Введение
Актуальность темы исследования. Переход к рыночным отношениям в России инициировал разнонаправленные тенденции в народном хозяйстве страны. Процесс разгосударствления и приватизации привел не только к формированию мощного негосударственного сектора, но и к значительным деформациям в основных сферах экономики. Во многом это было вызвано отсутствием комплексного подхода к реформированию хозяйственного механизма и противоречивой государственной экономической политикой. Как следствие, эффективной системы государственного регулирования экономики создано не было.
Уголовно-исполнительная система (УИС) в составе Министерства внутренних дел в процессе приспособления к изменяющимся социально-экономическим условиям испытала аналогичные трудности. Основные показатели хозяйственной деятельности предприятий УИС сохраняют тенденцию к стагнации. Реформа УИС не решила до конца проблемы повышения эффективности ее производственной сферы. Важнейшей задачей остается формирование действенной системы финансирования производства, использования возможностей предпринимательства, потенциала инновационной и маркетинговой деятельности.
Существенные возможности для адаптации производственной сферы УИС к новым условиям, как представляется, могут быть найдены на основе, прежде всего, комплексного подхода к решению управленческих проблем. Кроме того, в процессе управления производством необходимо использовать результаты научных исследований, позволяющие определить общее и особенное в основных элементах экономической деятельности на предприятиях УИС, таких как региональное управление, предпринимательство, инвестиции, инновации, маркетинг и обеспечение управленческими кадрами. Исходя из этих положений были определены объект, предмет, цели и задачи исследования.
3
Объектом исследования являются органы, исполняющие наказания в виде лишения свободы.
Предмет исследования - организационно-экономическая деятельность УИС.
Цель исследования - разработка системы мероприятий, направленной на повышение эффективности производственно-хозяйственной деятельности предприятий УИС на основе совершенствования регионального управления, организации предпринимательской, инвестиционной, инновационной и маркетинговой деятельности в производственной сфере системы, а также значительного повышения профессионального уровня руководящих кадров.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задан чи:
1. Изучить сложившуюся систему управления производством УИС на региональном уровне и разработать предложения по ее совершенствованию.
2. На основе анализа предпринимательской деятельности, осуществляемой в УИС, обосновать организационно-правовые и экономические формы повышения эффективности этой деятельности.
3. Обосновать новые подходы к инвестированию производства УИС.
4. Проанализировать существующую практику инновационной деятельности в сфере производства УИС и определить направления ее совершенствования.
5. На основе сравнительного анализа маркетинговой деятельности зарубежных предприятий и производства УИС обосновать рекомендации по совершенствованию этой деятельности в экономической сфере УИС.
6. Оценить существующую практику подготовки кадров управления для производства УИС и дать рекомендации по повышению ее эф-
4
фективности.
7. Разработать методические рекомендации по реструктуризации деятельности промышленных предприятий уголовно-исполнительной системы.
Реализация поставленных задач, как представляется, позволила бы оптимизировать управление производственной сферой УИС, что создало бы предпосылки не только для стабилизации экономического положения предприятий УИС, но и для их дальнейшего развития в перспективе.
