ВВЕДЕНИЕ
Ценные бумаги выполняют важную функцию по привлечению инвестиций в российскую экономику. Процесс инвестирования на рынке ценных бумаг предполагает наличие двух основных участников - эмитентов, выпускающих ценные бумаги и привлекающих денежные средства, а также инвесторов, приобретающих ценные бумаги. Важную роль в данной сфере играют также профессиональные участники рынка ценных бумаг, выполняющие функции рыночных посредников и инфраструктурных образований.
Рынок ценных бумаг представляет собой сложный комплекс общественных отношений, возникающих по поводу ценных бумаг и деятельности участников рынка ценных бумаг. В силу того, что в отношения на рынке ценных бумаг вовлекается потенциально неограниченный круг субъектов, включающий широкие слои населения, трудно переоценить значимость правового регулирования указанных отношений с точки зрения социального и экономического развития России.
Недостаточное развитие нормативно-правовой базы и системы государственного регулирования на начальном этапе развития рынка привело к массовым конфликтам и злоупотреблениям. Только в 1992-1994 годах жертвами финансовых «пирамид» и других общественно-опасных деяний на рынке ценных бумаг стали миллионы россиян.
Угроза экономической безопасности явилась одной из предпосылок для активизации государственного регулирования рынка ценных бумаг и повышения роли административного права в организации и упорядочении отношений в данной сфере. Вместе с тем, многие проблемы государственного регулирования фондового рынка остаются нерешенными до настоящего
времени. В частности, в Концепции развития рынка ценных бум&г в РФ1 указывается на слабое развитие нормативно-правовой базы, устанавливающей ответственность за правонарушения на рынке, недостаточность полномочий исполнительных органов государственной власти по привлечению к ответственности нарушителей законодательства РФ, непроработанность вопросов их взаимодействия между собой.
Изложенное указывает на актуальность избранной темы диссертационного исследования в теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области административно-правового регулирования рынка ценных бумаг. К объекту исследования относятся как отношения материально-правового, так и процессуального характера.
В диссертации рассматриваются основные группы отношений по поводу формирования и функционирования системы административно-правового регулирования рынка ценных бумаг, участниками которых являются исполнительные органы государственной власти (далее - органы государственного регулирования), эмитенты, инвесторы, профессиональные участники рынка ценных бумаг и их саморегулируемые организации, включая следующие группы регулятивных и охранительных отношений: по формированию механизма регулирования рынка ценных бумаг; по установлению допуска участников на рынок ценных бумаг; по контролю за исполнением законодательства РФ о ценных бумагах; по применению административных санкций к участникам рынка ценных бумаг.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, обеспечивающие административно-правовое регулирование в области рынка ценных бумаг, а также практика работы органов государственного регулирования в данной области в России и за рубежом.
' Указ Президента РФ от 01.07.96 г. № 1008 «Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг // Собрание законодательства РФ. - 1996. - .V» 28. - Ст. 3356.
Целью исследования является комплексное изучение складывающейся в РФ системы правового регулирования отношений в области рынка ценных бумаг, выявление особенностей административно-правового регулирования в данной сфере, разработка рекомендаций по совершенствованию системы административно-правового регулирования рынка ценных бумаг как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Для достижения поставленной цели в диссертации осуществляется постановка и разрешение следующих ос«овных задач: выделить систему общественных отношений, образующих предмет административно-правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг и сформулировать их определение; провести комплексный анализ законодательства РФ в области административно-правового регулирования рынка ценных бумаг; выявить особенности административно-правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг; исследовать правовой статус и полномочия Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (далее - ФКЦБ России); изучить систему взаимодействия органов государственного регулирования в сфере рынка ценных бумаг; сформировать выводы и предложения по совершенствованию системы административно-правового регулирования отношений в области рынка ценных бумаг.
Методология исследования предполагает использование достижений теории управления, наук административного, финансового и гражданского права. Автором использованы общие методы научного познания, включая методы эмпирического исследования (наблюдение, сравнение и др.)? методы теоретического исследования, а также методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне (анализ и синтез, моделирование и др.). В работе применяются также частные методы научного познания, такие как исторический, сравнительно-правовой и формально-юридический метод. В ходе исследования широко использован системный метод исследования.
