по социальной помощи. По ее мнению, «социально-страховые правоотношения - это сложные трехсторонние отношения: застрахованных работников, страховых организаций и страхователей (работодателей), включающие социально-алиментарные и социально-обязательственные правовые связи сторон по предоставлению социально-страховых выплат и услуг, а также осуществления страховых взносов на условиях, предусмотренных законом или договором».8
Правоотношение по социальной помощи М.В.Лушникова рассматривает как социально-алиментарное правоотношение, по которому одна сторона - физическое лицо вправе требовать от другой стороны - государственных (муниципальных) и частных социальных учреждений, предоставления социальной помощи в объеме и порядке, предусмотренном законом или договором.
К сожалению, М.В.Лушникова не раскрывает содержания понятия «алиментация», по поводу которого учеными ведутся многолетние споры. Мнение М.В.Лушниковой не совпадает ни с трактовкой этого понятия, сформулированной Н.Г.Александровым, В.С.Андреевым, А.Д.Зайкиным, Р.И.Ивановой, А.Е.Пашерстником,9 ни с позицией К.С.Батыгина, М.Л.Захарова, Э.Г.Тучковой, В.Ш.Шайхатдинова.10
7 Гущин И.В. Советское право социального обеспечения: вопросы теории. Минск.1982. С. 159.
Лушникова MB. Правовой механизм социального партнертсва а регулировании трудовых и социально-обеспечительных отношений. Автореф. дис. доктора юрид. наук. М.1997. С.37.
9 Александров Н.Г. (отв.ред). Теория государства и права. М.1974. С.385; Андреев B.C. Социальное обеспечение в СССР (правовые вопросы). М. 1971. С. 19-20.134.149 и др.; Зайкин АД. Правоотношения по пенсионному обеспечению. М.1974. С.25; Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советствого права социального обеспечения. М.1983. С.132-140; Пашерстник А.Е. Правовын вопросы вознаграждения за труд рабочих и служащих. М.1949. С. 141.
10 Батыгин КС. Ответственность по законодательству о социальном страховании. М.1974. С.28-29; Захаров М.Л. Советское пенсионное право. М.1974. С. 61; Захаров М.Л... Тучкова Э.Г. Социальное обеспечение и обслуживание пенсионеров. М.1988. С.32; Тучкова Э.Г. Труд и
12
По вопросу об экономической природе социально-страховых правоотношений автор присоединяется к мнению Е.Е.Мачульской. Она полагает, что они являются возмездно-неэквивалентными или возмездными в зависимости от степени участия в их финансировании самих застрахованных.
Представляется, что данную группу правоотношений вообще нельзя характеризовать в качестве алиментарных, поскольку финансирование выплат (трудовых пенсий, страховых пособий) и бесплатных для потребителей медицинских услуг в рамках обязательного медицинского страхования производится за счет единого социального налога (взноса), который уплачивается как страхователями, так и самими застрахованными. Кроме того, с 01.01.2002г. в трудовых пенсиях по старости и по инвалидности возникает накопительная часть, которая будет назначаться на эквивалентных началах.
Что касается правоотношений по оказанию социальной помощи, то частные социальные учреждения предоставляют ее только на условиях полной оплаты. В данном случае не имеет значения, кто фактически платит - сам потребитель или третье лицо. Следовательно, указанные правоотношения являются возмездными и эквивалентными гражданско-правовыми правоотношениями по предоставлению различных видов услуг (на дому, в стационарных или полустационарных условиях) нетрудоспособным группам населения, а также лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Их не следует включать в круг социально-обеспечительных правоотношений, т.к. они имеют иную экономическую и правовую природу.
В последние годы большое внимание уделяет анализу правоотношений М.Ю.Федорова. Правоотношения по социальному
социальное обеспечение пожилых граждан в СССР. Автореф. дис. доктора юрид. наук. М.1990. С.34; Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. Свердловск. 1986. С.94.
13
обеспечению она определяет как «правовую связь между субъектами (гражданами, государственными и муниципальными органами, коммерческими и некоммерческими организациями), в рамках которой осуществляется реализация права граждан на социальное обеспечение либо создаются условия для такой реализации».12
Социально-страховые правоотношения, по мнению
М.Ю.Федоровой, являются разновидностью правоотношений по социальному обеспечению. В этом аспекте ее позиция ничем не отличается от высказанных ранее В.С.Андреевым, К.С.Батыгиным, М.В.Лушниковой и другими учеными точек зрения.
Правоотношения по социальному страхованию она классифицирует по отраслевой принадлежности на финансово-правовые, административные, гражданские, трудовые и социально-обеспечительные.
