Актуальность темы исследования. Россия начала третьего тысячелетия -государство, в котором проводятся интенсивные реформы общественного и государственного устройства. Бюджетная система Российской Федерации находится одновременно и в стадии создания, и в стадии реформирования. Осмыслению подвергается недолгий опыт функционирования самостоятельных бюджетов в Российской Федерации, на его основе вырабатываются новые подходы и стратегия финансовой политики, предпринимаются попытки учесть зарубежный опыт в регулировании межбюджетных отношений в России.
Правовое регулирование межбюджетных отношений меняется ежегодно, однако, даже в небольшом временном интервале (с 1993 по 2004 год) можно обнаружить периоды стабильности и периоды интенсификации изменений. Надлежащее качество правового регулирования общественных отношений в такой ситуации зависит от наличия хорошо проработанной теории. Вместе с тем, законодательные изменения значительно опережают теоретические разработки, в результате чего сложилась ситуация, когда научная мысль не успевает отреагировать на одну группу изменений, как они уже подверглись очередным новациям. Теоретическое осмысление правового регулирования и практики, складывающихся новых для России межбюджетных отношений, находится в зачаточном состоянии, в настоящее время наука бюджетного права переживает этап накопления эмпирических знаний, которые ложатся в основу ситуационного комментария законодательных нововведений. Выработку концепции бюджетных и межбюджетных отношений осложняет одновременно возникшая огромная законодательная база в виде постоянных и ежегодных бюджетных законов субъектов Российской Федерации, а также нормативных актов муниципальных образований, регулирующих бюджетные отношения на уровне местного самоуправления.
Значительное количество нормативных актов, принятых на разных уровнях публичной власти, не могут не образовывать коллизионные поля, прежде всего в сфере определения доходов бюджетов и осуществления расходов. Несоответствие нормативных актов местного самоуправления в бюджетной сфере федеральному и региональному законодательству; несоответствие региональных бюджетных актов федеральным законам и актам органов местного самоуправления, принятым в пределах их компетенции — широко распространенное явление. Установление фактов несоответствия, поиски способов их устранения и предотвращения вызывают у практических работников существенные затруднения, в силу сложности самих бюджетных споров и отсутствия должной квалификации у правоприменителей. Показательной является ситуация, сложившаяся в рассмотрении бюджетных споров в судах. Подавляющее большинство споров между публичными субъектами, связанные с установлением бюджетных прав или обязанностей, дошедшие до Высшего Арбитражного Суда РФ, отменяются высшей судебной инстанцией и направляются на новое рассмотрение в связи с тем, что арбитражными судами не были исследованы все необходимые обстоятельства. Значительное количество решений, выносимых Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ по бюджетным спорам, опираются на теорию гражданско-правовых отношений, что не может не сказываться отрицательно на качестве судебных актов. Конституционный Суд РФ, рассматривая бюджетные дела, испытывает очевидные затруднения. Приведенные примеры указывают на то, что проблемы, возникающие у правоприменителей даже самой высокой квалификации, вызваны, в том числе и отсутствием хорошо проработанной теории межбюджетных отношений современного периода развития России. По большей части бюджетные споры являются спорами о компетенции, которые являются самыми сложными в ситуации отсутствия четкого разграничения расходных полномочий между
федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Особенностью проблемы межбюджетных отношений является то обстоятельство, что она не может рассматриваться замкнуто внутри одного только финансового права. Бюджетная система и межбюджетные отношения представляют собой одно из проявлений федерализма современного российского государства. Теория федерализма как в мировом охвате, так и в отдельно взятой России достаточно хорошо проработана представителями конституционного права и теории государства и права. Влияние идей и работ конституционалистов на исследователей бюджетного федерализма очевидно. Тесная взаимосвязь теории федеративного устройства России и ее бюджетной системы привели к тому, что межбюджетные отношения исследовались специалистами финансового права в аспекте основной идеи федерализма — укрепление и развития самостоятельности субъектов Российской Федерации во всех сферах, в том числе и бюджетной. Вместе с тем, процессы укрепления власти федерального центра, отчетливо проявившиеся в 2002-2004 годах, наиболее интенсивно, но в скрытой форме, развивались именно в бюджетной сфере. Представляется, что оценивать уровень развития российского федерализма и направленность его развития сегодня необходимо с позиций, закрепленных в новой модели межбюджетных отношений, в которой главенствующая роль принадлежит федеральному центру. Исследование изменений регулирования бюджетных отношений с 2000 года показывает, что нынешние радикальные изменения бюджетной системы Российской Федерации явились результатом последовательных действий законодателя в регулировании бюджетных и межбюджетных отношений.