Научная новизна диссертационной работы. Имеющиеся диссертационные исследования по вопросам развития и совершенствования производственной сферы УИС посвящены, в основном, отдельным аспектам и не охватывают всей проблемы в целом. Так, диссертация Гапо-ненко В.Ф.( Академия управления МВД РФ, 1998 г.) посвящена проблемам управления инновационной деятельностью в производстве УИС. В работе Сайфуллина Ю.Н. (Академия МВД СССР, 1979 г.) исследовались проблемы применения хозрасчетных методов управления в деятельности исправительных учреждений. В диссертации Яськова Е.Ф. (Академия МВД СССР, 1983 г.) рассматривались организационно-экономические проблемы подготовки кадров управления исправительных учреждений. Диссертация Сальникова СВ. была посвящена вопросу управления производством товаров народного потребления в системе ИТУ в новых условиях хозяйствования (Академия МВД СССР, 1991 г.). Работа Бекряшева А.К. касалась проблем управления трудовыми ресурсами в системе промышленного производства ИТУ (Академия МВД РФ,
1993 г.). Шараповым СП. исследованы только вопросы маркетинговой деятельности в управлении производством ИТУ (Академия МВД РФ,
1994 г.), Чепходзе Б.Г. - аспекты финансового развития органов и учреждений, исполняющих наказания (Академия МВД РФ, 1996 г.), Лам-пасовым Л.К. - организационно-экономические проблемы подготовки кадров управления производственно-хозяйственной деятельностью УИС
5
Щ' (Академия МВД РФ, 1997 г.). Концептуальные же положения комплекс-
ного подхода к управлению производственной сферой УИС, как и возможность его практического применения, остались до настоящего времени почти незатронутыми исследованиями ученых МВД России.
Методологической основой исследования являются системный и комплексный подходы, сложившийся традиционный инструментарий экономического анализа, методы интра- и экстраполяции процессов, происходящих в производственной сфере УИС, а также социологиче-( ские.
В процессе исследования было проведено анкетирование работников исправительных учреждений по проблемам стабилизации деятельности предприятий УИС и перспективы их дальнейшего развития (Приложение 11). Всего было опрошено^б чел.
Автором было проанализировано содержание федеральных и региональных нормативных документов, правительственных актов, ведомственных директивных документов.
Важнейшими источниками являлись также монографии и диссертационные работы по проблемам управления производством, в том числе в УИС, инвестиционной деятельности, инновациям, предпринимательской деятельности, маркетингу и подготовке управленческих кадров, статистические и отчетные материалы Главного управления исполнения наказаний (ГУИН) МВД РФ.
Основой для теоретических выводов явились работы ученых: В.М.Агеева, А.А.Аксенова, М.Альберта, А.И.Анчишкина, В.Г.Афанасьева, ДН. Бахраха, Б. Бермана, А.В.Бусыгина, В.Р.Веснина, В.Ф.Гапоненко, А.П.Герасимова, Д.М.Гвишиани, С.Ю.Глазьева, В.В.Глущенко, В.Е.Демидова, П.Ф.Дракера, П.С.Завьялова, Ф.Котлера, 1 А.А.Крылова, В.И.Кушлина, В.Д.Малкова, С.Д.Мартынова,
! М.Х.Мескона, С.М.Петрова, М.Питерса, Э.Е.Старобинского,
г
Г.А.Туманова, Н.П.Федосеева, Ф.Хедоури, А.Хоскинга, Р.Хизрича, Э.А.Уткина, Дж.Р.Эванса, Ю.В.Яковца, Е.Ф.Яськова и других. Положения, выносимые на защиту.
1. Обоснование методологических основ комплексного подхода к процессу управления производством УИС, а также важнейших направлений его применения для решения организационно-экономических проблем в современных условиях.
2. Предложения по совершенствованию системы регионального управления производством УИС, структура которой должна соответствовать современным экономическим отношениям и включать самостоятельные функциональные подразделения по производственному планированию, финансам и управленческим кадрам.
3. Обоснование основных направлений и принципов развития предпринимательской деятельности учреждений, исполняющих наказания.
4. Предложения по формированию собственной финансовой инфраструктуры производственной сферы УИС, ориентированной на решение инвестиционных проблем.
5. Обоснование необходимости рационализации размещения научно-исследовательского потенциала УИС на территории страны, максимальной ориентации планов использования передового опыта ГУИН на внедрение новых технологий, создания центральных и межрегиональных лизинговых компаний для обеспечения новой техникой предприятий ГУИН.
6. Предложения по реформированию маркетинговой деятельности в производстве УИС в направлении ее перемещения на первое место в производственном цикле, реорганизации деятельности информационно-коммерческой сети ГУИН и создания региональных сетей.
