Введение
Актуальность темы исследования.
Современная банковская система России сформировалась в результате экономических преобразований, начавшихся еще в СССР в конце 80-х годов. Наиболее значимыми этапами процесса реформирования стали принятие в 1988 г. Закона СССР «О кооперации в СССР» и в 1990 г. Законов РСФСР «О Центральном банке РСФСР» и «О банках и банковской деятельности в РСФСР». Закон 1988 года допускал создание, развитие кооперативной формы собственности, способствовал образованию легальных частных капиталов, требовавших, в свою очередь, изменения существовавшей банковской системы. В результате принятия банковского законодательства в 1990 году государство отказалось от монополии в этой сфере и стало проводить политику свободы предпринимательства по оказанию банковских услуг при сохранении государственного регулирования и надзора со стороны Центрального банка. В итоге появилось значительное количество частных банков.
Продолжающиеся уже десять лет экономические реформы сопровождались частичным внесением изменений в банковское законодательство. Особое внимание уделялось задаче ЦБ по защите и обеспечению устойчивости рубля, в том числе поддержанию его покупательной способности. Уточнялся правовой статус главного банка, его полномочия в хозяйственной деятельности.
Финансовый кризис 1998 года обострил вопрос о роли Центрального банка России в развитии и укреплении банковской системы, уровень развития которой, в значительной степени, определяет темпы роста
национальной экономики.1 Очевидно, что реформирование банковской системы включает в себя и изменения в деятельности Центрального банка России как верхнего звена этой системы. Широкое обсуждение проекта новой редакции Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» свидетельствует о новом этапе в развитии банковской системы.
Особенно актуален и в тоже время дискуссионен вопрос о полномочиях Банка России по развитию и укреплению банковской системы РФ. Согласно ныне действующему российскому законодательству развитие и укрепление банковской системы России -одна из основных целей деятельности Центробанка. Между тем, анализ причин банковского кризиса 1998 года свидетельствует, что он в значительной мере явился результатом проводимой Банком России денежно-кредитной политики, которая не имела своей целью обеспечение стабильности банковской системы страны.
Необходимость уточнения полномочий Центробанка обусловлена не только неэффективностью деятельности Банка России в период банковского кризиса 1998 года, но и определенными противоречиями между функциями по развитию и укреплению банковской системы и по защите и обеспечению устойчивости национальной валюты.
Центральный банк традиционно является объектом повышенного научного и прикладного интереса со стороны как юристов так и экономистов. Достаточно указать в этой связи на труды ученых-правоведов: Алексеева С.С., Адушкина Ю.С., Байтина М.И., Василишена Э.А., Викулина А.Ю., Гейвандова Я.А., Горбуновой О.Н., Голубева С.А., Грачевой Е.Ю., Денисовой А.И., Ерпылевой НЛО., Ефимовой Л.Г. , Жданова А.А., Козлова Ю.М., Коркунова Н.М., Кутафина О.Е., Куфаковой Н.А., Малько В.М., Нерсесянца B.C.,
1 Финансовое право: Учебник. Отв. ред. Н.И. Химичева. М: Юристь, 2000. с. 557.
Олейник О.М., Печниковой A3., Пикулысина А.В., Соколовой Э.Д., Топорнина Н.Б., Тосуняна Г.А., Туманова К.Г., Халфиной P.O., Химичевой Н.И., Чиркина В. Е., Экмаляна А.М и др.
Проблемам совершенствования деятельности ЦБ посвящены работы ученых-экономистов: Коробова Ю.И., Лаврушина О.И., Молчанова А.В., Столяренко В.М., Ямпольского М.М. и др. За последнее время российской правовой наукой были детально исследованы вопросы правового статуса Центрального банка как органа государственной власти, его полномочий в сфере разработки и реализации денежно-кредитной политики.
Среди зарубежных авторов, занимающихся названными проблемами можно назвать: A. Alesina, J. Bianc, E. Dolan, R.C. Effros, S.C.W. Eijffinger, K.H. Ellis, I. Faugere, J. Forder, D. Gamer, L. Gumplovich, P. Gaie, J. Haan, K. Ishigaki, J. Levorn, J.R. Macey, G. Mangano, J. Meatuk, G.P. Miller, H. Muller, V.A. Muscatelli, J.-G. Pesseyk, D. Pieper, A. Pollard, A. Posen, E. Seifert, K. Schroder, BJ. Sikken, G. Stern, F.-M. Virieux, Ph. Vaguet, J.M. Wintenberg, P. Zdrachal и др.