Обновление ряда норм Бюджетного кодекса РФ, касающихся регулирования межбюджетных отношений, проведенное в 2004 году открывает очередной этап бюджетной реформы. Достижение заявленных ею целей невозможно без тщательного изучения опыта первых изменений правового
регулирования межбюджетных отношений, их влияния на иные области общественных отношений и, прежде всего, на социальную и экономическую сферы. Одной из важнейших задач такого анализа является учет отрицательных результатов, для того чтобы исключить компрометацию самой идеи бюджетной реформы, жизненно важной для современной России. Все сказанное обуславливает актуальность темы исследования и ее теоретическую непроработанность.
Цели и задачи исследования. В работе предпринята попытка реализовать несколько целей. Во-первых, необходимо системно проанализировать развитие федерального и регионального бюджетного законодательства после принятия Бюджетного кодекса РФ. Во-вторых, выявить основные закономерности в развитии системы правового регулирования межбюджетных отношений, которые могли бы быть положены в основу концептуальной модели взаимодействия бюджетов в рамках бюджетной системы России. В-третьих, обнаружить отклонения текущих бюджетных законов от требований Бюджетного кодекса РФ и предложить способы преодоления несоответствий.
Для достижения поставленных целей решались следующие задачи, составившие существо диссертационного исследования:
анализ структуры бюджетной системы Российской Федерации;
выявление сущностных признаков (свойств) бюджетной системы
Российской Федерации;
анализ бюджетов всех уровней бюджетной системы в разрезе трех
элементов - доходов, расходов и заимствований для выявления общих и
особенных черт федерального, региональных и местных бюджетов;
установление пределов действия принципа самостоятельности бюджетов;
выявление соотношения собственных и получаемых доходов бюджетов и
их изменение в периоде 2000 - 2004 годов;
установление видового разнообразия доходов бюджетов;
выявление степени самостоятельности публичных органов в сфере
осуществления расходов в зависимости от точности разграничения
полномочий органов власти;
выработка определения бюджетных средств;
исследование правового регулирования движения бюджетных средств
(передачи бюджетных средств) внутри бюджетной системы;
классификация межбюджетных отношений;
выявление содержания порядка предоставления финансовой помощи из
федерального бюджета и порядка предоставления финансовой помощи из
региональных бюджетов, их сопоставление.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой диссертационного исследования является теория познания, общенаучные методы: системно-структурный, логический, диалектический, социологический. Использовались и специальные методы — формально-юридический, сравнительно-правовой и др.
Работа опирается на труды представителей общей теории права (С.С.Алексеева, А.Б.Венгерова, Ю.А.Тихомирова, В.С.Нерсесянца, Р.О.Халфиной и др.), конституционного и муниципального права (С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, О.Е.Кутафина, Н.А.Богдановой, Н.С.Бондаря, В.В.Бойцовой, Е.В.Гриценко, А.Н.Кокотова, С.Д.Князева, А.Н.Костюкова, В.В.Невинского, И.А.Умновой и др.), административного права (Ю.М.Козлова, Д.Н.Бахраха, Б.П.Курашвили, Ю.Н.Старилова, И.Л.Бачило и др.). В основе исследования лежат работы основоположников современного финансового права М.И.Пискотина, С.Д.Цыпкина, В.В.Бесчеревных, Е.А.Ровинского).
