ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы настоящего исследования определяется тем, что уровень человеческих и материальных потерь от дорожно-транспортных происшествий (ДТП) в России, соотнесенный с темпом ее автомобилизации1, в 5-8 раз превышает соответствующие параметры развитых стран. В течение 1995 - 2002 годов на территории Российской Федерации в среднем ежедневно около 90 чел погибали и до 600 чел получали ранения, повреждались свыше 4500 транспортных средств (ТС), совокупные потери валового внутреннего продукта страны превышали 180 млрд. руб. в год.2 Средний показатель тяжести последствий данных происшествий составил 14,2 погибших на каждую сотню пострадавших . Из общего числа смертельно травмированных 70 % были лицами трудоспособного возраста, около 18 % пострадавших стали инвалидами. Для большинства граждан ежедневные поездки на работу, учебу, в магазин и обратно представляли наиболее опасную стадию жизнедеятельности. По сведениям Минздрава России ДТП занимают третье место среди причин смертности людей, а в возрастной категории 5 до 36 лет — первое. Автомобильный транспорт во все возрастающей степени превращается в доминирующий фактор антропогенного воздействия на биосферу, оказывая мощное химическое, тепловое, шумовое, электромагнитное и вибрационное
'Данный параметр обычно измеряется количеством ТС, приходящимся на 1000 чел населения страны.
Государственный доклад по безопасности дорожного движения. - М.: 2002, с. 3.
3В течение последних лет в отдельных регионах данный показатель значительно превышал среднероссийский (Московская область - 25, Республика Кабардино-Балкария - 26, Калужская область - 26, Коми-Пермяцкий автономный округ - 36). Для сравнения: Польша - 6,2; Франция - 4,1; Австрия -2,2; США - 1,7; Германия - 1,7; Великобритания - 1,5 (Яценко Н.Н. и др. Эффективный комплектующий элемент конструкции для повышения безопасности движения // Грузовик. 2002, № 8, с. 38).
5
воздействие, и в этом качестве подрывает здоровье населения, снижает комфортность и среднюю продолжительность жизни людей, животных и растений. ТС выбрасывают в атмосферу десятки миллионов тонн окиси углерода, более 700 других токсичных и канцерогенных газов и твердых частиц, в том числе разрушающих озоновый слой атмосферы Земли. Уже не одно десятилетие содержание вредных компонентов в воздухе населенных пунктов ив полосе отвода магистральных автомобильных дорог России в десятки раз превышает утвержденные ПДК. Причем от 65 до 85 % этих выбросов дает автомобильный транспорт.
В сфере дорожного движения наблюдается ряд негативных тенденций, в числе которых понижение профессиональной и правовой культуры водителей ТС, пешеходов и должностных лиц, занятых обеспечением транспортного процесса. В частности, за последнее десятилетие доля водителей, скрывающихся с мест ДТП, возросла до 27 %. Стремительное развитие получил нелегальный автомобильный бизнес, сопровождающийся кражами ТС, нападениями на их владельцев и пассажиров, хищениями перевозимых грузов, а также другими преступлениями. Ежегодно в России похищается и угоняется более 90 тыс. ТС. На автомобильных дорогах действуют хорошо законспирированные и технически оснащенные профессиональные преступные группы, располагающие сетью информаторов в фирмах грузоотправителях и грузополучателях1. Причем степень латентности их действий чрезвычайно высока2. Хищения, грабежи, разбои на автомобильных дорогах, неохраняемых аз-тостоянках, у ресторанов, кинотеатров, у светофоров, в зонах производства дорожно-строительных работ и в других местах вынужденной остановки ТС
1 По сведениям ГИЦ МВД России в 2002 г. официально зарегистрировано более 3 тыс. разбойных нападений на водителей и пассажиров ТС, в том числе около 1,5 тыс. с применением огнестрельного оружия.
2 По данным, полученным автором при проведении исследований на федеральных автомобильных дорогах 42-х регионов страны, информация о таких преступлениях фиксируется органами внутренних дел не более чем в 1 — 3 % случаев.
6
стали обыкновением.