Несмотря на обилие работ по данной проблематике, до настоящего времени все еще слабо исследованы особенности взаимоотношений ЦБ РФ с кредитными организациями, его полномочия в условиях банковских кризисов, роль и место Банка России в развитии и укреплении банковской системы страны и многие другие вопросы.
Изложенное определяет актуальность научного исследования роли Банка России в развитии и укреплении банковской системы Российской Федерации.
Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе ретроспективного анализа российского банковского законодательства, материалов практики, теоретических положений, изложенных в юридической и экономической научной литературе, а также
зарубежного опыта деятельности национальных банков, уяснить место и роль ЦБ в банковской системе РФ, сформулировать задачи по развитию и укреплению банковской системы на современном этапе, определить государственный орган, ответственный за их решение, выявить пробелы в регулировании банковской деятельности в России, а также наметить предложения по их устранению и дальнейшему совершенствованию нормативно-правовых актов в этой сфере.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации Центральным банком России функций по развитию и укреплению банковской системы РФ.
Предметом исследования стали нормативно-правовые акты, регулирующие полномочия Центробанка, а также принципы их реализации в сфере укрепления и развития банковской системы.
Поставленная цель достигается решением следующих задач:
на основе анализа банковского законодательства, практики его реализации и изложенных в научных исследованиях концепций о структуре банковской системы и существующих связях между её элементами, сформулировать авторское понятие «банковская система» и определить составляющие ее институты;
исследовать важнейшие этапы становления и развития банковской системы в Российской империи, в советский период и в современной России, определить на этой базе основные тенденции ее дальнейшего развития;
детально проанализировать действующее законодательство о ЦБ РФ, рассмотреть его полномочия по регулированию и надзору за банковской системой с целью выявления причины неэффективности деятельности ЦБ в этой сфере, на основе чего предложить способы изменения сложившейся ситуации;
изучить зарубежную историю банковских кризисов, выявить используемые варианты организации эффективной системы государственного надзора за деятельностью кредитных учреждений для предотвращения финансовых кризисов, а также определить меры, которые предпринимаются для ликвидации последствий кризисов с целью их возможного использования в практике РФ;
на основе проведенного исследования, и исходя из сложившихся экономических реалий в нашей стране, наметить важнейшие направления реформирования банковской системы, определить место и роль в ней Банка России, обосновать необходимость создания банковской системы, адекватной современным российским экономическим условиям.
Методологической основой исследования стали традиционные методы диалектической теории познания, а также основанные на них частно-научные методы: системный, сравнительного правоведения, исторический, социологический, формально-юридический,
лингвистический. Их применение позволило диссертанту проанализировать роль Центрального банка Российской Федерации в развитии и укреплении банковской системы России в условиях банковских кризисов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является первой научной работой, посвященной роли ЦБ в развитии и укреплении банковской системы России в условиях преодоления финансового кризиса, стабилизации экономики и финансовых рынков. В ней комплексно анализируются регулятивные и надзорные полномочия Центробанка в до- и послекризисный периоды, а также особое внимание уделяется исследованию деятельности национальных банков зарубежных стран по предотвращению банковских кризисов и ликвидации их последствий в целях возможного
использования имеющегося опыта в российской действительности.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы следующие основные теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию российского банковского законодательства, которые выносятся на защиту:
I. Сформулировано авторское понятие банковской системы, которая понимается как структурированная, объединенная общими целями и функциями совокупность организаций, основной деятельностью которых является аккумулирование и размещение денежных средств на основе возвратности, платности и срочности, а также уполномоченных государством органов, наделенных специальными полномочиями по регулированию и надзору за деятельностью кредитных организаций.
Согласно данному определению элементами банковской системы современной России являются:
Центральный банк Российской Федерации - верхний уровень; кредитные организации - резиденты; филиалы иностранных банков;
В этой связи представляется необходимым внести изменения в статью 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», исключив из состава банковской системы РФ представительства иностранных банков.
II. Выявлены особенности, этапы и основные тенденции развития банковской системы в России. К последним автор относит имеющуюся двойственную природу Государственного Банка России при всех исторических формах российского государства, сильную зависимость Государственного Банка во все времена от правительства и, в первую очередь, от министерства финансов, а также некоторые другие.