7. Предложения по формированию единой системы подготовки управленческих кадров для производства УИС в перспективе одновре-
7
I
менно со срочным налаживанием системы дистанционной подготовки, основанной на возможностях информационных компьютерных сетей "Интернет" и ИКС ГУИН.
8. Методические рекомендации по реструктуризации деятельности промышленных предприятий УИС.
Теоретическое значение диссертации определяется разработкой нового подхода к организации производственно-хозяйственной деятельности органов и учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы, и применением результатов научного исследования в практической деятельности УИС в условиях рыночной экономики.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что для УИС разработан с учетом ее специфики комплекс конкретных направлений вывода из кризиса производственной сферы, предложены методические рекомендации по реструктуризации промышленных предприятий УИС, а также примерная схема управления производственной деятельностью на уровне территориального управления. Выводы и предложения могут быть использованы в учебном процессе в специальных учебных заведениях МВД и Минюста РФ и в рамках системы повышения квалификации руководящих работников производственной сферы УИС.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались:
- на научной сессии профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов, посвященной итогам научно-исследовательской работы за 1984 год в Ленинградском финансово-экономическом институте им. Н.А.Вознесенского (Ленинград, 15-19 апреля 1985 г.);
- на Всесоюзной конференции "Совершенствование хозяйственного механизма в условиях расширения экономической самостоятельности
8
предприятий, объединений" в Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова (Москва, 25-27 ноября 1986 г.);
- на республиканской конференции молодых ученых-экономистов в Иркутском государственном университете (Иркутск, 19-23 мая 1986 г.);
- на научной конференции "Человеческий фактор в механизме ускорения общественного прогресса (проблемы формирования и активизации)" в Омском государственном университете (Омск, 1988 г.);
- на научной конференции "Качество деятельности в механизме общественного прогресса" в Омском государственном университете (Омск, 1990 г.);
- на всероссийской научной конференции "Современные социально-экономические проблемы развития России" в Омском государственном техническом университете (Омск, 29-30 ноября 1994 г.);
- на Второй всероссийской научной конференции "Русский вопрос: история и современность" в комитете по культуре и искусству администрации Омской области (Омск, 1994 г.);
- на Всероссийской научно-практической конференции "Общество. Человек. Экономика. Труд. Культура" в Омском государственном университете (Омск, 6-7 февраля 1997 г.);
- на 2-ой научно-практической конференции "Внутрирегиональный рынок: тенденции и прогнозы, проблемы развития и перспективы" (Омск, 8-9 апреля 1998 г.).
Материалы диссертационного исследования нашли отражение в научных статьях. Результаты исследования приняты для внедрения ГУ УИН Омской области и ОмЮИ МВД России, что подтверждается соответствующим актами.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
t
Глава I. Социально-экономическая ситуация в уголовно-исполнительнной
системе в конце 90-х годов XX века.
§ 1.1. Истоки кризиса производственной сферы уголовно-исполнительной системы и их социально-экономические последствия.
Уголовно-исполнительная система (УИС) России в течение всего периода своего существования прошла различные стадии, характеризуемые изменением ведомственной принадлежности, количества осужденных, уголовного законодательства. Однако, несмотря на эти различия, она выполняла основную задачу - исполнение наказаний.
Необходимо отметить, что в УИС имеют место "две существенно различающихся сферы происходящих во внутреннем функционировании мест лишения свободы государственно-управленческих воздействий. Одна из них ориентирована на цели материального характера, а другая - на правоохрану. Их смешение и отождествление, так же как и рядопо-ложение, в структурно-функциональном отношении принципиально недопустимо"1.