При отсутствии в настоящее время реально действующих экономических рычагов формирования полноценной государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения (БДД), федеральные и региональные органы власти России поддерживают преимущественно административно-правовые способы воздействия на данную сферу. Свидетельством этому может служить беспрецедентное количественное развитие дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России (ДПС), контролирующей выполнение многочисленных ограничений и запретов, введенных в качестве «противовеса» неудовлетворительному техническому состоянию ТС и автомобильных дорог, слабой профессиональной подготовке водителей, а также другим недостаткам дорожной инфраструктуры (ДИ), порождающим и провоцирующим ДТП. В управленческих звеньях региональных МВД (УВД) распространено мнение о необходимости дальнейшего укрепления ДПС, повышения ее административно-правового и социального статуса, а также максимального отстранения других служб ОВД от вмешательства в действия участников дорожного движения1, хотя средства, необходимые для содержания специализированных подразделений подобного рода, в большинстве регионов не соответствуют возможностям местных бюджетов.
Феномен ДПС (дорожной полиции) в той или иной степени свойственен правоохранительным органам практически всех стран мира. Однако ни в одной их них эта служба не имеет таких высоких показателей числа сотрудников по отношению к количеству ТС, эксплуатирующихся в стране. За последние 7 лет их численность увеличилась в 1,8 раза. В среднем на каждые 415 ед. транспортных средств, находящихся в реальной эксплуатации и под-
1 С 1998 года данная точка зрения стала официальной позицией МВД Рос-сииу согласно которой контроль соблюдения ПДД является ..исключительной компетенцией сотрудников ГИБДД и, частично, участковых инспекторов милиции» (см. п. 5 приказа МВД России № 329 - 1998 г. "О реформировании деятельности Госавтоинспекции МВД России").
лежащих регистрации в Госавтоинспекции , приходится по одному работнику ДПС, что на порядок и более превышает соответствующие зарубежные показатели2. При этом действующее законодательство и соответствующие ведомственные предписания позволяют руководителям данной службы значительно увеличить штат сотрудников3.
Объем административно-юрисдикционной деятельности подразделений ДПС беспрецедентен. За указанный период их инспекторами ежегодно выявлялось около 50 млн. правонарушений, что составляло более 70 % объема административной практики всех служб ОВД вместе взятых. Расчеты индекса интенсивности административно-правового воздействия на дорожное движение (его можно представить в виде отношения числа выявленных правонарушений к численности населения) убедительно демонстрируют лидерство подразделений ДПС России по этому показателю в сравнении с дорожной полицией европейских государств . Значительную часть из них состав-
1 В данном случае в расчетах учитывалось то обстоятельство, что в различных регионах России от 14 до 21 % автомототранспортных средств находятся на учете только формально и давно не эксплуатируются вследствие полного износа.
2 Например, в Швеции на одного сотрудника дорожной полиции приходится примерно 5500 ТС, в Канаде - 3200, в Лондоне - 4400 ТС, в штатах Миннесота, Северная Дакота, Калифорния и г. Нью-Йорке (США) соответственно 5000, 4800, 6700 и 6500 ТС. Если при этом учесть относительно более высокую степень эксплуатации автомобилей в данных странах и городах, то различие этих показателей с российскими еще более усилится.
3 Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации" //СЗ РФ, 1993, № 7, ст. 562; Об организации деятельности строевых подразделений Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России № 263 от 2002 г., приложения 2-7.
4 По данным, полученным нами в период с 1992 по 2002 годы, указанный индекс (без учета нарушений правил парковки ТС) составил в России - 0,37, в Польше - 0,08, во Франции - 0,05, в Великобритании - 0,02, в США - 0,02. Так по данным МВД ФРГ за различные нарушения правил дорожного движения ежегодно налагается около 3 млн. штрафов при том, что общая численность
8
ляют формальные деликты, хотя свыше 93 % ДТП в России происходят вследствие совершения нарушений ПДД динамического плана (превышения установленной скорости движения, неправильного выполнения обгона, несоблюдения безопасной дистанции между ТС и т. п.). Притом, что штатная численность личного состава ДПС в течение последнего пятилетия составляла 10 % милиции общественной безопасности (МОБ) МВД России, с его участием раскрыто не более 3,2 % преступлений1, а количество выявленных и предотвращенных правонарушений, не связанных с посягательством на БДД, составило не более 0,7 % от общей трудоемкости всех тактических операций, выполненных данной службой.