III. Установлены методы, используемые в зарубежных странах для стабилизации банковской системы, которые могут быть применены в
современной российской банковской практике.
IV. Обоснован вывод о том, что Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), в той форме и с теми полномочиями, которыми оно наделено действующим законодательством, не может быть отнесено ни к верхнему, ни к нижнему звену банковской системы. Очевидно, что сложившаяся ситуация должна быть изменена путем определения места АРКО в банковской системе РФ.
V. Сформулирован вывод о том, что характерной чертой современной российской банковской системы является неразвитость небанковских кредитных институтов, которая проявляется в их незначительном количестве и в доле проводимых ими банковских операций, а также в слабом использовании их огромного потенциала в сфере клиринга. С этой целью предлагается принятие специального закона, регулирующего деятельность клиринговых учреждений.
VI. Определено понятие «системообразующего банка», под которым понимается инвестиционно активный, надежный банк, неплатежеспособность, банкротство которого может не только привести к кризису платежной системы страны, но и повлечь системный банковский кризис.
VII. Сделан вывод о том, что причиной недостаточной эффективности действий ЦБ РФ по предотвращению финансового кризиса 1998 года, является, в первую очередь, объединение в компетенции Банка России взаимопротиворечащих функций по защите и обеспечению устойчивости рубля и по развитию и укреплению банковской системы. Предлагается исключить из компетенции Банка России функцию по развитию и регулированию банковской системы РФ и передать полномочия в этой сфере Агентству по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Для этого необходимо преобразовать АРКО в орган государственный власти, отвечающий за стабильность и
развитие банковской системы в РФ, и переименовать Агентство в Комитет по банковскому регулированию и надзору (далее - Комитет). Основной задачей Комитета будет развитие и укрепление банковской системы России.
VII. Реализация предложенной концепции потребует изменения российского банковского законодательства. Необходимо изменить главу V Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», посвященную правовому статусу АРКО, а также Федеральный закон «О Центральном Банке Российской Федерации», в части изъятия из его ведения полномочий по развитию и укреплению банковской системы РФ. Кроме того, привести в соответствие Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», изменив роль ЦБ РФ в процедурах по предупреждению банкротства кредитных организаций и в рамках арбитражного процесса. Нужно дополнить Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» нормами, закрепляющими взаимоотношения кредитных организаций и Комитета по банковскому регулированию и надзору. Этому должны предшествовать разработка и утверждение Правительством РФ Положения «О Комитете по банковскому регулированию и надзору за деятельностью кредитных организаций». Вместе с тем, создание Комитета не исключает необходимость внести в главу X закона о ЦБ статью, определяющую принципы и порядок оказания финансовой помощи неплатежеспособным, теряющим ликвидность кредитным организациям. Такая статья обеспечила бы принятие столь важных решений на демократической основе.
Практическая значимость диссертации заключаются в том, что предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы при проведении работы по совершенствованию законодательства о Центральном банке РФ и о банках и банковской деятельности, в
ю
процессе разработки и принятия закона о защите вкладов населения. Материалы диссертации могут стать основой для последующих исследований в этой области в рамках финансового, административного и банковского права, а также для преподавания названных курсов. Ряд теоретических и практических предложений автора нашли свое отражение в его публикациях.
Структура диссертации определена целями и задачами исследования и включает в себя шесть параграфов, объединенных в две главы, введение, заключение и список использованной литературы. Основные выводы и предложения сформулированы в соответствующих главах и в заключении.
и
Глава I. Банковская система Российской Федерации §1. Понятие и структура банковской системы России
Научный интерес к вопросу о понятии и структуре банковской системы вызван рядом обстоятельств. С практической стороны во взаимодействии клиентов и банков одним из основных условий является включенность конкретного банка в банковскую систему, поскольку клиенты открывают счета не только для того, чтобы хранить свои деньги, но и для того, чтобы иметь возможность рассчитываться с неограниченным числом получателей денег как внутри России, так и за ее пределами. Следовательно, можно утверждать, что, вступая в договорные отношения с конкретным банком, клиент вправе рассчитывать на взаимодействие со всей банковской системой. Кроме того, с позиций банка важно определить, кто и на каких основаниях включен в банковскую систему, с кем и каким образом строить свои взаимоотношения.