Одним из наиболее стабильных элементов УИС, связанных с материальной стороной функционирования, от момента ее создания и до настоящего времени является производственная сфера. Производство в УИС не относится к числу основных функций но, тем не менее, органически вписывается в процесс исполнения наказаний. По словам Г.А. Туманова "данная функция реально существует и самым решительным образом влияет как на организацию всей системы исправительно-трудовых учреждений и аппаратов управления ими, так и на управленческие процессы, осуществляемые в каждом ИТУ"2. Следует подчеркнуть, что производственная сфера располагает значительным потенциалом.
1 Петров СМ. Государственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформирования. - Домодедово: РИПК работников МВД РФ, 1995.-С.61.
2 Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. - М.: Юридическая литература, 1972. - С.116.
10
Так, в уголовно-исполнительной системе в 1997 году действовало 642 промышленных предприятия, а стоимость основных производственных фондов составила около 11 трлн. руб. (неденоминированных)1.
С начала 90-х годов происходило реформирование уголовно-исполнительной системы, что во многом обусловлено изменениями в политической и социально-экономической жизни нашей страны. До начала реформ в стране производственная сфера УИС представляла собой совокупность стабильно функционирующих предприятий с налаженными кооперационными связями. Отрасль считалась четвертой по объему выпускаемой продукции среди промышленных министерств2.
Однако в последующем ситуация резко изменилась. Производственная сфера УИС не только не сохранила свои позиции, но, напротив, оказалась в тяжелейшем кризисе. Об этом свидетельствуют данные о падении объемов производства, росте численности осужденных, не занятых трудом, увеличении затрат на 1 руб. товарной продукции, снижении инвестиций и т.д. Многие авторы отмечают, что система производственно-хозяйственных отношений на предприятиях УИС оказалась неготовой к рыночным отношениям, значительное количество предприятий в настоящее время находится на грани финансового краха3. В чем же причины произошедшей с производственной сферой трансформации? Их можно искать в деформациях всей российской экономики, либо в неверной ориентации реформ, либо в недостатках деятельности учреждений, исполняющих наказания. Они могут носить как объективный, так и субъективный характер. Для установления причин кризиса необходим
1 Овчинников В. Тут еще требуется и гражданское мужество // Преступление и наказание, 1997, № 9, С. 2.
2 Лампасов Л. Кадры УИС: стратегия и тактика подготовки // Преступление и наказание, 1995, № 8. - С. 18.
3 Совершенствование законодательства и практики учреждений, исполняющих наказания на основе Конституции Российской Федерации / Под ред. Г.А. Туманова. - М.: ВНИИ МВД России, 1995. - С. 14, 86.
И
t
детальный анализ объекта исследования и окружающей его среды.
Рассматривая данную проблему следует, на наш взгляд, определить, что представляет собой производство в УИС и каковы его особенности. Если говорить о производстве вообще, то под ним подразумевается "процесс воздействия человека на вещество природы в целях создания материальных благ, необходимых для существования и развития общества"1.
В.Ф. Гапоненко дает следующее определение производству в сфере УИС - это организованная совокупность экономических процессов, взаимосвязанных по технико-технологическим принципам функционирования, предполагающая генетическую преемственность форм, механизмов, типов производства и обладающая динамически устойчивой автономностью в расширенном воспроизводстве основных структур жизнедеятельности людей, технологически встроенных в данную систему2.
Не вдаваясь в дискуссию по поводу данного понятия, поскольку это не является предметом исследования, отметим, что на наш взгляд, производство в уголовно-исполнительной системе по содержанию представляет процесс создания материальных благ и является необходимым для существования данной системы, а по форме представляет собой все множество предприятий, подразделений, участков, принадлежащих учреждениям, исполняющим наказания3, и занятых производством конкретной продукции. Весьма существенной особенностью производственной сферы УИС является то, что занятость здесь основана на совершенно
1 Экономическая энциклопедия. Политическая экономия.-М.: Советская энциклопедия. Т.3,1979.- С. 375.
2 Гапоненко В.Ф. Управление инновационной деятельностью в производстве уголовно-исполнительной системы. - М.:Академия МВД России, 1997.-С.7-8.