Наиболее существенное влияние на формирование авторской концепции межбюджетных отношений оказали труды ученых - специалистов в области финансового и налогового права (К.С.Бельского, Д.В.Винницкого, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, Н.М.Добрынина, М.В.Карасевой,
А.Н.Козырина, Ю.А.Крохиной, М.В.Кустовой, Н.П.Кучерявенко, О.А.Ногиной, С.Г.Пепеляева, Н.И.Химичевой).
Теоретические положения и выводы диссертационного исследования опираются на действующую Конституцию Российской Федерации, федеральные законы о федеральном бюджете, законы 69 субъектов Российской Федерации о бюджетах, акты органов местного самоуправления о местных бюджетах. Проанализированы решения Конституционного Суда РФ, касающиеся бюджетных норм, опубликованные решения Верховного суда РФ по бюджетным спорам, а также более 50 решений арбитражных судов, касающихся споров между органами различных уровней публичной власти по поводу доходов, расходов бюджетов или финансовой помощи. Научная новизна исследования. Научная новизна заключается в системной оценке изменений, предлагаемых законодателем в рамках реформы межбюджетных отношений, опирающейся на изучение процессов изменения федерального регулирования распределения доходных источников, расходных полномочий, форм и способов оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Основные положения, выносимые на защиту:
1. Бюджетная система России современного периода развития может быть отнесена к бюджетным системам, характерным для унитарных государств. Соотношение между принципом единства бюджетной системы и принципом самостоятельности бюджетов, образующих систему, сложилось не в пользу децентрализации управления. Способами эффективно решения бюджетных проблем, являющихся основой для преодоления экономического и социального кризиса российского общества и государства признаны способы централизованного управления. Принцип единства бюджетной системы приобрел довлеющий характер.
2. Лицо бюджетной системы России начало XXI века определяют свойства унитарности, иерархичности, централизации и целевого характера бюджетных
средств. Начиная с 2000 года, отчетливо проявляется тенденция усиления названных свойств и уменьшение значения принципа самостоятельности бюджетов. Показательным является то, что сужение сферы действия принципа самостоятельности касается только региональных и местных бюджетов. Реформа межбюджетных отношений имеет ту же направленность: более четкое разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления приведет к усилению их зависимости через повышение ответственности региональных и местных властей перед федеральными органами. Упорядочение бюджетных потоков как итог повышения качества управления бюджетными средствами будет происходить за счет сокращения сферы усмотрения территориальных органов. 3. Усиление свойства унитарности бюджетной системы проявилось в следующих положениях, включенных в ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете:
использование счетов федерального казначейства для распределения всех
федеральных налогов и сборов, платежей по федеральным специальным
режимам, а также региональных и местных налогов в отношении
субъектов - получателей дотаций на выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности;
установление дополнительных условий для получения средств
федерального бюджета (использование счетов открытых субъектам РФ в
органах федерального казначейства; непременное соблюдение бюджетного
и налогового законодательства; проведение ревизий и др.);
применение специальных мер принуждения в отношении субъектов
Российской Федерации, нецелевым образом использующих средства
федерального бюджета либо не возвративших средства в установленные
сроки;
использование субъектами Российской Федерации всех
вышеперечисленных приемов в отношении местных бюджетов.