В теоретическом плане уяснение понятия «банковская система» дает возможность очертить ту внешнюю среду, в которой находится конкретный банк, определить его зависимость от этой среды и возможности их взаимного влияния. Затем уяснение состояния банковской системы дает возможность определить типы и виды связей внутри этой системы, возможности ее совершенствования, защиты и т.д.1
Для настоящего диссертационного исследования анализ элементного состава банковской системы интересен тем, что поскольку одной из функций Центрального банка России является развитие и укрепление банковской системы, необходимо четко уяснить, что в нее входит, из каких элементов она состоит и каков правовой статус каждого элемента системы. Иными словами, определение понятия и элементного состава банковской системы Российской Федерации
1 См.: Олейник О.М. Основы банковского права. Курс лекций. М. Юристъ. 1997. С. 169.
12
позволит выявить круг объектов регулирования и надзора со стороны ЦБ РФ.
Формулируя понятия «банковская система», прежде всего, следует определить, что будет образовывать такое состояние, которое в принципе можно назвать системой. Специалисты по банковскому делу отмечают, что любая органичная система - это не только количество, а, прежде всего, некое сложное качество, организм, все части которого согласованно, на основе определенных правил реализуют общие функции.1
При описании банковской системы целесообразно исходить из привычного для юристов, финансистов и социологов понятия социальной системы. Обычно под социальной системой понимается некоторое множество разнообразных институтов и учреждений, которые находятся во взаимодействии, определяемом их ролевыми функциями и внешней средой.
Само применение понятия системы означает относительно высокую интеграцию выделенной группы элементов, наличие у всех элементов группы общих существенных признаков, отличающих эту группу от иных групп, взаимная зависимость элементов одной группы и некоторая закрытость или специфичность по отношению к внешней среде. В этом смысле система может быть рассмотрена как открытая, что в большей степени отвечает взаимосвязи и переплетению социальных процессов, и как закрытая. Подход к системе как к закрытой во многом условен и применяется в основном в научных целях для выявления ее специфики (наиболее существенных признаков) в связи, с чем необходимо абстрагирование от некоторых ее взаимодействий с внешней средой. Например, В. Г. Афанасьев понимал под системой совокупность компонентов, взаимодействие которых порождает новые (интегративные, системные) качества, не присущие ее образующим... Важнейшей особенностью целостной системы является наличие в ней интегративных,
1 Тавасиев А. Проблемы российской банковской системы. // Бизнес и банки. 1996. № 52. С. б.
13
системных качеств, не сводимых к сумме свойств образующих ее
компонентов».1
Кроме того, согласно теории Л.Ф. Берталанфи любая система должна обладать следующими признаками:
•целостность. Проявляется в единстве целей (кредитование экономики) и функций (осуществление банковской деятельности) элементов банковской системы, объединенных целью извлечения прибыли при предоставлении банковских услуг;
•структурированность. Предполагает существование четкой иерархии в отношении элементами (кредитные организации нижний уровень, центральный банк верхний), а также зависимость каждого элемента от занимаемого места и функций в системе;
•обусловленность поведения системы. Проявляется в специфической функции - аккумулировании денежных средств и перераспределении в экономике на условиях возвратности, платности и срочности;
•взаимосвязь системы и среды. Под внешней средой в данном случае понимается общество, экономика и государство. Без взаимосвязи нецелесообразно существование самой банковской системы, но и благополучие, развитие другой стороны также невозможно;
•множественность описания каждой системы. В силу принципиальной сложности каждой системы ее адекватное познание предполагает построение множества различных моделей, описывающих лишь определенный аспект системы. Но наличие управляющего субъекта неизбежно, поскольку банковская система относится к классу социальных
систем.2
Если с экономической точки зрения для признания совокупности компонентов системой необходимо обозначение общих функций и потребностей, с управленческой — новых свойств, то с юридической
1 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М. 1973. С. 9.
2 см.: Философский энциклопедический словарь. С. 610.
14
нужно говорить об одновременном наличии нескольких признаков:
а) наличие единой правовой основы регулирования;
б) сопоставимый правовой статус отдельных элементов системы;
в) правовая регламентация разнообразных связей между элементами, диктуемых соображениями экономической целесообразности и правовой непротиворечивости.
Представляется, что к системе можно отнести только те элементы, в деятельности которых воплощается свойство системы. Иными словами к элементам банковской системы можно отнести только организации, выполняющие банковские операции.