3 На праве полного хозяйственного ведения, либо оперативного управления.
12
особой рабочей силе. Это обусловлено тем, что "каждый осужденный к лишению свободы обязан трудиться в местах и на работах, определяемых администрацией исправительных учреждений", а последняя "обязана привлекать осужденных к общественно полезному труду с учетом их пола, возраста, трудоспособности, состояния здоровья и, по возможности, специальности"1.
Производственная сфера УИС в настоящее время выполняет ряд важных функций. Можно выделить, во-первых, экономическую функцию, выполнение которой приносит доход не только УИС, но и бюджету. Это не является основной задачей УИС, но в настоящее время дефицит бюджетных ассигнований делает доходы от производственной сферы уголовно-исполнительной системы весьма значительным источником существования и развития учреждений, исполняющих наказания. Следует отметить, что ранее в течение длительного времени доходы от производственной сферы покрывали расходы бюджета на содержание всей системы ИТУ, при этом значительные суммы перечислялись в государственный бюджет и расходовались на иные социальные нужды2. Во-вторых, это функция социальная, ибо участие осужденных в производственном процессе способствует их ресоциализации и последующей адаптации после освобождения. В-третьих, это функция психологическая - ориентация на перевоспитание осужденных.
На производственную деятельность в уголовно-исполнительной системе влияют, прежде всего, те задачи, которые данная система должна осуществлять в соответствии с законом. Ими являются: исполнение уголовных наказаний в виде лишения свободы, а также обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные
1 Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу РФ. / Рук. авт. колл. А.И. Зубков.- М.: Издательская группа ИНФРА-М-Норма, 1997. -С. 218.
2 Уголовно-исполнительное право. Учебник. - М.: Издательство БЕК, 1996.-С. 195.
13
К наказания в виде лишения свободы, безопасности содержащихся в них
осужденных, персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений, привлечение осужденных к труду.1 Соответственно приобретает определенную специфику и ориентация производства в УИС.
Если целевой функцией частной фирмы (компании), организующей производство, является получение прибыли, то в рассматриваемой системе ситуация иная. Целевая функция здесь - исполнение наказания, а, ^ например, "собственные производства учреждений, исполняющих нака-
зания", представляют собой лишь "инициативную самостоятельную деятельность, осуществляемую на свой риск"2. Если же принять во внимание, что финансирование уголовно-исполнительной системы осуществляется через государственный бюджет, то налицо определенное противоречие. С одной стороны, учреждения, исполняющие наказания, могут осуществлять производственную деятельность на свой риск, как и обычные предприятия, а с другой - они имеют бюджетное финансирование и иную целевую функцию. В данном случае, видимо, производство в УИС является деятельностью, позволяющей обеспечить в наиболее пол-^ ном виде выполнение задачи ресоциализации осужденных. На наш
взгляд, здесь проявляется некоторая ограниченность в возможностях производственной сферы УИС. В то же самое время бюджетное финансирование - это своеобразный гарант функционирования самих учреждений, исполняющих наказания. Последние не могут стать банкротами, хотя у их предприятий такая возможность есть.
Производство следует рассматривать не как единовременный акт создания материальных благ, а как непрерывно возобновляемый, повторяющийся процесс. Производство включает в себя прежде всего непо-
(? ______________
- " Закон РФ"Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные нака-
зания в виде лишения свободы" № 73-ФЗ в ред. от 15.06.96. Ст. 2. J 2 Там же. Ст. 18.
