ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Преобразования в экономике/ коренным образом изменившие российское общество, имеют первостепенное значение для становления как российской государственности, так и российского гражданского общества, основанного на демократических стандартах. Самым заметным явлением проводимой в России коренной перестройки основ экономической жизни гражданского общества по всеобщему признанию была и остается приватизация. Сегодня изменения в формах и структуре собственности, вызванные к жизни этим процессом, затронули интересы всех россиян без исключения, так что на ближайшую и отдаленную перспективы жизнь в российском обществе будет определяться эффективностью новых социально-экономических институтов .
Экономическое и социальное значение приватизации заключается в создании условий для развития частной собственности, конкуренции, свободного рынка товаропроизводителей.
Непосредственными результатами приватизации к настоящему моменту являются:
— массовое перераспределение и закрепление прав собственности на территории России;
— появление новых субъектов экономической деятельности и обслуживающих их институтов — корпораций, выступающих преимущественно в форме открытых акционерных обществ, инвестиционных фондов и др.;
— возникновение рынка ценных бумаг и усиление его роли в экономике страны;
- 5 -
— появление нового социального слоя частных собственников.
Вместе с тем, приватизация как процесс преобразования экономики в сторону сужения сферы приложения государственного капитала, уменьшения числа субъектов, хозяйствующих на базе государственной и муниципальной собственности, еще не завершена. Во-первых, еще достаточно значительным остается число неприватизированных государственных и муниципальных предприятий (41%) . Во-вторых, общество стоит на пороге принятия законов о приватизации земли, которым предстоит придать легитимность этому процессу, осуществляющемуся сегодня на основе Президентских указов. В-третьих, будут продолжаться процессы социальной приватизации (государственный и муниципальный жилищный фонд).
Приватизация муниципальной собственности как самостоятельный объект правового регулирования относится к числу сравнительно новых социально-правовых явлений, почти не подвергавшихся комплексному правовому исследованию в современной российской науке. Основное внимание российских ученых-правоведов было сосредоточено на так называемой большой приватизации, а малая приватизация, в рамках которой и совершаются сделки по отчуждению в частную собственность объектов муниципальной собственности, до сих пор разрабатывалась в работах экономистов, социологов и гораздо в меньшей степени — юристов. Как и большая приватизация, она привлекает к себе внимание в основном только как объект критики.
Между тем об актуальности данной проблемы свидетельствуют многочисленные примеры продолжающегося процесса
- б -
структурной перестройки отношений муниципальной собственности/ который не следует понимать только как очередную политическую компанию, которую в основном можно уже считать законченной. Границы соотношения муниципальной и частной собственности в местной экономике расплывчаты и неустойчивы, так что периоды разгосударствления (хотя, конечно и не в таких «глобальных» масштабах) будут не раз сменяться периодами муниципализации. Реальное соотношение муниципальной и частной собственности зависит от многих, главным образом объективных экономических причин. Таким образом перед юридической наукой стояла и стоит задача исследования правовых форм приватизации муниципальной собственности с целью выработки рекомендаций по эффективному их применению.
Об этом же говорит и сохраняющийся в обществе интерес к проблемам местного хозяйства и муниципальной собственности, и многочисленные, иногда просто скандальные факты нарушения законодательства о приватизации муниципальной собственности.
Опыт приватизации муниципальной собственности, несмотря на все имевшие место издержки и злоупотребления, продемонстрировал жизненную необходимость этого института и для эффективной работы рыночного механизма, и для становления демократического строя в стране.
В законодательстве всех промышленно развитых стран приватизация муниципальной собственности занимает даже более важное место, чем так называемая большая приватизация. И одна из решающих причин этого — значение мелкого и среднего бизнеса для развития национальной экономики. Ин-
- 7 -
терес, который вызывают к себе объекты муниципальной сферы у частных предпринимателей, ставит законодателя перед необходимостью разработки юридических средств противодействия злоупотреблением правами в области приватизации муниципальной собственности.
Между тем в российской юридической науке отсутствуют комплексные исследования приватизации муниципального имущества. Эта сторона приватизации рассматривалась до сих пор в общем контексте «большой» приватизации. Между тем при всей однотипности с приватизацией государственной собственности приватизация муниципальной собственности имеет свои особенности, предопределяемые не только масштабами, но и своеобразием субъекта права собственности -муниципального образования, особенностями организации местного самоуправления, которые должны учитываться и законодателем и правоприменителем.