4. Соотношение Бюджетного кодекса РФ и ежегодных финансовых законов о федеральном бюджете сложилось не в пользу Бюджетного кодекса. С 2000 года основные параметры (структура, принципы построения, свойства и направления развития) бюджетной системы, заложенные Бюджетным кодексом РФ,. интерпретировались в ежегодных бюджетных законах. Правоприменительная практика указывает на две тенденции. Первая заключается в том, что положения Бюджетного кодекса РФ творчески развивались с учетом потребностей регулирования межбюджетных отношений в конкретных экономических условиях и вошли в текст Кодекса в процессе бюджетной реформы. Вторая указывает на отторжение ряда требований кодифицированного акта текущими законами в течение нескольких лет и уклонение законодателя от устранения противоречия между Бюджетным кодексом РФ и федеральным законом о федеральном бюджете. Разрешение такого противоречия невозможно путем использования обычных правовых способов. В частности, не может быть использован критерий «более поздний закон», поскольку финансовые законы - законы временного действия, они не могут менять акт постоянного действия. Не могут они рассматриваться и как «специальные акты», в силу временного характера, кроме того, содержание законов о бюджете определено Бюджетным кодексом РФ.
5. Одним из сущностных подходов к регулированию бюджетных отношений внутренне присущим Бюджетному кодексу РФ было предпочтительное законодательное регулирование на всех уровнях бюджетной системы. Правительство РФ и исполнительные органы субъектов Российской Федерации имели достаточно узкое поле для издания нормативных актов. Федеральные и региональные законы о бюджетах отвергли названный подход и постоянно наделяли органы исполнительной власти дополнительными, год от года расширяющимися полномочиями. Значительная часть из них нашла закрепление в Бюджетном кодексе РФ в 2004 году. Названный аспект
10
бюджетного регулирования отражает, на наш взгляд, общую направленность развития бюджетной системы РФ в сторону усиления ее унитарных свойств.
6. Базовым понятием финансового права является термин «бюджетные средства». Представляется, что бюджетные средства имеют в рамках бюджетной системы РФ универсальный правовой режим, сохраняющийся в процессе движения бюджетных средств внутри бюджетной системы.
Правовой режим бюджетных средств представляет собой «многослойное» образование, дополнительные «слои» в котором возникают при каждой последующей передаче бюджетных средств: от федерального бюджета к региональному; от регионального к местному. При этом денежные средства, выделенные из федерального бюджета, не перестают быть средствами федерального бюджета до передачи их конечному получателю, несмотря на то, что право собственности на них утрачено Федерацией в момент первой же передачи бюджету субъекта Российской Федерации.
Сохранение изначального режима бюджетных средств (режима федеральных бюджетных средств или режима средств бюджета субъекта РФ) является основой для существования контрольных полномочий первоначального собственника на всех этапах передачи и использования и применения мер принуждения в случае нецелевого их использования или не возврата в установленный срок.
7. Доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы можно классифицировать на собственные, закрепленные и регулирующие. Критерием классификации является объем полномочий соответствующих органов каждого уровня публичной власти. Значение классификации заключается в выявлении уровня самостоятельности каждого бюджета в вопросах формирования собственной доходной базы. При этом самостоятельность могла быть оценена как с точки зрения объема собственных доходов, так и объема прав на собственное правовое регулирование.
11
Отказ законодателя от понятия регулирующих доходов и объявления всех доходов собственными (кроме субвенций из фондов компенсаций) не устраняет теоретического значения классификации по критерию объема полномочий соответствующих органов. В рамках обновленного правового регулирования остаются собственные налоговые доходы, обозначенные в Налоговом кодексе РФ, как налоги субъектов Российской Федерации и местные налоги с конкретными полномочиями органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Большинство федеральных налогов (налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, государственная пошлина и др.) и все налоги, уплачиваемые в рамках специальных налоговых режимов становятся закрепленными доходами, по которым у субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления возникают права требования в той части, в которой они закреплены за ними в бюджетном или налоговом законодательстве. Функцию регулирующих доходов в новой системе межбюджетных отношений будут играть межбюджетные трансферты, в части относящейся к финансовой помощи.