Базовым информационным ресурсом стало действующее | законодательство РФ в сфере административно-правового регулирования рынка
ценных бумаг, включая акты ФКЦБ России, законодательство субъектов РФ, а также зарубежные нормативные акты в рассматриваемой области.
Степень разработанности проблемы. Теоретической основой для исследования стали работы известных российских ученых административистов i - А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.А. Галагана,
Б.В. Дрейшева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, Г.И. Петрова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова, труды по общей теории права С.С. Алексеева, А.Ф. Черданцева, а также работы молодых ученых А.В. Демина, Ж.А. Ионовой, Д.В. Осинцева и др.
Используются также исследования ученых-правоведов начала 20 века -М.М. Агаркова, Г.Ф. Шершеневича; труды современных ученых-представителей отраслевых наук - конституционного и гражданского права А.И. Казанника, В.Л. Слесарева, В.В. Яркова и др.
Ф Проблема формирования эффективной системы административно-
правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг, несмотря на свою актуальность, до настоящего времени не была предметом специального исследования в правовой науке. Отдельные аспекты обозначенной проблемы рассматривались в работах В.К. Андреева, А.Ю. Голубкова, Е. Подвинской, И.В. Редькина, И. Рукавишниковой, Г.А. Тосуняна, А.Е. Шерстобитова и других ученых. Вместе с тем комплексное изучение и анализ системы административно-правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг заслуживает более пристального внимания ученых.
Автор в диссертации предпринял попытку исследования вопросов ^ административно-правового регулирования отношений в сфере рынка ценных
бумаг на основе достижений науки российского административного права, а также отдельных разработок в области гражданско-правового и финансово-правового регулирования отношений в названной области.
Практическая значимость исследования связана с тем, что предлагаемые диссертантом рекомендации по вопросам развития системы административно-правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг направлены на совершенствование нормативной базы и повышение эффективности механизма административно-правового регулирования. Материалы диссертационного исследования использованы в специальном курсе «Правовое регулирование рынка ценных бумаг в РФ», разработанном и читаемом диссертантом в Омском государственном университете, а также при подготовке специалистов органов государственного регулирования в сфере рынка ценных бумаг.
На основе материалов исследования диссертантом был подготовлен для издания комментарий к разделу «Регулирование рынка ценных бумаг» Федерального закона «О рынке ценных бумаг» в составе коллектива авторов.
Научная новизна диссертационного исследования отражена в следующих основных выводах и положениях, которые выносятся на защиту:
1. Отношения в сфере рынка ценных бумаг в силу своей экономической значимости и риска злоупотреблений требуют более активного вмешательства государства посредством усиления роли административно-правового регулирования.
2. Административно-правовые отношения в данной сфере определяются как урегулированный нормами административного права комплекс властеотношений, направленных на упорядочение деятельности субъектов рынка ценных бумаг, складывающихся, как правило, между ФКЦБ России, другими органами государственного регулирования и участниками рынка ценных бумаг.
3. В систему общественных отношений, образующих предмет административно-правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг, по мнению автора, входят следующие основные группы отношений, возникающие по поводу: формирования механизма административно-правового
регулирования рынка ценных бумаг; регулирования допуска участников на а рынок ценных бумаг; контроля за исполнением законодательства о ценных
бумагах; применения административных санкций за правонарушения в сфере к рынка ценных бумаг.
4. Исходя из анализа функций и полномочий органов государственного i регулирования, сделан вывод о несоответствии между широкими функциями и
относительно узким объемом полномочий ФКЦБ России, а также о необходимости расширения круга полномочий в целях более эффективного выполнения возложенных на нее функций по государственному регулированию рынка ценных бумаг.
5. Развитие законодательства в области административно-правового | регулирования отношений в сфере рынка ценных бумаг должно осуществляться
по пути ужесточения административной ответственности за правонарушения и расширения сферы применения денежных штрафов.
6. На основе анализа системы административно-правового ф регулирования рынка ценных бумаг за рубежом сделан вывод о формировании
в РФ самостоятельной национальной модели административно-правового
i регулирования рынка ценных бумаг.
7. Обосновано положение о том, что формирование системы органов государственного регулирования в области рынка ценных бумаг в РФ должно
I строиться на основе четкого распределения полномочий в рамках многозвенной
i
системы органов государственного регулирования и институтов
саморегулирования рынка с учетом федеративного устройства РФ (ФКЦБ России - иные федерапьные органы - органы власти субъектов РФ -саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг).
