4 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Жилище относится к неотъемлемым объектам человеческой жизнедеятельности, поэтому право на жилище является основным правом человека и гражданина, гарантированное как Конституцией РФ (ст. 40), так и международными нормами. Так, согласно п. 1 ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в г. Риме 04.11.1950 г. и ратифицированной Россией1, каждый имеет право на уважение его жилища.
Однако, несмотря на это, за последние 5 лет наблюдается увеличение выявленных нарушений жилищных прав граждан в 3 раза. Так, по России в 2001 г. прокурорами выявлено 16933 нарушений законов о жилищных правах граждан; в 2002 г. - 21940; в 2003 г. - 26025; в 2004г. - 40903, а в 2005г. -551522.
Проблема защиты жилищных прав граждан в современных условиях обусловлена изменениями жилищной политики в последние десятилетия конца XX - начала XXI века, бурным развитием рыночных отношений в сфере жилья, преобразованиями гарантий защиты жилищных прав граждан. Например, такое явление нашей действительности, как приватизация, способствовало не только разрешению жилищного вопроса, но и увеличению преступности на рынке жилья. Так, в 2003 г. выявлено 3850 преступлений связанных с приватизацией, в 2004 г. - 4676 таких преступлений, а в 2005 г. -4342, т.е. за 3 года наблюдается увеличение на 12,8%. В том числе в 2003 г. выявлено 1136 таких преступлений, совершенных в крупном размере, в 2004
1 Конвенция подписана Россией с изменениями 28.02.1996 г. и ратифицирована с оговоркой и заявлениями 30 марта 1998 г., вступила в силу для России 05.05.1998. См.: Федеральный закон от 30.03.1998 N 54-ФЗ «О ратификации конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней» // Собрание законодательства РФ. 6 апреля 1998 г. N14. Ст. 1514.
2 См.: Отчеты о работе Генеральной прокуратуры РФ за 2001-2005 гг. (Форма - П).
6
Значение деятельности прокурора в защите жилищных прав граждан в настоящее время возрастает в связи с тем, что должностные лица органов, в непосредственной компетенции которых находится осуществление подобной защиты (органы опеки и попечительства, органы социальной защиты, органы государственной жилищной инспекции, и др.), не способны защитить жилищные права граждан в силу ограниченности их компетенции предметом ведения, а иногда и пробелов в законодательстве относительно полномочий и надлежащей ответственности за нарушение этими органами жилищных прав граждан.
В нормах нового жилищного и гражданско-процессуального законодательства гарантии защиты прав социально-незащищенных граждан не нашли надлежащего закрепления. В свою очередь участие прокурора в гражданском деле способствует формированию наиболее гуманной и справедливой практики применения судом норм жилищного законодательства, что делает актуальным изучение проблем защиты жилищных прав граждан прокурором в гражданском судопроизводстве. Однако, несмотря на актуальность указанных проблем, они не были предметом глубокого комплексного исследования.
Цели и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке научных основ деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве, в определении путей совершенствования средств и методов защиты прокурором жилищных прав граждан в гражданском процессе путем улучшения правовой регламентации и практики применения.
Для достижения указанных автором целей, определены и решены следующие задачи:
- проанализировано действующее законодательство, устанавливающее жилищные права граждан, а также регламентирующее полномочия
7
прокурора по защите жилищных прав граждан (гражданско-процессуальное, жилищное законодательство, закон «О прокуратуре РФ» и др.);
- определены и проанализированы полномочия и роль прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве;
- систематизированы категории граждан, защиту жилищных прав которых полномочен осуществлять прокурор в гражданском судопроизводстве;
- определены полномочия и роль прокурора при обращении в суд с заявлением в защиту жилищных прав граждан;
- исследован порядок подготовки прокурором исков (заявлений) при обращении в суд;
- систематизированы по видам обращения прокурора в суд в защиту жилищных прав граждан;
- проанализированы полномочия прокурора по защите жилищных прав граждан при рассмотрении жилищных споров, в том числе о выселении, в различных инстанция гражданского процесса (в суде первой инстанции, при пересмотре судебных постановлений);
- обобщены и проанализированы прокурорская и судебная практика в рассматриваемой сфере;
- выявлены и систематизированы типичные нарушения жилищных прав граждан при возникновении, реализации, изменении и прекращении жилищных прав;
- разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего полномочия прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве.
Объектом исследования является комплекс правоотношений, возникающих в процессе реализации прокурором своих полномочий по защите жилищных прав граждан в рамках гражданского судопроизводства.
8
Предметом исследования является деятельность прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве (правовая регламентация, теоретические и практические проблемы).