8. Понятие «финансовая помощь» устойчиво понимается законодателем не только как право вышестоящего бюджета на предоставление бюджетных средств нижестоящему бюджету, но в ряде случаев и как обязанность оказать такую «финансовую помощь». На наш взгляд, имеется ситуация, когда право нижестоящего бюджета просить о помощи превращается в требование, и ему корреспондирует обязанность дарующего бюджета предоставить бюджетные средства. Речь идет о дотациях на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности (дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности по новой терминологии). Дотации на выравнивание были задуманы как механизм обеспечения минимальных государственных социальных стандартов, гарантированных гражданам Конституцией РФ. Поэтому при наличии определенных условий (при нормативах минимальной
12
бюджетной обеспеченности ниже установленных пределов) отказ в такой дотации невозможен. Ту же самую ситуацию воспроизводят и нормы обновленного Бюджетного кодекса РФ, закрепляя порядок предоставления дотаций из фондов финансовой поддержки, которые создаются в вышестоящем бюджете в целях выравнивания бюджетной обеспеченности нижестоящих публичных образований.
Другим случаем возникновения обязанности по оказанию «финансовой помощи» являлась субвенция на финансирование переданных государственных полномочий. В настоящее время субвенции, предоставляемые из фондов компенсаций на реализацию государственных полномочий, не относятся законодателем к «финансовой помощи», а приобретают самостоятельную форму межбюджетных трансфертов. Тем не менее, при передаче государственных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, передача субвенций является обязательной. Законодательство, регулирующее деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, устанавливает, что обязанность у органов, которым передаются полномочия, возникает только при условии передаче финансовых и материальных средств, а ответственность на них может быть возложена только в объеме полученных ресурсов. 9. Правовая природа мер принуждения, реализуемых федеральными органами, в период с 2000 по 2004 год, в соответствии с ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете отличается существенной спецификой. Представляется наиболее верным выделение их в отдельную группу мер государственного принуждения - меры бюджетного реагирования. Такими мерами бюджетного реагирования выступали в частности:
- приостановление предоставления средств федерального бюджета субъектам РФ;
- приостановление перечисления налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты;
13
- приостановление предоставления иного государственного имущества (не бюджетные средства);
- изъятие сумм нецелевого использования либо невозвращенных сумм.
На принудительный характер предусмотренных федеральным законом о бюджете мер бюджетного реагирования указывает отсутствие необходимости получения согласия субъектов Российской Федерации; обязанность федеральных органов действовать согласно предписанию закона. Считаем, что на сегодняшний день отсутствуют основания относить названные меры бюджетного реагирования к мерам ответственности (финансовой или бюджетной), в силу двух причин: а) законодатель не преследует цели наказания публичного субъекта в сфере межбюджетных отношений, целью применения мер принуждения является обеспечение исполнения бюджетных норм; б) отсутствует законодательно прописанная процедура (процедуры) применения мер принуждения. В отношении порядка реализации приостановления или изъятия не определены ни уполномоченные органы, ни сроки, ни способы защиты прав субъектов Российской Федерации. Очевидно одно: применение мер бюджетного реагирования осуществляется не в судебном, а в административном порядке.
Особенности мер бюджетного реагирования, обусловлены следующими обстоятельствами:
а) меры реагирования применяются к особому субъекту - публичному образованию (субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию);
б) они направлены, прежде всего, на сохранение (защиту) средств федерального бюджета, с достаточной долей условности их можно отнести к восстановительным мерам принуждения;
в) названные меры восприняты субъектами Российской Федерации и применяются ими в отношении муниципальных образований.
14
Представляется, что указанные меры близки к понятию «принудительного исполнения обязанности», в данном случае - бюджетной обязанности. Они должны стимулировать переход субъекта правонарушения к правомерному поведению. Во всех случаях у правонарушителя - субъекта Российской Федерации - возникают негативные последствия, например, в виде неполучения региональным бюджетом средств, предусмотренных в законе о бюджете к использованию на нужды субъекта Российской Федерации либо муниципальных образований.