8. Сделан вывод о том, что создание системы административной юстиции является приоритетным направлением развития административно-правового регулирования рынка ценных бумаг в РФ.
10
9. Автор обосновывает, что эффективная система административно-а правового регулирования рынка ценных бумаг должна строиться на основе
взаимного использования возможностей федерального законодательства и ^ законодательства субъектов РФ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедрах государственного права Санкт-Петербургского государственного университета и государственного и муниципального права Омского государственного университета. Обсуждение результатов исследования и рецензирование работы производилось на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета.
Теоретические положения и выводы диссертации представлены в пяти
опубликованных статьях. Результаты проведенных исследований были
\ использованы при разработке Закона Омской области «Об административной
: ответственности юридических лиц за нарушение прав инвесторов на
1 ф территории Омской области», принятого Законодательным Собранием Омской
области 9 декабря 1997 г. (приложение 1).
| Диссертантом также были подготовлены и направлены в ФКЦБ России
предложения по формированию новой организационной структуры данного ведомства.
Внедрение результатов исследования также производилось в Омском региональном отделении ФКЦБ России, где диссертант в 1997-1998 годах работал председателем.
Отдельные положения диссертации были представлены автором на заседании коллегии ФКЦБ России в начале 1998 г., а также на заседании коллегии Администрации Омской области в 1996 г. Кроме того, рассмотрение ряда выводов диссертации было произведено на региональном совещании по вопросам координации деятельности органов государственного регулирования
Ведомости Законодательного Собрания Омской области. - 1997. - JVs 4. - Ст. 515.
11
в сфере рынка ценных бумаг на территории Омской области в апреле 1998 г. и на региональном совещании глав местного самоуправления Омской области в 1997 г.
Теоретические положения диссертации обсуждались диссертантом в ходе стажировок в Комиссии по ценным бумагам и биржам США в г. Вашингтоне в 1997 г., в отделении названной Комиссии в г. Нью-Йорке в 1998 г., а также в Министерстве финансов Франции в г. Париже в 1998 г.
Внедрение результатов исследования осуществлялось диссертантом в учебном процессе Омского государственного университета и Сибирского института фондового рынка.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений.
12
Глава 1. Административно-правовое регулирование в системе правового регулирования отношений в области рынка ценных бумаг
1. Отношения в области рынка ценных бумаг и их административно-правовое регулирование
В период экономической реформы административно-правовое регулирование распространилось на новые сферы общественных отношений. Одной из них является сфера рынка ценных бумаг, стремительно развивающаяся в России с 1990 года.
Рынок ценных бумаг - это часть рынка капиталов, где выпускаются и обращаются ценные бумаги (акции, облигации, векселя, жилищные сертификаты, инвестиционные паи и другие бумаги). В экономической литературе рынок ценных бумаг определяется как совокупность отношений по поводу выпуска и обращения ценных бумаг между его участниками1.
Профессор Е.А. Суханов рассматривает рынок ценных бумаг как совокупность сделок, совершаемых участниками имущественного оборота по поводу ценных бумаг2.
Трудно согласиться с предлагаемым подходом, рассматривающим рынок ценных бумаг лишь как "совокупность сделок". По нашему мнению, понятие рынка ценных бумаг охватывает также механизм его государственного регулирования, включающий в себя и систему органов государственного регулирования деятельности на рынке ценных бумаг, процедуры лицензирования, государственной регистрации выпусков ценных бумаг, применения административных санкций к нарушителям законодательства и т.п., что не совсем вписывается в рамки, обозначенные выше.
См.: Рынок ценных бумаг. - М., 1996. - С. 93. : Белов Е.А. Ценные бумаги в российском гражданском праве. М.„ 1996. С. 3.
13
Предпосылками формирования современного рынка ценных бумаг в | России стали экономическая реформа и массовая приватизация
государственных и муниципальных предприятий. Рынок ценных бумаг - это новый сектор российской экономики.
Ценные бумаги выполняют ряд важных рыночных функций: (1) мобилизация капиталов для общественно-значимых целей через выпуск акций, облигаций, жилищных сертификатов - для осуществления I инвестиционных проектов, покрытия дефицита государственного бюджета,
кассовых разрывов бюджетов; (2) обеспечение функционирования системы взаиморасчетов через выпуск векселей, чеков и др.; (3) обеспечение процесса | приватизации в отношении государственной и муниципальной собственности
через выпуск приватизационных чеков, акционирование государственных предприятий.