Реальные масштабы современного дорожного движения таковы, что десятки миллионов людей, вовлеченных в транспортный процесс, на собственном опыте непосредственного восприятия дорожно-транспортных инцидентов и страха перед их последствиями вырабатывают навыки поведения на улицах и дорогах. Причем чем выше насыщенность общества транспортными средствами, тем активнее идут синергетические процессы адаптации людей к условиям автомобилизации и интенсивного поиска эффективных способов обеспечения собственной безопасности. Это находит свое отражение в повсеместно проявляющейся тенденции снижения относительных показателей тяжести последствий ДТП по мере роста уровня автомобилизации, а также в осознании широкими кругами общественности того обстоятельства, что во многих случаях проблемы обеспечения БДД могут быть успешно решены за счет реализации мер организационно-технического порядка (сооружения подземных переходов, установки пешеходных ограждений и средств регулирования дорожного движения, перехода на гибкие технологии управления транспортными потоками посредством автоматизированных систем и т. д.).
ТС в данной стране вдвое больше, чем в России.
1 Используется показатель, рассчитанный за последние пять лет на основе региональных данных, полученных в управлениях ГИБДД 23 субъектов РФ.
9
Проводимая с середины 1998 года компания по реформированию деятельности Госавтоинспекции, не оказала существенного влияния на обеспечение законных прав граждан и предупреждение взяточничества среди сотрудников ДПС, мотивация действий которых преимущественно определяется уровнем организации и реального исполнения мероприятий по выявлению и пресечению коррупции, в том числе и среди руководящего звена данной: службы. В деятельности ДПС преобладают субъективные и формальные оценки состояния ДИ и ТС, обусловленные низким уровнем денежного довольствия личного состава, несоответствием организационных форм и методов его работы современным качествам объектов контроля, несовершенством аппаратуры, регистрирующей параметры движения ТС, недостатками в правовом регулировании транспортного процесса и правоохранительной деятельности, а также в информационном, кадровом обеспечении и профессиональной подготовке сотрудников. Мощный административный прессинг, сочетающийся с непрофессиональными, слабо аргументированными и противоправными действиями сотрудников ДПС вызывают у граждан активное неприятие, стремление к противодействию или сугубо формальному исполнению предъявляемых к ним требований, порождают большое количество жалоб и формируют в общественном сознании представление о Госавтоинспекции как фискальном органе или государственной структуре, не способной защитить права и свободы человека в процессе дорожного движения. Деятельность ДПС постоянно подвергается острой критике населением, средствами массовой информации, федеральными и региональными органами власти, с одной стороны, за недостаточную активность в пресечении общественно-опасных правонарушений и неспособность добиться снижения катастрофически высокого уровня дорожно-транспортной аварийности (ДТА), с другой - за неоправданные жесткость и формализм.
Оценка роли, задач, функций, результатов работы и потенциальных возможностей ДПС в современных условиях свидетельствует о том, что степень
10
разработанности правовых, организационных, тактических и других составляющих ее деятельности недостаточна. В научных трудах В.В. Лукьянова, А.С. Ловинюкова, А.Ю Якимова, Л.Н. Игнатова, М.И. Попова, С.Н. Антонова, А.А. Зырянова, В.В. Веденеева, Е.А. Бозиной, А.Н. Волкова, В.А. Викторова, В.И. Кирина, П.А. Солошенкова, Ю.Н. Туника, А.А Белова, А.А. Гуни-чева, О.Ю. Мониной, С.Н. Чмырева, Ф.З. Эльбердовой, занимавшихся проблемами БДД и, в частности, исследованием работы Госавтоинспекции, отражены лишь отдельные аспекты правового и информационно-технического обеспечения деятельности подразделений ДПС. Последняя брошюра, частично посвященная этой теме, была выпущена 13 лет назад1, а диссертационное исследование - 10 лет назад2. Указанные обстоятельства определяют актуальность комплексного исследования генезиса данной службы и факторов, определяющих ее роль и задачи в государственной системе обеспечения БДД. Поэтому объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации распорядительно-регулировочных, контрольных, правоприменительных функций ДПС и других служб органов внутренних дел при обеспечении безопасности дорожного движения, охране общественного порядка, борьбе с преступными посягательствами на автомототранспортные средства, их водителей, пассажиров и перевозимые грузы. Предмет исследования в данном случае составляют:
- факторы, определяющие необходимость текущего контроля функциональных качеств и параметров безопасности элементов системы дорожного движения непосредственно в процессе эксплуатации ТС;
- задачи и функции подразделений дорожно-патрульной службы и дру-
1 См. Надзор за дорожным движением. - М.: 1990 — 84 с.