Как правило, банковские системы являются двухуровневыми. Отнесение конкретного элемента к определенному уровню системы основано на характере взаимосвязей и отношении между ним и другим элементом системы. Двухуровневые системы, в том числе банковская, характеризуются наличием двух видов отношений между элементами внутри системы:
1. Взаимодействие между равноправными одноуровневыми элементами. 2.Взаимодействие между разноуровневыми, неравноправными элементами - отношения власти и подчинения.
Нижний или первый уровень банковской системы представлен коммерческими банками и иными кредитными организациями. Некоторые ученые рассматривают в качестве нижнего звена также банковские ассоциации и союзы, банковскую инфраструктуру и банковский рынок.1 Верхний или второй уровень — банковские центры, сформированные в разных странах по-разному. В европейских странах верхний уровень чаще всего представлен национальными или центральными банками этих стран и надзорно - контрольными ведомствами. Например, в Швеции верхний уровень банковской системы представлен Государственным Банком
1 Тосунян Г.А.. Викулин А.Ю., Экмалян A.M. Банковское право Российской Федерации (общая часть) М. Юристь. 1999. С. 260.
15
Швеции и банковской инспекцией - ведомством надзора за кредитным делом.1 В Венгрии на этом уровне действуют Национальный Банк, Государственный Банковский Надзор, Государственный Надзор за ценными бумагами и Государственный Страховой Надзор.2 Банковская система и Швеции и Венгрии являются примером централизованной кредитно-банковской системы.
В определенной степени децентрализованной банковской системой является Федеральная резервная система США. Здесь верхний уровень образуют Совет управляющих Федеральной Резервной Системы, двенадцать Федеральных резервных банков, Служба контролера денежного обращения и Федеральная корпорация страхования депозитов.
Существующая сегодня в России банковская система так же, как и большинство банковских систем мира, является двухуровневой.3 Ее организационные формы и другие характеристики непосредственно регулируются Конституцией РФ, Федеральным Законом «О банках и банковской деятельности»4 (далее - Закон о банках) и Федеральным Законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»5 (делее - Закон о ЦБ), другими федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Банка России.
Согласно ст. 2 Закона о банках банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков.
Авторы учебника «Банковское право Российской Федерации (общая часть)» под редакцией Б.Н. Топорнина разделяют высказанное в
1 Закон «О Банковской коммерческой деятельности» (1987:617) гл.1§1, гл.7 §1 // Post-och Jurikes Tidringarl987№47.
2 Закон «О национальном Банке Венгрии» №LX, 1991 Раздел III §51-53.// документ го библиотечного фонда ЦБ РФ.
3 См. напр.: Финансовое право Российской Федерации // Ответ, ред. Карасева М.В. М. Юристь. с.520.
4 Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 года N 395-1// СЗ РФ.2001.№6. Ст.492.
'Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации» от 2 декабря 1990 г. №394-1 // СЗ РФ 1995 №18. Ст.1593.; 2001 №26. Ст.2585;№33. Ст.3413.
16
Российской банковской энциклопедии мнение о включении в банковскую систему помимо вышеперечисленных элементов также банковской инфраструктуры, банковского законодательства и банковского рынка.1
Данная позиция вызывает у диссертанта некоторые возражения.
Во-первых, банковское законодательство является не элементом банковской системы, а способом, формой, инструментом регулирования общественных отношений в данной сфере.
Во-вторых, в этом определении ничего не говорится о небанковских кредитных организациях, которые являются одними из основных, наряду с банками, элементами банковской системы.
В-третьих, банковская инфраструктура (банковские союзы, ассоциации) на практике не представляют собой столь важный элемент механизма самоуправления банковской системы.
В-четвертых, понятие банковский рынок на сегодняшний день не отражает весь спектр, финансовых услуг, предоставляемый кредитными организациями напрямую или через афилированные компании (например, страхование, предварительное консультирование по приобретению активов, управление портфелем ценных бумаг и т.д.)
Исходя из общефилософской дефиниции «система», автор включает в элементный состав банковской системы только организации, которые непосредственно осуществляют функции, в которых воплощается свойство системы. Иными словами, к элементам банковской системы можно отнести только организации, осуществляющие банковские операции.
Из этого определения следует, что ни банковская инфраструктура, ни банковский рынок, ни банковское законодательство не могут быть отнесены к элементам банковской системы, т. к. не осуществляют банковские операции.
Российская банковская энциклопедия /гл. ред. Лаврушин О.И. М. 1995. С. 51.
17 |