Российский рынок ценных бумаг в современный период характеризуется следующими проблемами, которые предопределяют направления Щ совершенствования механизмов регулирования в данной сфере:
- отсутствие развернутой законодательной базы на федеральном и региональном уровнях, особенно в части административной ответственности за правонарушения на рынке ценных бумаг;
- низкая правовая культура населения и уровень знаний инвесторов о рынке ценных бумаг, отсутствие рыночного опыта, непонимание базовых понятий рынка, вследствие чего формируется недоверие к рынку;
- нежелание части руководителей акционерных обществ жить по законам рыночной экономики, низкий уровень квалификации руководителей предприятий, недостатки системы финансового планирования (сложности переходного периода от тотально государственной - к рыночной экономике, крах идей либерализма).
Названные проблемы являются отчасти следствием того, что в советский период ценные бумаги практически были вытеснены из оборота (за
14
исключением облигаций государственных займов), как чуждый социалистическому строю элемент. Поэтому долгое время в СССР регулирование отношений в сфере рынка ценных бумаг не развивалось. Последние советские научные работы фундаментального плана в области правового регулирования рынка ценных бумаг датируются двадцатыми годами1.
Исследование вопросов правового регулирования рынка ценных бумаг в современной литературе до недавнего времени осуществлялось, в основном, с позиций гражданского и финансового права. Теоретические исследования последних лет в области рынка ценных бумаг можно найти у таких современных авторов как М.Ю. Алексеев, В.А. Белов, И.В. Редькин2 и др. В административо-правовой науке специальные исследования по этим вопросам не проводились.
По мере развития рынка ценных бумаг в России происходит обособление образующих его общественных отношений в качестве относительно самостоятельной сферы правового регулирования. Общественные отношения, образующие рынок ценных бумаг, требуют комплексного многоотраслевого регулирования. Как уже отмечалось в юридической литературе, что в процессе правового регулирования рынка ценных бумаг имеют свои участки регулирования не только гражданское, но и финансовое и административное право. В исполнении охранительной функции участвуют нормы уголовного права. Таким образом, на стыке правового института ценных бумаг функционально взаимодействуют ряд отраслей права, которые вследствие специфики отраслевых методов правового регулирования способствуют более полноценному и всестороннему урегулированию (охране) данных отношений J.
1 См.: Агарков М.М. Основы банковского права. Учение о ценных бумагах. М, 1994; Зак А.Н. Русское облигационное право. Петербург, 1917.; Шершеневич Г.ф. Учебник торгового права. М., 1994.
2 См.: Алексеев М.Ю. Рынок ценных бумаг и организация работы на нем. М., 1991; Белов В.А. Ценные бумаги : вопросы правовой регламентации. М., 1993; Редькин И.В. Меры гражданско-правовой охраны прав участников отношений в сфере ценных бумаг. М., 1997.
' См.: Редькин И.В. Указ соч. С. 8.
15
Для наиболее полного понимания предмета административно-правового регулирования отношений в данной области и механизмов правового регулирования рассмотрим отраслевую дифференциацию нормативно-правовой основы рынка ценных бумаг.
1. Гражданское право определяет понятие ценной бумаги, как объекта гражданских прав, порядок совершения сделок с ценными бумагами на основе равенства сторон, автономии воли и имущественной самостоятельности (ст. 2 Гражданского кодекса РФ).
Профессор М.М. Агарков рассматривал в качестве ценных бумаг документы, которые имеют ценность в силу содержащегося в них права, для реализации которого необходимо предъявление бумаги определенному лицу1. Современный автор - В.А. Белов указывает, что ценные бумаги ценны не сами по себе, как бумаги - материальные предметы, а в силу права, воплощаемого в этом документе2. Е.А. Крашенинников пишет, что ценные бумаги могут удостоверять не только имущественные права, но и неимущественные права (например, право акционера на участие в управлении акционерным обществом)3.
На основе изложенных выше подходов выделяются следующие признаки ценной бумаги: (1) овеществление в ценной бумаге имущественного или неимущественного права; (2) необходимость придания ценной бумаге установленной для нее формы с соблюдением обязательных реквизитов; (3) необходимость предъявления ценной бумаги для осуществления закрепленного в ней права (презентация); (4) способность ценной бумаги к обращению (транзитивность); (5) публичная достоверность ценной бумаги.
