ВВЕДЕНИЕ
Актуальность проблемы исследования. В настоящее время в России ве-ц дется масштабная реформа местного самоуправления. Основными ее состав-
ляющими являются формирование единой двухуровневой структуры органов местного самоуправления и разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Продолжением этой реформы
^ является принятый в 2003 году Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее новый Закон).
Как справедливо заметил Президент РФ В.В. Путин: «важной особенно-
- стью реформы является ее комплексность, которая предполагает структуриза-
цию институтов местного самоуправления и решение самых актуальных экономических задач. Но главное состоит в том, что преобразования направлены на расширение непосредственного, прямого участия граждан во всех сферах местной жизни, на рост влияния и усиления контроля жителей той или иной
*у территории за действиями избранной ими муниципальной власти»1.
Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на этапе становления. Ее законодательная база еще пока несовершенна и во многом противоречива, не вполне устоялась терминология, хотя опыт муниципальной практики относительно не-велик.
Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправлении крайне недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. При этом муниципальная власть остро нуждается в ква-
' лифицированных кадрах, способных эффективно управлять в рыночной среде
муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями.
1 Путин В.В. Реформа местного самоуправления: Выступление на Совете законодателей, г. Москва 13 апреля 2005 г.; http://www. president, kremlin.ru/sdocs/appears.shtml.
4
Актуальность темы исследования дополняется еще и тем, что в современных рыночных условиях:
• Отсутствует системный подход к объекту управления - муниципальному образованию.
• Существует дублирование управленческих функций.
• Неэффективно распределяются материальные, финансовые и людские ресурсы.
• Отсутствует финансовая самодостаточность местного самоуправления.
• Медленно растет благосостояние населения, несоответствующий ни его запросам, ни возможностям государства.
• Снижается доверие населения к институтам власти.
Решение указанных проблем выдвигает необходимость научной разработки эффективных механизмов управления муниципальным образованием с учетом требований принятого нового Закона.
Степень научной разработанности проблемы. Анализ работ по муниципальной проблематике, позволяют выделить следующие группы исследовате- лей, в наибольшей мере разработавших современные институциональные подходы к организации и управлению органов местного самоуправления.
Среди них отметим работы Ю.Б.Алексеева, А.Е.Балобанова, А.Г.Воронина, А.Л.Гапоненко, А.Г.Гладышева, А.Г. Гранберга, А.А.Замотаева, В.В.Зотова, Ю.В.Кириллова, Ю.Н. Лапыгина, В.Н.Лексина, А.Н.Швецова, А.И.Радченко, С.Н.Юркова и др., которые разработали общие теоретические и методологические принципы организации, планирования, мотивирования и контроля системы местного самоуправления.
Другую группу исследователей, активно адаптирующих идеи и методы ин-ституционализма в России, представляют экономисты-математики (В. Полте-рович, В. Макаров, Б.Зотов, А. Розенталь). Одним из их результатов стало освоение и применение новых моделей, разрабатываемых в рамках современной институциональной теории, особенно эволюционных моделей фирмы. Указанные исследователи концентрируют свое внимание на анализе хозяйственных
процессов на микроуровне, «оставив в стороне макромодели, описывающие институциональное устройство в масштабах всего общества» 2. Институты при таком подходе понимаются, прежде всего, как правила, регулирующие практики
ц повседневной деятельности и, одновременно, получающие импульсы для сво-
его развития из такой практики. Институты образуют «не жесткий каркас, а гибкую поддерживающую структуру, изменяющуюся под влиянием практического действия».
** Третью группу исследователей, развивающих идеи институционализма, в
том числе и в системе местного самоуправления в России, образуют ученые высших учебных заведений, представители специализированных кафедр. Российский «кафедральный институционализм» представляет собой, прежде всего,
^ изложение его в учебных курсах, учебниках (А. Шаститко, Р. Нуреев, А. Олей-
ник, В. Тамбовцев), а также предложенную ими методологию для проведения конкретных экономических исследований.