10. Практически все субъекты Российской Федерации в законах об утверждении бюджетов предусматривают меры принуждения к
муниципальным образованиям, аналогичные мерам, применяемым федеральными органами. Чаще всего такими мерами выступают приостановление предоставления финансовой помощи и изъятие (списание) сумм нецелевого использования.
Подобная практика реализации субъектами Российской Федерации властных полномочий в отношении органов местного самоуправления не опирается, на наш взгляд, ни на Конституцию РФ, ни на законодательство о местном самоуправлении, ни на Бюджетный кодекс РФ.
Однако обладание определенными мерами принуждения является объективной потребностью практики бюджетной сферы, в связи с чем, органы государственной власти используют федеральные принудительные механизмы в отношениях с местными бюджетами. Совершать подобные действия органы государственной власти субъектов Российской Федерации вынуждает свойство иерархичности бюджетной системы: вышестоящий уровень осуществляет управление нижестоящими бюджетами и в процессе управления управляющему уровню очевидно необходимы властные полномочия принудительного характера.
15
Вместе с тем, пока указанные полномочия не будут закреплены в Бюджетном кодексе РФ, практика их применения не может рассматриваться в качестве правомерной.
Апробация результатов исследования и их практическая значимость. Основные результаты научного исследования опубликованы в монографиях, учебниках, учебных пособиях, статьях в общероссийских и региональных периодических изданиях, тематических сборниках, тезисах материалов научных конференций. Общий объем публикаций составляет более 40 печатных листов.
Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором при проведении занятий по финансовому, налоговому и муниципальному праву, чтении специальных курсов по налоговому праву на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета.
Автор неоднократно выступал на научных и научно-практических конференциях по проблемам налогового, бюджетного и муниципального права, проводившихся в 2002 — 2004 годах: в Москве в 2003 году (Научно-практическая конференция «Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования»); в Санкт-Петербурге в 2002 году (Научная конференция «Финансовое право на рубеже веков»); в Саратове в 2003 году («Федеральные и региональные аспекты финансового права»), Барнауле в 2004 году (Международный научно-практический семинар «Федерализм и местное самоуправление в России и Германии»).
16
Глава 1. Структура и свойства бюджетной системы России § 1. Понятие и структура бюджетной системы
Бюджетная система является важнейшим инструментом финансовой политики любого государства, в России она используется в целях сохранения целостности России, преодоления кризисной ситуации в экономике, решения острейших социальных проблем и это обстоятельство предопределяет зависимость правового регулирования бюджетных отношений от проводимой государством финансовой политики. Вместе с тем, бюджетная система России остается институтом бюджетного права, правовое регулирование которого, отражает наличие некоторых ее устойчивых свойств.
Бюджетная система современной России представляет собой сложноорганизованный объект, исследование которого требует системного подхода, позволяющего исследовать объект в качестве сложного явления, состоящего из элементов, связи между которыми образуют его относительно неизменную структуру и обеспечивают его целостность.
По мнению большинства правоведов и экономистов, бюджетная система России построена на основе принципа бюджетного федерализма, реализация которого призвана обеспечить субъектам Федерации необходимый и достаточный объем полномочий в бюджетной и налоговой сферах для самостоятельного решения за счет собственных средств вопросов, отнесенных к их ведению конституцией государства1.
В федеративном государстве процессы формирования общегосударственных финансовых ресурсов и их расходования отличаются от
1 Подробно принцип бюджетного федерализма исследован Ю.А.Крохиной в монографии Бюджетное право и российский федерализм/ под ред.проф.Н.И.Химичевой. - М.: Издательство Норма, 2001. - 352 с; См., также Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. Учебное пособие. М.: ООО «ТК Велби», 2002; Бюджетное устройство в Российской Федерации. Редактор - составитель О.Б.Сидорович. - М., 1997, с.7-25; Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации/ Под ред. к.ю.н. Г.В.Петровой. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. - 835с; Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. - Новосибирск: Сибирская издательская фирма «Наука» РАН, 2003 и др.
17 |