Методология и методика проведенного диссертационного исследования отвечают современному уровню развития юридических наук. Методологической основой исследования является метод диалектического материализма. Помимо этого использовались конкретные методы исследования: логический, исторический, статистический, метод сравнительного анализа. Использованы также такие широко распространенные методы получения эмпирических данных, как изучение гражданских дел, анкетирование практических прокурорских работников.
Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной (постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Верховных судов субъектов РФ, районных судов РФ, постановления Европейского Суда по правам человека, обзоры судебной практики) и прокурорской практики (представления прокурора на постановления суда, иски (заявления) прокуроров, докладные записки, обзоры, информационные письма, справки, обобщения прокурорской практики; также использованы приказы Генерального прокурора РФ).
По специально разработанной схеме изучены материалы по 103 искам прокуроров (гражданских дел и наблюдательных производств по гражданским делам) и 100 материалов по делам о выселении и иным жилищным спорам, рассмотренным в 2000-2005 гг.
По вопросам диссертационного исследования были обобщены и проанализированы докладные записки прокуроров 27 субъектов РФ по результатам обобщения практики рассмотрения судами гражданских дел по заявлениям прокурора, предъявляемых в защиту социальных прав граждан.
Автором широко использовались методы социологического исследования. Было проведено анкетирование 80 прокуроров отделов, групп прокуратур субъектов РФ, осуществляющих надзор за исполнением законов
9
в отношении несовершеннолетних и молодежи по проблемам, возникающим на практике при защите жилищных прав граждан в процессе применения нового ЖК РФ, а также 20 прокурорских работников, участвующих в рассмотрении гражданских дел районным судом.
Сбор эмпирического материала производился в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ в г. Москве, Московской области, в Республике Коми, Омской области.
Достоверность результатов исследования обеспечена обобщением и анализом статистических данных за 2001-2005 гг. Генеральной прокуратуры РФ; Судебного департамента при Верховном Суде РФ, подразделений криминальной милиции РФ, Главной государственной жилищной инспекции в РФ.
При изучении материалов практики и определении главных аспектов проблемы использовался личный опыт работы автора в должности помощника прокурора района.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых по общей теории и философии права: С.С.Алексеева, А.Б.Венгерова, Л.И.Спиридонова, Е.Н.Трубецкого и др.
При рассмотрении вопросов, связанных с защитой прокурором жилищных прав при осуществлении своих полномочий по надзору и участию в гражданском судопроизводстве, теоретической базой явились труды ученых: Е.М.Артамоновой В.И.Баскова, А.Д.Берензона, С.Г.Березовской, В.Г.Бессарабова, И.С.Викторова, А.А.Власова, Б.В.Коробейникова, В.М.Простовой, В.П.Рябцева, А.А.Сергиенко, А.Я.Сухарева, Н.П.Шарыло, В.Б.Ястребова и др.
Помимо этого, в диссертационной работе автор также исходил из научных достижений в области исследования теоретических проблем жилищного права, гражданского права и гражданского процесса: К.А.Глухова, Р.Е.Гукасян, Н.М.Ершовой, С.Ю.Кац, В.Ф.Кисляк, П.В.Крашенинникова, А.В.Кудашкина, М.М.Махмутовой, Л.М.Пчелинцевой,
10
Л.Ю.Руди, Н.А.Саморуковой, С.А.Салтановой, ПИ.Седугина, В.М. Семенова, Б.Е.Стрельцына, Л.А.Тереховой, М.Ю.Тихомирова, А.Тухтасинова, И.Л.Черкашиной, В.Ф.Чигир, О.А.Федоровой и др.
Кроме того, источниками исследования стали нормы как ранее действовавшего, так и действующего законодательства, устанавливающего гарантии защиты жилищных прав граждан. Диссертантом изучен и проанализирован достаточный нормативно-правовой материал, значительное количество публикаций по исследуемой проблеме.
Научная новизна диссертации заключается в том, что автор впервые на монографическом уровне разработал новые подходы к исследованию деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве по защите жилищных прав граждан и выявил существующие проблемы и противоречия в законодательстве в условиях действия нового Гражданского процессуального кодекса РФ и Жилищного кодекса РФ, а также внес обоснованные предложения по изменению соответствующего законодательства и практике его применения с целью повышения эффективности указанной деятельности прокурора.
Введение в действие в феврале 2003 г. нового ГПК РФ способствовало сокращению возможностей прокурора по защите жилищных прав граждан в суде, а вступление в силу с 1 марта 2005 г. нового Жилищного кодекса РФ, и ряд изменений в другие нормативные правовые акты РФ, способствовали снижению государственных гарантий зашиты прав социально незащищенных граждан. В связи с этим новизна диссертационного исследования определена существующими неразрешенными проблемами при защите прокурором жилищных прав граждан в суде, возникшими из-за неадекватности характера нововведений жилищного и гражданско-процессуального законодательства обострившейся обстановке в сфере жилья.