Для проанализированных групп, развивающих идеи институционализма в своих исследованиях, можно выделить две общие черты.
>> Первая — теоретико-методологическая. Отечественные исследователи рас-
сматривают институты как внешний по отношению к экономике набор правил, выполняющих для нее функцию ограничений. Институты, реализуя свои координационные функции, рассматриваются как условия (или препятствия) для создания взаимовыгодного обмена, как рамки экономической деятельности ме-стного самоуправления.
Вторая общая черта - конкретно-прикладная. Применение такого подхода позволяет изучать в основном либо адаптацию новых экономических форм, либо фиксировать отклонения, противоречия, аномалии в хозяйственном разви-
f тии местного самоуправления. Институционализм не дает достаточных средств,
чтобы полно и всеобъемлюще исследовать основные «несущие» институциональные структуры всех звеньев российского хозяйства, обеспечивающие — во-
2 Радаев В.В. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы//Журнал социологии и социальной антропологии. - 2001.Том IV. №3.
6
преки внутренним сложностям и внешним воздействиям - воспроизводство и развитие экономики, в том числе и муниципального хозяйства. Тем не менее, теория институционализма во всех обозначенных преломлениях позволяет ре- шать многие теоретические и практические проблемы муниципального образования, возникающие в ходе реформирования местного самоуправления.
В настоящее время появились работы, в которых рассматриваются различные аспекты институционализации хозяйственных процессов в России. Среди них заслуживает внимание работа Г.В. Гутмана и А.П. Николаева - «Ин-ституционализация малого и среднего бизнеса в регионе»3, в которой предлагается институциональный подход к управлению малым бизнесом на уровне региона и муниципальных образований. Методы институциональной экономиче- ской теории использовались также в работах Ю.Н. Лапыгина и О.Л. Гойхера4.
Среди западных специалистов по институциональной экономической теории, следует выделить работы основоположника институционализма Т.Веблена, а также его последователей - Д. Норта, Дж. Коммонса, Р.Коуза, В.Ойкена, М. Олсона, Р. Познера, О. Уильямсона, Г. Демсеца, Р. Нельсона, Дж.Бьюкенена, Й.Шумпетера и других, которые заложили сущностные основы применения институционализма как инструмента научного познания.
Продолжение исследований по этой проблематике особенно необходимо в связи с новым этапом реформы местного самоуправления, который требует комплексного подхода для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.
Объектом диссертационного исследования является муниципальное образование, а предметом исследования - институциональные механизмы управления муниципальным образованием, адекватные требованиям законода-тельства о местном самоуправлении.
3 Гутман Г.В., Николаев А.П., Институционализация малого и среднего бизнеса в регионе. - Владимир: Мар-карт. 2005.
4 Инвестиционная политика в регионе/ Под ред. проф. Ю.Н. Лапыгина. - Владимир: Владимирская книжная типография, 2004. - Стр. 76 - 117.
7
Цель исследования заключается в создании институционально сбалансированной системы местного самоуправления в соответствии с требованиями нового Закона.
'{ Для достижения поставленной цели в процессе исследования решались сле-
дующие задачи:
1) Обобщены и систематизированы теоретические и практические подходы к определению муниципального образования как объекта управления. * 2) Сопоставлены и проанализированы категории институциональной теории
со структурой и основными связями муниципального образования. Выполнен анализ институциональных параметров развития муниципального образования.
3) Определено влияние нового Закона как одного из факторов институцио-^ нальной среды на развитие муниципального образования.
4) Сформирована система местного самоуправления с учетом требований нового Закона о местном самоуправлении.