Все сказанное и предопределяет особую актуальность комплексного юридического исследования общетеоретических и гражданско-правовых проблем приватизации муниципального имущества.
Объект (предмет) исследования. Предмет исследования, понимаемый в философском плане как часть объективной реальности, вовлеченная в орбиту предметно-чувственной деятельности (теоретической и практической), составляет для данной работы приватизация, во-первых, как социально-экономическое явление, во-вторых, как элемент экономического публичного порядка, и в-третьих, как комплексный юридический институт. Объектом же исследования выступает одна из разновидностей (форма) приватизации — приватиза-
ция муниципальной собственности как объект правового регулирования .
Степень научной разработки проблемы. Приватизация как правовой феномен с первых шагов своего появления при- влекла внимание российских ученых-юристов, не пожалевших для изучения ни времени, ни сил. Над различными аспектами данной проблематики в российской юридической науке основательно работали Абова Т.Е., Белых B.C., Беляева З.С., Витрянский В.В., Долинская В.В., Иконицкая И.А., Козырь М.И., Коршунов Н.М., Крашенинников П.В., Лаптев В.В., Мартемьянов B.C., Морозова Л.А., Осокин Н.Н., Поленина СВ., Суханов Е.А., Сыродоев Н.А., Тадевосян B.C., Черноморец А.Е. и др. Благодаря их работам был разработан основной понятийный аппарат приватизации: понятие, цели (задачи), функции, субъекты и объекты, способы приватизации, приватизационные сделки, стадии приватизации, ответственность субъектов и многое другое.
При этом, однако, приватизация муниципального имуще-ства исследовалась ими либо как частный случай приватизации «в предпринимательских целях», т.е. как приватизация муниципальных предприятий (муниципальных производственных фондов), либо как разновидность социальной приватизации (приватизация жилищного фонда). Между тем приватизация муниципального имущества — это сложный процесс, объектами которого выступают и производственные фонды, и муниципальные земли, и муниципальный жилищный фонд, и объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, и другое муниципальное имущество. При всей внешней несхожести этих частных случаев, урегулированных различными
- 9 -
нормативными актами, все они имеют одно исходное начало право муниципальной собственности, которая прежде всего является правом собственности муниципальных образований.
Исследованию природы и форм муниципальной власти в юридической науке посвящено множество трудов. В числе признанных авторитетов в этой области Авакьян С.А., Бачи-ло И.Л., Коваленко А.И., Кутафин О.Е., Овчинников И.И., Писарев А.И., Сырых В.М., Тихомиров Ю.А., Фадеев В. И., Шеремет К.Ф. и др. Специалисты в области муниципального права обращали внимание в своих исследованиях и на муниципальную собственность, и на ее приватизацию (Авакьян С.А., Коваленко А.И., Писарев А.И. и др.). Однако делалось это в связи с анализом финансово-экономических основ (основы) местного самоуправления. Взаимосвязь муниципальное образование - муниципальная собственность - приватизация ими не исследовалась, как не исследовалась она и специалистами в области гражданского (Суханов Е.А., Витрянский В.В. и др.), предпринимательского (Белых B.C., Мартемьянов B.C., Отнюкова Г:Д. и др.) и земельного (Ико-ницкая И.А., Сыродоев Н.А., Черноморец Е.А. и др. ) права.
В юридической науке достаточно полно исследованы отдельные составляющие приватизации: приватизационные сделки (Мареев Ю.Л.), субъекты приватизации (Камышанский В.П.), способы приватизации (Отнюкова Г.Д.), стадии приватизации (Коршунов Н.М.) и др. Вместе с тем, еще рано ставить точку в исследовании этих явлений. Далеко не все здесь бесспорно, многое требует повторного осмысления с учетом накопившегося опыта.
Данная диссертация представляет собой первый опыт
- 10 -
комплексного исследования приватизации муниципальной собственности как общеправового и гражданско-правового явления.
Цели и задачи исследования. Цель данной диссертации заключалась в исследовании места приватизации муниципального имущества в становлении публичного экономического порядка гражданского общества на территории России, упрочения муниципальной собственности и социально-экономической основы муниципальной власти, повышения уровня жизни и правовой защищенности населения. Данная цель предопределила конкретные задачи исследования, которые могут быть сведены к следующему:
— изучение экономической, философской и юридической литературы по данному кругу проблем и обобщение содержащихся в ней выводов с позиций цели, стоящей перед автором;
— анализ практики применения действующего законодательства о приватизации муниципального имущества;
— юридическая характеристика приватизации как объекта правового регулирования;
— юридические особенности отдельных способов приватизации муниципального имущества;
— защита прав участников отношений, возникающих в связи с приватизацией муниципального имущества.