/ 14
средственный процесс создания материальных благ. Это важная, но не единственная составляющая рассматриваемого объекта. Непосредственный процесс производства не может осуществляться без предпроизвод-ственной деятельности по снабжению сырьем и материалами, подбором и расстановкой работников, закупкой и установкой оборудования и т. п. Здесь создаются условия, обеспечивающие осуществление производства. Создание материальных благ также не является последней стадией производственной деятельности. Далее необходима реализация произведенной продукции покупателям. Следовательно, производство в УИС включает деятельность, осуществляемую в предпроизводственный период, непосредственный производственный процесс и послепроизводствен-ную деятельность. Здесь имеют место технико-технологическая составляющая, финансово-экономическая деятельность, организационная, снабженческая и сбыт.
Производственный процесс, осуществляемый в любой сфере, предполагает соединение двух факторов производства: средств производства и рабочей силы. Существует ли специфика факторов производства и способов их соединения в производственной сфере УИС? Если говорить о средствах производства, как вещественном факторе, то отличия от других (негосударственных) субъектов хозяйствования заключаются в том, что:
1) средства производства (основные и оборотные фонды) находятся в федеральной собственности, а не в собственности учреждений, исполняющих наказания, за последними они закрепляются лишь на праве полного хозяйственного ведения, либо передаются в оперативное управление1;
2) в некоторых случаях денежные ресурсы на приобретение средств производства могут быть получены как за счет прибыли предприятий
1 Там же, Ст. И.
15
учреждений, исполняющих наказания, так и из бюджета, либо внебюджетных фондов.
В личном факторе производства (рабочей силе) отличия более значительны:
а) ограничение в гражданских правах;
б) ограничение в свободе передвижения по территории рамками учреждения, исполняющего наказания;
в) ограничение в выборе профессии, рабочего места;
г) ограничение в использовании заработанных средств.
Следовательно, рабочая сила в производстве уголовно-исполнительной системы, представленная осужденными, не имеет полной юридической и экономической свободы по сравнению с работниками обычных предприятий. Именно в определенной усеченности (ограниченности) прав рабочей силы и заключается специфика производственного процесса в пенитенциарной системе. Такое положение не может не приводить к ограничениям в формах и методах осуществления самой производственной деятельности.
Наконец, имеются отличия в организационно-правовых моментах функционирования предприятий производственной сферы уголовно-исполнительной системы. Они связаны с тем, что создание, организация и ликвидация предприятий учреждений, исполняющих наказания, а также предприятий, предназначенных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы - научно-исследовательских, проектных, лечебных, образовательных и иных учреждений - являются функциями центрального органа управления УИС - Главного управления исполнения наказаний.
Специфика производственной сферы УИС во многом обусловлена тем, что она находится как бы на стыке самой уголовно-исполнительной системы и народного хозяйства страны. Схематично это можно представить следующим образом:
16
Схема 1.1.1.
Народное хозяйство страны
Произвол ственная сфера УИС
УИС
Местоположение производственной сферы УИС, следовательно, свидетельствует о том, что она имеет качества, порожденные ее отношением к уголовно-исполнительной системе и качества, определяемые общеэкономическими законами и процессами.
Кроме того, производственная сфера в УИС представлена рядом промышленных предприятий, принадлежащих (полностью или частично) учреждениям, исполняющим наказания, различными производствами, мастерскими, цехами. По данным в 1997 году функционирующие в составе уголовно-исполнительной системы промышленные предприятия выпускали продукции более чем 150 тыс. наименований1. Каждый объект в отдельности имеет собственные возможности и перспективы, однако все они объединены принадлежностью к УИС и ориентацией на наиболее полное выполнение ее основных задач.
Сложность производственной сферы УИС как объекта исследования, который может быть рассмотрен в различных аспектах, представляется не случайной. Данная характеристика, на наш взгляд, свидетельствует о том, что производственная сфера УИС - не просто сумма ряда производств, а их совокупность, имеющая соответствующие характерные свойства. Наиболее адекватной категорией, отражающей суть данной совокупности будет, по нашему мнению, система. Под системой В.Г.
1 Овчинников В. Тут еще требуется и гражданское мужество // Преступление и наказание, 1997, № 9. - С. 2.
17 |