2 См: Антонов С.Н. Правовые и организационные основы совершенствования деятельности дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции. Дисс, канд., наук. - М.: Академия МВД России, 1993. Другие научные работы, а также брошюры в данном случае не учитывались вследствие отсутствия в них новаций, связанных с осуществлением функций подразделений ДПС.
11
гих служб ОВД в системах обеспечения БДД, общественного порядка и борьбы с преступностью в сфере дорожного движения;
- правовое регулирование функций, полномочий и организационно-штатного построения подразделений ДПС территориальных органов Госавтоинспекции;
- организационные формы, методы и тактика контроля дорожного движения;
- способы контроля, анализа и оценки деятельности личного состава подразделений ДПС.
Основная гипотеза исследования сводится к тому, что большинство мероприятий, проведенных МВД России в рамках реформирования ДПС Госавтоинспекции, не имеют достаточной научной основы, регулируется нормативными актами, которые в недостаточной степени отражают сложившиеся условия дорожного движения, ролевые отношения субъектов контроля транспортного процесса, специфические качества его объектов, порядок решения вопросов правового, организационно-штатного и материально-технического обеспечения, а также методику и тактику выполнения большинства распорядительно-регулировочных и правоохранительных функций данной службы. Они должны быть частично отменены и существенно скорректированы в направлении устранения существующих диспропорций между реальными процессами автомобилизации и возможностями ОВД по предупреждению правонарушений и преступлений.
Цель исследования состоит в разработке теоретических положений и рекомендаций по совершенствованию деятельности подразделений ДПС и других служб органов внутренних дел в сфере обеспечения БДД, общественного порядка и борьбы с преступностью. Достижение указанной цели предполагается обеспечить выполнением следующих задач:
- обобщение отечественного и зарубежного опыта функционирования правоохранительных органов в области обеспечения БДД;
12
- проведение сопоставительного анализа правового положения и степени реального воздействия на БДД правоохранительных органов и других субъектов контроля, действующих в сфере дорожного движения;
- определение места и роли ДПС в системах обеспечения БДД, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью на основе изучения генезиса и тенденций развития данной службы и ее зарубежных аналогов;
- поиск пробелов в системе правового регулирования и методического обеспечения деятельности ДПС и других служб ОВД, занятых в сфере обеспечения БДД и борьбы с преступностью;
- определение основных направлений совершенствования механизма управления подразделениями ДПС применительно к расширению спектра их современных функций;
- оптимизация организационных форм и методов деятельности ДПС;
- установление порядка участия личного состава ДПС в контроле параметров безопасности ТС и основных элементов дорожно-транспортной инфраструктуры;
- разработка тактики реализации основных функций ДПС и свойственных ей тактических операций на улично-дорожной сети;
- совершенствование методики формирования подразделений ДПС, учета, контроля и оценки деятельности их личного состава;
- подготовка квалификационных характеристик, учебных программ, учебника, учебных пособий, специальных справочников, курса лекций, методических рекомендаций и указаний, необходимых для профессиональной подготовки основных должностных категорий сотрудников Госавтоинспекции.