Методология, теоретическая и эмпирическая база. Методологическую основу данной работы составила диалектическая теория познания, а также основанные на ней общенаучные и частнонаучные методы исследования, позволяющие исследовать проблему комплексно — исторический, конкретно-
- 11 -
социологический, статистический, сравнительный. Экономический аспект работы представлен трудами еидных теоретиков западной и российской экономической школы (Абалкин Л. И., Афанасьев В. А, Бодман Э., Борбели С, Бунич П. Я., Гайдар Е. Т., Игнатов Т. В., Келсо Л. О., Милворд Д., Мильнер Б. 3., Радыгин А. Д., Рутгайзер В, и др. ) . Использованы такие принципы исследования как историзм, научная обоснованность, социальный подход и приоритет общечеловеческих ценностей.
Диссертация выполнена на основе обобщения значительного количества экономической, юридической и другой литературы.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные, практики деятельности органов местного самоуправления Московской области, органов управления государственным имуществом как по стране в целом, так и в Московской области, материалы арбитражной практики.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту. В диссертации дается комплексный анализ приватизации муниципального имущества и характеристика приватизации как объекта правового регулирования.
На защиту выносятся следующие положения:
— приватизация как объект правового регулирования представляет собой совокупность способов отчуждения государственного (муниципального) имущества в частную собственность, реализуемых в особом порядке уполномоченными органами;
— юридическое понятие способа приватизации как совокупности взаимосвязанных юридических фактов, необходимых
- 12 -
и достаточных для отчуждения государственного (муниципального) имущества в определенном порядке;
— классификация форм (видов) приватизации муниципального имущества по целям (предпринимательская и социальная), по объектам (производственных фондов, земель, жилищного фонда и т.д.), возмездности.
— понятие ограничений и обременении права муниципальной собственности.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное исследование приватизации муниципального имущества. Автор предпринял попытку обоснования места приватизации муниципального имущества в становлении и развитии местного самоуправления, в реализации функций государства органами местного самоуправления. Автором исследовано соотношение публичного и частного начал в правовом регулировании отношений муниципальной собственности, изучен и обобщен опыт обращения взыскания на муниципальное имущество, роль и место ограничений и обременении в реализации права муниципальной собственности, значение муниципального нормотворчества в приватизации муниципального имущества.
Практическая значимость выражается в классификации способов приватизации муниципального имущества, способов защиты прав участников приватизации муниципального имущества, а также в предложениях по дополнению и изменению действующего законодательства.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования получены в ходе работы автора
- 13
над проектами локальных нормативных актов по приватизации муниципального имущества в г. Люберцы Московской области, они были использованы автором при подготовке научных работ и в учебном процессе в Нижегородском юридическом институте Министерства внутренних дел РФ.
Структура диссертации и способ изложения материала. Диссертация состоит из введения, трех глав (8 параграфов), заключения и списка использованных источников. Для улучшения восприятия текст структурирован на рубрики.
Глава 1. Приватизация и ее место в правовом государстве
§ 1. Приватизация как социально-экономический институт. Исторические типы.
Центральное место в системе рыночных реформ 90-х занимала приватизация1. Сегодня изменения в формах и структуре собственности, вызванные к жизни этим процессом, затронули интересы всех россиян без исключения, так что на ближайшую и отдаленную перспективы жизнь в российском обществе будет определяться эффективностью новых социально-экономических институтов. Они непосредственно затрагивает национальные интересы страны, базирующиеся на национальном достоянии и национальных ценностях народов Российской Федерации.
Непосредственными результатами приватизации к настоящему моменту являются:
— массовое перераспределение и закрепление прав собственности на территории России;
— появление новых субъектов экономической деятельности и обслуживающих их институтов — корпораций, выступающих преимущественно в форме открытых акционерных обществ, инвестиционных фондов и др.;
— возникновение рынка ценных бумаг и усиление его роли в экономике страны;
— появление нового социального слоя частных собст-
1 «В 90-е годы уходящего столетия приватизация стала одним из наиболее значимых явлений проводимой в России экономической реформы» (Скворцов О.Ю. Приватизационное право.—
- 15 -
венников1.
С самого начала одним из необходимых условий успеха проводимых преобразований являлась их легитимность, предполагающая, во-первых, законность в принятии политических решений о приватизации; во-вторых, наличие стабильной и внутренне непротиворечивой системы нормативных актов, регулирующих процесс приватизации, основанной на признании верховенства закона; в-третьих, строгое следование предписаниям правовых норм субъектами приватизации.