5) Разработан новый Устав муниципального образования. Теоретическая и методологическая основа исследования базируется на
'> многоуровневой концепции методологического знания, где нашли отражение общенаучные и специальные методы теоретического и эмпирического исследования: системный подход, логические методы, анализ и синтез, методы статистической обработки информации. Информационной базой настоящего диссертационного исследования послужили: достижения научной мысли отечествен-ных и зарубежных ученых в области экономики и управления; прикладные работы по данной проблеме; законодательная база, программы, концепции, касающиеся вопросов местного самоуправления и институциональной экономической теории, материалы научно-практических конференций, совещаний, се-
«V
минаров и тренингов, социологических исследовании, в которых автор принимал личное участие.
Теория институционализма рассматривается в работе как научный метод познания жизнедеятельности муниципального образования с целью использования ее методологии для решения проблем и управления этим сложным
и жизненно важным организмом. Необходимость применения на практике институциональной теории связана с недостатком научных подходов к изучению и решению проблем местного самоуправления, где остро ощущается не разра-
»? ботанность общетеоретических, методологических, технологических подходов
к управлению муниципальными образованиями, где нередко все сводится лишь к утверждению положений муниципального права. За кадром научного анализа и управления оказались вопросы муниципальной экономики, местного хозяйст-
Ч* ва, муниципальной собственности, местных рынков, местного ресурсоведения, муниципальной социальной политики, статистики, демографии, духовно-культурного развития, социального здоровья населения. Это не позволяет рационально осуществлять воздействие на целостное развитие территории и эф-
h фективно использовать все местные ресурсы. Органам местного самоуправле-
г
ния следует понять, что: «без науки, возникающие сложнейшие проблемы развития, а не выживания, решать нельзя»5.
Работа выполнена в соответствии с паспортом специальности 08.00.05, п. 5.16.
<> Научная новизна результатов, полученных лично автором в ходе дис-
сертационного исследования, заключается в следующем:
1. На основе анализа законодательства о местном самоуправлении, а также сопоставления старого и нового Закона уточнены базовые характеристики муниципального образования, как объекта управления в общей системе Рос-сиискои Федерации: как нижнего уровня власти государства, как хозяйствующего субъекта и как местного сообщества. Проанализированы важнейшие функциональные сферы муниципального образования — градообразующая, гра-дообслуживающая, социальная, представленные в едином комплексе городско-го хозяйства.
2. Обоснованы общие и специфические черты использования институциональной теории при анализе социально-экономических отношений, рас-
5 Научные знания - в практику регионального и муниципального управления: материалы науч.- практ. конф. / Акад. Наук социал. технологий и мест, самоуправления / А.Г. Гладышев и др., ч.1. - М.: Муниципальный мир, 2003.-С. 17.
9
смотрены подходы к институционализации этих отношений на уровне муниципального образования, их трансакционное содержание и экономические последствия.
3. Выявлены основные институциональные элементы муниципального образования: институты-нормы, институты-контракты, институты-организации, даны их характеристики. Построена институциональная матрица муниципального образования, как отражение реальных процессов, происходящих при ре- шении вопросов местного значения, позволяющая определить меру и качество исполнения властных полномочий и самоорганизации населения.
4. Систематизированы основные проблемы и противоречия нового Закона о местном самоуправлении, заключающиеся в недостаточности и избыточно- сти институционального обеспечения механизмов управления муниципальной собственностью и снижении уровня финансовой самодостаточности, а также отдалении муниципального образования от финансовой автономии, предложены пути достижения финансовой самодостаточности.
5. На основе проведенного SWOT — анализа обосновано положение о том, что практически во всех элементах аналитической таблицы (сильные и слабые стороны, возможности и угрозы) присутствуют институциональные тенденции, учет и взаимосвязь которых призваны обеспечить единство и целостность принимаемых управленческих решений.
6. Разработан Устав муниципального образования, институционально обеспечивающий сбалансированное сочетание принципов местного самоуправления и централизации властных полномочий в вопросах финансовой самодостаточности, инвестиционной политики и занятости населения, позволяющий максимально использовать комплекс полномочий органов местного само-управления, местный бюджет, непосредственное участие населения в местном самоуправлении.
Практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы и предложения доведены до конкретных практических рекомендаций по формированию институциональных механизмов, на основе которых разработаны Ус-
10
тавы муниципальных образований городского округа город Гусь-Хрустальный, Гусь-Хрустального района с входящими в него 14 поселениями. Справки внедрения прилагаются.
Разработанный автором Устав муниципального образования, может быть рекомендован органам местного самоуправления и субъектам Российской Федерации как во Владимирской области, так и в других регионах России.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации апробированы в 2002-2005 г.г. в ходе практической деятельности автора по разработке механизмов реализации стратегий развития муниципальных образований Владимирской области, при разработке новых Уставов муниципальных образований г. Гусь - Хрустальный и Гусь — Хрустальный рай- он, в работах в качестве эксперта Института стратегического развития муниципальных образований (г. Москва) в программе «Малые города России», сотрудничестве с кафедрами экономической теории Владимирского государственного педагогического университета и экономики городского хозяйства Владимирского государственного университета, а также в практической рабо- те автора руководителем консалтинговой фирмы. Различные аспекты исследования изложены в его публикациях, общим объемом 2,0 п.л.
Структура работы состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений. Основной текст изложен на 120 машинописных страницах, содержит 16 рисунков и 6 таблиц.
•¦%
11
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОБЛЕМ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ
1.1 Муниципальные образования как объект управления Исследование теоретических проблем управления муниципальными об-разованьями в качестве объекта управления невозможно без раскрытия сущности, содержания и генезиса этого явления, а также тех инструментов, которыми управляются все ресурсные компоненты муниципальных образовании. В этой связи сначала обоснуем историю вопроса, а также те положения, которые вытекают из содержания нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», для последующего форми- рования эффективных механизмов его реализации.
Термин «муниципалитет» происходит от латинских слов munis - тяжесть, тягота, бремя и recipio, capio — беру, принимаю. Иными словами, самоуправление — это бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет служит своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализа- ции общих интересов и совместного решения общих задач. Муниципальное образование (муниципалитет) - это населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. Признание местного самоуправления особой формой власти и особым общественным институтом означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом, существует также коллективный интерес муниципального образования (местного сообщества). Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур общества. Следует отметить, что местное самоуправление имеет богатую историю как в России, так и за рубежом. Прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего только роль военачальника. В сельской местности издревле существовала кре-
12
стьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами. Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 г. в России устано-
'* вилась жесткая система централизованного государственного управления, ос-
нованная на царской власти. Однако и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливалась, то вновь ослабевали. Крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II6, принявшей специальный акт — «Грамоту на права и выгоды городов Российской империи». Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функцио-
% нировала под строгим контролем государственных чиновников: городничих,
полицмейстеров и др. С завершением правлением Екатерины процесс снова пошел вспять.
Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России оказались земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. Положени-
'^ ем о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губерн-
ские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и т.п. Властное влияние общины («мира») на жизнь крестьян было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции прочно укоренилось в сознании русского и близких ему народов. Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа. Но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернатора. Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 г. 21 мая Временное правительство
6 Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. - М., 1965 г. № 8. - С. 112-120.
13
приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тыс. волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось - наступил октябрь 1917 г.
'+ После победы советской власти органы земского и городского само-
управления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.
* Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательского права при тайном голосовании. Были введены институт «наказов избирателей» своим депутатам и система от-
,А зыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных совету. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на
'А сессиях местных советов. Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, проводились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т. д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. «Сценарии» сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.
* Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестрой-
ки, во второй половине 1990-х гг. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовали адекватных преобразований в системе местной власти. В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в
14
СССР». Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991 г. был принят российский Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти законы позволили начать возрождение местного
'* самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных вы-
борах и выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако сохранялась, система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей администрации, хотя и с согласия совета. В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х
iA гг., приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 г., после которых советы всех уровней были распущены. Переходный период до
А конца 1995 г. характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь
в некоторых регионах были избраны по временных положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нача-лось возрождение местного самоуправления в России. Почти везде избраны и функционируют органы местного самоуправления. Однако существенно отстает процесс формирования его финансово-экономической основы. Дальнейшим
продолжением реформирования местного самоуправления явилось принятие
V
нового Федерального Закона от 6.10.2003 г., № 131-ФЗ, реализация которого осуществляется в настоящее время. В связи с этим следует подчеркнуть, что для современного исследования особенно важным является преломление институционального подхода к управлению социально-экономическими отношениями, связанного с экономической историей. Во-первых, появляется воз-
15
можность систематического получения новой информации. Во-вторых получаемая информация не затрагивает существенным образом интересы ныне живущих. В-третьих, обращение к истории позволяет переосмыслить многочис-> ленные факты.
Для оценки роли и места муниципального образования, все общество предлагается разделить на три основных сектора:
1. Власть (функции власти, политическая функция); * 2. Бизнес (хозяйственная функция);
3. Некоммерческий сектор (общественные функции и самоорганизация граждан).
В этой структуре местное самоуправление выполняет одновременно все вы-^ деленные функции (рис. 1).
Наиболее полное определение понятия «муниципальное образование» было дано в Федеральном законе 1995 года: «муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоя-'¦*. щим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления»7.
В новом Федеральном законе 2003 года понятие муниципального образования определяет только виды муниципальных образований: «муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, город-
Q
ской округ либо внутригородская территория города федерального значения» , и не дается трактовка муниципального образования, хотя сам термин используется в Законе значительно чаще, чем ранее. Сопоставление статей Конституции РФ и Гражданского Кодекса (см. приложение 1), в которых впервые употребляются термины «муниципальный» и «местное самоуправление», и вышена-
7 Федеральный закон от 28 августа 1995 N 154-ФЗ в ред. от 21 марта 2002 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, N 35, ст. 3506.
8 Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131 -ФЗ с изменениями от 28 декабря 2004 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета от 8 октября 2003 г.
к
16
званного определения из Федерального Закона 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации»,
¦щрство (федеральный и региональный уровни) I сектор
Местное самоуправление
Хозяйствующие субъекты II сектор
Некоммерческие
организации
•III сектор
)бщественная .¦(самоорганизация граждан)
ФУНКЦИИ И МЕХАНИЗМЫ (ИНСТИТУТЫ) УПРАВЛЕНИЯ
Рис.1 Институт местного самоуправления в системе основных структур
общества
позволяет дать следующее краткое понятие муниципального образования. «Муниципальное образование - это определенная населенная территория с юридическим статусом местного самоуправления, имеющая возможность осуществлять самостоятельную социально-экономическую политику. Цели создания муниципального образования соответствуют целям местного самоуправления - обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью»9. Основные признаки муниципального образования приведены на рис.2.
9 Конституция Российской Федерации. - Москва: Известия. 1995. - Статья 130, Стр56.
Населенная территория
Местный бюджет
Органы местного самоуправления
Муниципальное образование
Муниципальная Собственность
Рис. 2 Признаки муниципального образования
17
Было бы неточным ограничиться определением муниципального образования только с точки зрения его материально - вещественного содержания. Муниципальное образование это, прежде всего населенная территория, связанная с местом проживания людей, группами населения со сходными характеристиками и общим интересом - местное сообщество. Население местного сообщества не просто люди, живущие на одной территории, но и важнейшая социальная общность людей, способная, как субъект управления, преобразовать местное хозяйство в соответствие со своими интересами по улучшению качества жизни.
Выделяют четыре характеристики любого местного сообщества, определяющих его существование: население - общность людей, территория - ограниченное пространство, социальное взаимодействие и чувство сообщества (рис.3).
Понятие «местное сообщество» расширяет определение муниципального образования и наполняет его живым содержанием и динамикой правил и норм отношений всех его участников. Таким образом, категории «местное сообщество» и «муниципальное образование» близки и взаимосвязаны: первая - больше социальная, вторая - юридическая, экономическая.

Получить работу