В свете вышеизложенного автором впервые предпринята попытка выявить и изучить актуальные вопросы, возникающие при осуществлении прокурором защиты жилищных прав граждан в гражданском
11
судопроизводстве. Впервые выявлена сущность, дано понятие и определена значимость деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском процессе. Путем применения научных методов выделения общих признаков из многообразия изученных индивидуальных гражданских дел, дана классификация заявлений прокурора в защиту жилищных прав граждан и т.п.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:
1. Обосновано предложение о том, что прокурор в силу имеющихся у него полномочий способен более эффективно защищать жилищные права граждан в суде с помощью гражданско-процессуальных средств.
2. Сформулировано положение о том, что деятельность прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве способствует формированию у суда законной и гуманной практики применения актов жилищного законодательства и соблюдению жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве, как посредством вступления в дело и дачи заключения по жилищным спорам (в частности, по делам о выселении); так и посредством обращения с иском (заявлением) в суд, во-первых, в защиту жилищных прав, социально-незащищенных граждан (в рамках частных правоотношений, преследуя при этом публично-правовой интерес государства в укреплении законности и правопорядка), и, во-вторых, в интересах граждан и неопределенного круга лиц (непосредственно в рамках публично-правовых правоотношений) путем признания недействующими нормативных правовых актов полностью или в части и оспаривания решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, нарушающих жилищные права и свободы граждан.
3. Систематизированы иски прокурора в защиту жилищных прав граждан по таким критериям, как: предмет исковых требований прокурора; характер социальной незащищенности граждан, в защиту которых
12
обращается прокурор в суд; основания предъявления исков; ошибки, допускаемые прокурорами при их предъявлении; степень общественной опасности нарушения жилищного права гражданина, повлекшего предъявление иска прокурора; характер жилищных правоотношений (публичные и частные).
4. Обосновано положение о том, что в целях достижения публично-правового интереса прокурор должен иметь безоговорочное право обращаться в суд в защиту жилищных прав граждан, во-первых, когда случай имеет общественный резонанс, во-вторых, в интересах социально-незащищенных категорий граждан; определяя уважительность причин, по которым гражданин не может обратиться в суд, исключительно по своему усмотрению (состояние здоровья, возраст, недееспособность и др.).
5. Предложено с учетом специфики жилищных правоотношений, конституционного права каждого на жилище, предоставить прокурору право вступать в гражданское дело и давать заключение по всем без исключения жилищным спорам в судах общей юрисдикции, если сторонами по делу являются лица, которым государство гарантирует социальную помощь или когда случай имеет общественный резонанс.
6. С учетом конституционных принципов права каждого на жилище, невозможности произвольного лишения жилища и гарантии каждому на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, сформулировано положение о том, что утрата права (в том числе и выселение) на жилое помещение граждан, которым государство гарантирует социальную помощь, должно осуществляться только в судебном порядке в соответствии с заключением прокурора.
7. С учетом разработанной концепции деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве, внесены предложения по изменению ряда нормативных правовых актов,
13
регламентирующих гарантии защиты жилищных прав граждан в гражданском процессе. Предложено:
1) второе предложение п. 1 ст. 45 ГПК РФ изложить в следующей редакции:
«Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором в случае, если гражданин нуждается в социальном обеспечении по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности, потери кормильца, для воспитания детей и в других установленных законом случаях, а также тогда, когда дело имеет общественный резонанс».
2) Первое предложение п. 3 ст. 45 ГПК РФ после слов «о выселении» дополнить словами: «и по иным жилищным спорам», а также после слов «причиненного жизни или здоровью» дополнить словами «если сторонами по делу являются лица, которым государство гарантирует социальную помощь».
3) Абзац 1 пп. 10 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.08.1995 «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» № 122-ФЗ в редакции от 22.08.2004г. дополнить вторым предложением следующего содержания: «Признание указанных выше лиц утратившими право пользования жилым помещением вследствие их отсутствия сверх указанного срока по причине проживания в стационарном учреждении социального обслуживания производится на основании решения суда в соответствии с заключением прокурора и с участием органа социальной защиты».
4) Часть 11 ст. 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» № 199-ФЗ в ред. от 31.12.2005г., дополнить следующим предложением: «Признание инвалида утратившим право пользования жилым помещением вследствие его отсутствия сверх указанного срока по причине проживания в стационарном учреждении социального обслуживания производится на основании решения суда в
14
соответствии с заключением прокурора и с участием органа социальной защиты».