Вместе с тем, приватизация еще не завершена". Цель, которую поставили перед собой авторы концепции приватизации, не достигнута даже по формальным показателям3, поскольку в настоящее время роль государственного сектора в экономике фактически превышает параметры, которых намерены были достигнуть реформаторы. Сказанное в полной мере относится и к приватизации муниципальной собственности, составляющей важное направление общего приватизационного
М., 1999.- С. 9) .
1 См. : Коршунов Н.М. Приватизационный процесс Российской Федерации: Методология правового регулирования // Дисс. на соиск. уч. степ, д.ю.н.— М., 1998.— С. 6.
2 По данным Института экономики переходного периода на 1 января 2 000 г. приватизировано 59 процентов от общего числа предприятий, числящихся к началу приватизации (Пациент скорее мертв, чем жив // Российская газета.— 2000, 15 апреля.).
3 «... имея перед глазами реальность сегодняшней России, не так уж сложно сделать вывод, что все эти задачи либо не достигнуты вовсе, либо их достижение лишь намечено» (Ко-марицкий СИ. Приватизация: правовые проблемы. Курс лекций.- М., 2000.- С. 3).
- 16 -
процесса.
Приватизация как социально-экономическое и правовое явление возникла в России на рубеже 90-х годов XX века. Вместе с тем, ее можно и нужно рассматривать в русле мировых тенденций приватизации (деэтатизации, разгосударствления) 1.
В юридической литературе приводятся различные классификации приватизации. По нашему мнению, наиболее удачная из них принадлежит Н.М. Коршунову, который предложил выделять два типа приватизации и в рамках каждой из них несколько моделей.
Первый тип приватизации характеризуется им как структурная перестройка отношений собственности в пределах существующего социально-экономического уклада: «в рамках уже существующей рыночно-конкурентной среды при наличии (доминировании) частного сектора и в ходе поступательного эволюционного развития экономики»' либо в рамках подавляющего господства государственной собственности и административно-командной системы управления экономикой. Приватизация этого типа представляет собой на макроуровне перераспределение (формальный акт обмена — передачи) определенного пучка прав собственности между тремя альтернативными системами собственности: государственной, частной и общей3.
В пределах этого типа он выделяет три главных модели
1 См. об этом Радыгин А.Д. Реформа собственности в России: на пути из прошлого в будущее.— М., 1994.
2 См.: Радыгин А. Цит. соч.- С. 56.
3 См.: Радыгин А. Цит. соч.- С. 63.
- 17 -
приватизации. Первая модель характерна для стран с высоким уровнем экономического развития — таких как Англия, Франция, где роль государственного сектора в экономике до последнего времени была довольно велика, а также США, Япония, Швейцария, в которых удельный вес государства в масштабах экономики был сравнительно невелик. На рубеже 8 0-х годов в этих странах проводились активно реализовы-вались различные программы приватизации государственной собственности. Для этой модели решающее значение имеют такие ориентиры как повышение эффективности экономики, оживление конкуренции, оздоровление государственных финансов1.
1 См.: Блейзи Д. Компании с собственностью работников в экономике США.// Проблемы теории и практики управления. -1995.- № 5.— С. 4 9-53; Герасимова Л.А. Опыт приватизации в развитых странах.// Кожевенно-обувная промышленность.— 1994.- № 11/12.- С. 7-8; Завгородняя М. Ю. Выкуп предприятия работниками во Франции.// Мировая экономика и международные отношения.- 1995.- № 7,- С. 112-118; Кошкин В:-/ Керемецкий Я. Приватизационный процесс и двухфакторная модель рыночной экономики.// Российский экономический журнал.— 1996.— № 2 .— С. 22-29; Леонтьева Е. Л. Приватизация государственных предприятий в Японии.// Мировая экономика и международные отношения.- 1995.- № 2.- С. 101-109; Покровская А. К. Зарубежный опыт приватизации государственной собственности путем акционирования: На примере Великобритании.// Вестник Московского ун-та. Серия 6. Экономика.— 1994.— № 1.— С. 4 9-58; Уилкинс Д. Приватизация по-американски: опыт компании Polaroid.// Проблемы теории и практики управления.— 1993.— № 2 .— С. 72-75; Фраш Т.М. Опыт приватизации государственной собственности в странах Западной Европы.// Цветная металлургия.- |