Несмотря на важность гражданско-правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг, рассмотрение отдельными авторами в качестве гражданско-правовых способов регулирования государственной регистрации
1 См.: Агарков М.М. Основы банковского права. Учение о ценных бумагах. М., 1994. С. 175.
2 Белов В.А. Указ соч. С. 28.
' См.: Крашенинников Е.А. О легальных определениях ценных бумаг // Правоведение. - 1992. - № 4. С. 35-39.
16
выпусков ценных бумаг, лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, является спорным. Названные процедуры, по нашему мнению, следует определять в качестве мер административно-правового регулирования, осуществляемого в ходе функционирования органов государственного регулирования, так как данные процедуры обеспечивают реализацию государственной разрешительной политики в РФ. Данный подход находит свое отражение в работах российских ученых-административистов1.
Таким образом, гражданское право определяет понятие и виды ценных бумаг как объектов гражданских прав, порядок передачи прав, включая особенности сделок с ценными бумагами, и исполнения обязательств по ценной бумаге, а также устанавливает правовой статус участников рынка ценных бумаг (юридических и физических лиц), способы защиты их прав и т.п.
2. Финансовое право регулирует отношения в связи с образованием денежных фондов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований посредством привлечения денежных средств через выпуск государственных ценных бумаг (облигаций, векселей, казначейских обязательств). В данном случае ценная бумага выступает в качестве инструмента финансовой деятельности государства.
Государственные ценные бумаги представляют собой обязательства, оформленные в виде ценных бумаг. Большинство государственных ценных бумаг имеют долговой характер. Вопросы государственного кредита и государственных долговых ценных бумаг тесно взаимосвязаны. Так профессор И.Х. Озеров в своей монографии, изданной в 1910 г. отмечал, что государственный кредит ранее рассматривался лишь в качестве чрезвычайного источника для покрытия чрезвычайных расходов2. Но со временем появлялись новые функции государственного кредита. Например, привлеченные средства направлялись на капитальные вложения, вводилась публичность в
1 См.: Агапов А.Б. Федеральное административное право РФ. М„ 1997. С. 284-289.; Пикулькин А.В. Система государственного управления. М.. 1997. С. 180-190. _
: См.: Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Вып. 2. М., 1910. С. 213.
17
государственном финансовом хозяйстве, государственный кредит перестал быть связанным с личностью главы государства. Наиболее древней формой государственного кредита были принудительные займы. На рубеже 19 века появилось деление займов на части и оформление этой части бумагой -облигацией. Облигация определялась как долговое обязательство (на предъявителя или именное) с обозначением условий оплаты известного процента на занятый под этот документ капитал1.
Исследования в этой области продолжались в советский период. В.Н. Твердохлебов в своей монографии пришел к выводу, что "государство не может быть юридически принуждено к уплате долгов; его обязательства имеют "моральный", а не правовой характер, во всяком случае по отношению к собственным подданным - кредиторам"". Этот вывод в дальнейшем нашел свое подтверждение на практике, когда постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 апреля 1957 года "О государственных займах, размещаемых по подписке среди трудящихся Советского Союза"3 была произведена отсрочка погашения облигаций на 20 лет. Заслуга автора состоит в определении названной особенности государственных облигаций в СССР. В современный период мнение В.Н. Твердохлебова об этой особенности государственных облигаций представляется спорным. Однако, нельзя полностью исключить возможность отказа государства от уплаты по долговым обязательствам. Тем более, что в августе 1998 г. Правительство РФ пошло на беспрецедентный шаг, в одностороннем порядке изменив условия погашения части государственных ценных бумаг.
Значительный вклад в исследование проблем государственного кредита внес профессор С.Д. Цыпкин, который также подчеркивал "что отношения, возникающие при выпуске государственных займов, регулируются финансовым
1 Озеров И.Х, Указ. соч. С. 215.
2 Твердохлебов В.Н. Государственный кредит. Ленинград, 1928. С. 5.
3 См.: СП СССР. - 1957. - .4» 5. - Ст. 53.
4 Постановление Правительства РФ от 17.08.98г. № 980 «Об организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг» Собрание законодательства РФ // 1998. - № 34. - Ст. 4098 |