5) Второе предложение п. 1 ст. 40 Конституции РФ изложить в следующей редакции: «Лишение права на жилище возможно только в судебном порядке».
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что выводы, сформулированные в диссертации, раскрывают научные проблемы теории и практики прокурорского надзора и гражданского процесса относительно полномочий прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве, и являются основой для дальнейших исследований в данной области.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования его выводов и предложений для совершенствования деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском процессе, для дальнейшего совершенствования законодательства в указанной сфере, а также в учебном процессе образовательных учреждений, осуществляющих подготовку и повышение квалификации прокурорских работников. Практическая реализация предложений диссертационного исследования будет способствовать укреплению законности и правопорядка в сфере жилищных правоотношений.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в печатных изданиях в общем объеме 3,3 п.л. из них 0,2 п.л. в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования РФ. Выводы исследования освещены в шести научных публикациях, а также изложены в методических рекомендациях по теме «Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел, связанных с защитой основных социальных прав и свобод граждан», разработанных авторским коллективом НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ в 2006 г. при участии автора диссертационного исследования, которые были направлены в
15
прокуратуры субъектов РФ для использования в практической деятельности. Основные выводы исследования используются в прокуратурах Республики Коми в организации деятельности прокурорских работников по участию в гражданском судопроизводстве.
Структура диссертации.
Структура и объем диссертации определены предметом и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
16
ГЛАВА 1 ПРАВОЫВЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРОРА ПО ЗАЩИТЕ ЖИИЛЩНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРИОЗВОДСТВЕ
§ 1.1. Правовые основания деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан и проблемы их обеспечения в гражданском судопроизводстве
С 1 февраля 2003 г. признан утратившим силу ГПК РСФСР и введен в действе новый Гражданский процессуальный кодекс РФ, в достаточной степени изменивший полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве. В связи с принятием нового ГПК РФ, Генеральный Прокурор РФ издал Приказ РФ от 2 декабря 2003 г. № 51 «Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве», признавший утратившим силу Приказ Генпрокурора РФ № 1 от 5 января 1997 г.
В связи с принятием нового ГПК РФ претерпели изменение основания, формы, порядок участия прокурора в гражданском процессе, ограничена возможность оспаривания прокурором судебных актов по делам, в которых он не принимал участие и т.д.
В рамках нашего исследования, необходимо выяснить, какие дела по жилищным спорам рассматривает суд, в которых может участвовать прокурор. Мы сделаем также попытку, вслед за другими учеными юристами1, выработать эффективные меры противодействия прокурором процессуальной недобросовестности, что будет способствовать разрешению общих проблем обеспечения законности в гражданском судопроизводстве.
Басков В.И. и Коробейников Б.В. еще в 2001 г. отмечали рост гражданских дел по спорам о жилище, связывая это с расширением компетенции судов по разрешению споров гражданско-правового характера
См.: Юдин А.В. Как бороться со злоупотреблениями правами в гражданском процессе // Российская юстиция. 2005. - № 5. - С. 44.
17
и видели причину возрастания количества гражданских дел о праве на жилище в процессе приватизации жилья \
Как показывает проведенный нами анализ, на протяжении последних пяти лет дела этой категории среди всех иных категорий гражданских дел, рассматриваемых судами по первой инстанции, составляют свыше 10 %'.
В настоящее время участие прокурора в гражданском судопроизводстве регулируется ст. 45 ГПК РФ. Выделяют две формы участия прокурора в гражданском процессе.
Первая форма применительно к нашему исследованию, выражается во вступлении прокурора в процесс по рассмотрению жилищного спора, начатый по инициативе заинтересованного лица для дачи правового заключения (п. 3 ст. 45 ГПК РФ). Иначе данная форма называется участие прокурора в гражданском процессе. В связи с этим происходит путаница в терминологии, когда сама деятельность прокурора по защите прав граждан в гражданском судопроизводстве называется также, как одна из форм этой деятельности. Поэтому для избежания недоразумений (а также по ряду других причин, которые буду рассмотрены ниже), участие прокурора в гражданском процессе как вид деятельности прокурора, регламентированный ст. 45 ГПК РФ и иными статьями гражданско-процессуального законодательства и федеральными законами, предусматривающих участие прокурора в жилищных спорах, мы будем именовать деятельностью прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве. Саму же форму в виде вступления в процесс и дачи заключения, мы будем называть общепризнанным термином «участие прокурора в гражданском процессе».
Применительно к теме нашего диссертационного исследования, вторая форма участия прокурора в гражданском деле будет проявляться в
См.: Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов с приложением нормативных актов. - М., 2001.С.313.
|