Полемизируя с М.В.Лушниковой, М.Ю.Федорова обоснованно возражает против трехсторонней конструкции социально-страховых отношений. Она убедительно доказывает, что, так называемая, трехсторонняя связь на самом деле является не одним, а тремя правоотношениями. Первое возникает между застрахованным лицом и страхователем при заключении трудового договора в связи с обязанностью работодателя уплачивать страховые взносы. Второе существует между страхователем (работодателем) и страховщиком (внебюджетными фондами) и выражает права и обязанности сторон по взиманию и реальной уплате взносов. Третье является производным от первых двух и складывается между затрахованным лицом и страховщиком. В рамках этого правоотношения застрахованное лицо вправе требовать предоставления страхового обеспечения при
11 Мачульская ЕЕ. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М.2000. С.32-37.
12 Федорова М.Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регулирования. Омск.2000. С.286.
14
наступлении страхового случая, а страховщик должен его предоставить.13
М.Ю.Федорова определяет правоотношения по социальному страхованию как «правовые связи между субъектами социального страхования (застрахованными, страхователями, страховщиками и иными органами, организациями и учреждениями, предоставляющими страховое обеспечение), выражающиеся в корреспондирующих друг другу правах и обязанностях, направленных на обеспечение застрахованных лиц от социально-рисковых ситуаций и компенсации их последствий путем предоставления при наступлении страхового случая выплат и услуг по социальному страхованию, соизмеримых с застрахованным заработком или иным доходом, а также проведения мероприятий по предупреждению социально-рисковых ситуаций».14
Е.Е.Мачульская разделяет систему правоотношений по социальному обеспечению на две относительно самостоятельные группы:
- подсистему правоотношений по предоставлению трудовых пенсий, пособий и бесплатных медицинских услуг;
- подсистему правоотношений по оказанию государственной социальной помощи.
В первую группу входят правоотношения, которые «с юридической точки зрения представляют собой публично-правовые обязательства возмездно-неэквивалентного характера».lD
Правоотношения второй группы она разграничивает на правоотношения, которые являются публично-правовыми
обязательствами универсального характера и публично-правовыми обязательствами усмотренческого характера.16
Там же. С.288-289.
13
14 Там же. С.ЗОЗ.
15 Мачульская ЕЕ. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования. Автореф. дис. доктора юрид. наук. М.2000. С.34.
''Там же. С.45.
15
Экономическую сущность социального обеспечения наиболее глубоко передает Л.И.Пронина.17 Социальное обеспечение представляет собой совокупность экономических отношений по поводу создания, распределения и потребления обобществленной на разных уровнях управления и в рамках различных форм собственности, части необходимого и прибавочного продукта для удовлетворения потребностей нетрудоспособных членов общества и расширенного воспроизводства рабочей силы.
Группы отношений по формированию источников финансирования, т.е. взиманию единого социального налога (ЕНС) и уплате обязательных пенсионных взносов, отличаются от отношений по распределению и потреблению собранных в результате этого средств -по содержанию, субъектам и ряду других признаков. Но они имеют одного общего субъекта, который выступает участником всех названных отношений на стадии реализации прав, т.е. в момент трансформации их в правоотношения. Таким субъектом является Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР).
Правоотношения по сбору средств в ПФР регулируются Налоговым кодексом Российской Федерации 1998г. и другими нормативными правовыми актами о налогах и сборах. По своей экономико-правовой природе указанные правоотношения являются налоговыми.
Средства, поступающие в ПФР, направлены на создание финансовой базы пенсионного обеспечения. Они находятся в федеральной собственности и образуются:
- за счет единого социального налога (взноса), уплачиваемого работодателями, индивидуальными предпринима-телями, иными
'' Пронина Л.И. Проблемы развития социального обеспечения. Автореф. дис. доктора экон. наук. . М.1992. С.21.
16
категориями занятых лиц, подлежащих обязательному пенсионному страхованию; ¦- - ассигнований из бюджета Российской Федерации;
- доходов от инвестирования части временно свободных средств;
мобилизации просроченной задолженности плательщиков страховых взносов;
страховых взносов по дополнительному тарифу для работодателей-организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации;
- прочих поступлений.
1 Q
Статья 8 Налогового кодекса РФ (часть первая) от 31.07.1998г. разграничивает понятие налога и сбора. Под налогом понимается «обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований». В свою очередь, сбор представляет собой «обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов
' государственными органами, органами местного самоуправления,
иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав и выдачу разрешений (лицензий)».
Таким образом, в ст.8 НК РФ закреплены четкие различия между налогом и сбором, которые нельзя смешивать. Очевидно, что термин «единый социальный налог (взнос)», введенный главой 24 НК РФ в
I 2001г., прямо противоречил ст.8 и требовал корректировки.
18 «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, № 31, ст.3824.
17 |