В процессе работы над диссертацией применялись следующие методы научного поиска: формально-логический, исторический, сравнительный, статистический, социологический, экспериментальный., В основу работы легли материалы, полученные автором в течение 22 лет на базе федеральных и региональных подразделений ОВД, РТИ Минтранса, дорожно-
13
эксплуатационных и автотранспортных предприятий, ведомственных служб БДД, Гостехнадзора Минсельхозпрода, учреждений здравоохранения, ГТК; на улицах населенных пунктов и автомобильных дорогах федерального, краевого, областного, и местного значения общей протяженностью 135 тыс. км, расположенных на территории 63-х субъектов Российской Федерации; в странах СНГ (48 тыс. км) ив странах дальнего зарубежья (16 тыс. км.), а также в ходе подготовки и проведения региональных и всероссийских конкурсов профессионального мастерства сотрудников ДПС, на которых автор выполнял роль председателя жюри по дисциплине «Специальная подготовка».
Данную работу предварил анализ современных достижений в областях: организации дорожного движения, автомобильной техники, строительства и эксплуатации автомобильных дорог, криминологии; административного, гражданского, уголовного, экологического и других отраслей права; криминалистики, социологии; общей, транспортной и. юридической психологии; экономики и организации автомобильных перевозок; специальной, боевой и физической подготовки личного состава ОВД России и зарубежных стран. Исследования сопровождались контент-анализом всех законодательных и ведомственных нормативных актов, имеющих отношение к сферам обеспечения общественной безопасности, общественного порядка, борьбе с преступностью и управлению транспортным процессом на автомобильных дорогах, а также серией экспериментов по отработке тактики служебных действий личного состава ДПС на специализированном полигоне Орловского юридического института МВД России (ОрЮИ) и непосредственно на улично-дорожной сети России и стран СНГ.
Научная новизна настоящей работы состоит в том, что в ней впервые на монографическом уровне рассматривается комплекс проблем, связанных с осуществлением функций органов внутренних дел непосредственно в про-
14
цессе дорожного движения, предлагается новая концепция дорожно-патрульной службы, вносятся предложения по изменению и коррекции мероприятий, осуществляемых МВД России в рамках реформирования деятельности ГИБДД; формулируются, дополняются и изменяются ключевые понятия системы обеспечения безопасности дорожного движения и нормативные правовые акты, определяющие порядок дорожного движения и требования к его элементам, дается научное обоснование организационных форм, методов и тактики производства распорядительно-регулировочных, контрольно-надзорных, правоохранительных и правоприменительных функций органов внутренних дел на улично-дорожной сети, а.также представляются методики формирования, обеспечения, анализа и оценки деятельности подразделений ДПС.
Положения, выносимые на защиту:
1. Формулировка понятия «безопасность дорожного движения» как состояния данного процесса, отражающее степень защищенности жизни, здоровья и интересов граждан, включая защищенность водителей и пассажиров транспортных средств от умышленных преступных посягательств и экологическую безопасность дорожного движения, а также внесение изменений в определения понятий «дорога», «дорожное движение», «участие транспортного средства в дорожном движении», «обеспечение безопасности дорожного движения», «дорожно-транспортное происшествие», «досмотр транспортного средства».
2. Расширение функций и полномочий сотрудников милиции общественной безопасности в части контроля соблюдения населением ПДД и выполнения неотложных распорядительно-регулировочных и правоохранительных действий, связанных с дорожно-транспортными происшествиями.
3. Перераспределение функций между отдельными службами Госавтоинспекции и формирование ДПС не только как репрессивного, но и организационно-технологического звена системы оперативного управления дорож-
15
ным движением, обеспечивающим поддержку эффективных параметров транспортных потоков, текущий контроль состояния элементов дорожной инфраструктуры и соблюдение мер безопасности в зонах производства до-рожно-ремонтных работ.
4. Возложение на подразделения ДПС обязанности повсеместного производства превентивной проверки наличия и подлинности документов, находящихся у водителей и владельцев транспортных средств, психофизиологического состояния водителей, исправности систем транспортных средств, влияющих на безопасность движения и оказывающих вредное воздействие на окружающую среду, проведения предварительных проверок и дознания по делам о преступлениях, предусмотренных ст. 264-268 УК, и производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренным статьями 8.2-8.3 (в части транспортировки грузов), 8.22-8.23, 9.3 (в части обеспечения БДЦ), 11.21-11.23,11.25-11.29, 12.1-12.37,19.5 и 19.22 КоАП.
5. Предложения по совершенствованию материальных и процессуальных норм КоАП в части:
- отмены применения особого порядка наложения административных штрафов за правонарушения в области дорожного движения, предусмотренного частью 1 ст. 28.6 КоАП;
- установления административной ответственности за повторное правонарушение в области дорожного движения, несоблюдение безопасных интервалов и дистанции между движущимися транспортными средствами, нарушение режима труда и отдыха, предусмотренного для водителей-граждан России, причинение легкого вреда здоровью людей вследствие нарушения ПДД водителями ТС с объемом двигателя до 50 куб. см., невыполнение законных требований сотрудников РТИ, Гостехнадзора, ВАИ, дежурных по железнодорожным переездам, ледовым и паромным переправам, а также работников дорожно-эксплуатационных служб;
16
- исключения применения административных штрафов в размере до 1 минимального размера оплаты труда за правонарушения, предусмотренные главой 12 КоАП, и отмены действия статей 12.35 и 12.36 данной главы.
6. Переход подразделений ДПС от тотального контроля транспортных потоков на стационарных постах к избирательному и ориентировочному контролю на основе применения мобильных форм патрулирования и автоматизированных систем фиксации правонарушений.
7. Тактика пресечения противоправных действий участников дорожного движения, производства операций контроля состояния водителей и ТС, преследования и задержания правонарушителей и преступников, передвигающихся на транспортных средствах; выполнения неотложных действий на местах дорожно-транспортных происшествий.
8. Методики формирования организационно-штатной структуры, оценки оперативных возможностей подразделений ДПС, анализа дорожно-транспортной аварийности на обслуживаемой ими территории и служебной деятельности сотрудников, входящих в их состав.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах и в практике реформирования деятельности ОВД. Впервые на основе комплексного анализа современных социально-экономические последствий автомобилизации, особенностей правового регулирования порядка дорожного движения, а также отечественной и зарубежной практики деятельности государственных систем обеспечения БДД и органов внутренних дел (полиции) как их составной части, определен и рассмотрен спектр проблем реализации административно-правового воздействия на участников транспортного процесса, дана классификация организационных форм и методов ДПС, степени опасности и распространенности правонарушений в области дорожного движения, тяжести последствий ДТП, идентификационных признаков транспортных средств и документов, удосто-
17
веряющих право управления, владения и пользования ими. Предложены меры по устранению существующего разрыва между необходимостью обеспечения действенности правовых предписаний и возможностями их практического осуществления, вскрыты противоречия деятельности ОВД в данной области, обусловленные использованием известных методов обеспечения общественного порядка и борьбы с преступностью, включая силовые, и потребностью в ограничении применения репрессивных способов обеспечения общественной безопасности, исходя из необходимости соблюдения прав и свобод граждан в соответствии с демократическими принципами, провозглашенными действующим законодательством России и международным правом.
На этой основе предложены направления корректировки функций служб милиции, сотрудники которых привлекаются к охране общественного порядка и безопасности с учетом вывода о том, что государственная система БДД в России находится на стадии становления, реально действующей структуры комплексного управления ею пока не создано, составляющие ее элементы разобщены, а организационно-структурная независимость и узкая специализация входящих в нее органов при их относительной автономии на различных этапах функционирования объективно порождает множество противоречий между ними. Разработаны рекомендации по усовершенствованию правового регулирования дорожного движения, в частности, изменению структуры и содержания ПДД, государственных стандартов и других нормативных правовых актов с целью устранения имеющихся в них дефектов, совершенствования формулировок основных терминов, введения количественно определенных параметров движения транспортных средств и приведения их в соответствии со сложившимися условиями движения. Обоснована необходимость отмены законодательных запретов на проведение превентивной проверки технического состояния и экологических параметров транспортных средств непосредственно в процессе эксплуатации, установку на них блокирующих

 Часть из работы     Получить работу