ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Сложность современной социально-экономической обстановки, ее нестабильность, сочетающаяся с торможением экономических реформ, а также значительные потери интеллектуального потенциала страны существенно влияют на развитие муниципальных образований. Высшие приоритеты государства - безопасность, управляемость и конкурентоспособность национальной экономики, физическое и духовное здоровье нации, и, в конечном итоге, политическая и экономическая независимость России могут быть обеспечены за счет вклада Наукоградов в развитие национальной науки и образования. Именно поэтому на современном этапе развития российского общества требуется особое отношение государства к Наукоградам. В связи с этим наиболее актуальными представляется решение проблем: разработки и реализации системы мер по обеспечению гарантированного государственного заказа и финансирования науки; развития нормативной правовой базы, обеспечивающей эффективное функционирование научно-производственных комплексов Наукоградов и их роли в новых экономических условиях; развития рыночной инфраструктуры в инновационной сфере и социально-экономическом развитии Наукоградов; проведения целенаправленной политики по подготовке и закреплению кадров в научно-производственных комплексах Наукоградов и развития сферы образования на основе создания в них исследовательских университетов; обеспечения социальных гарантий работникам научных учреждений и организаций Наукоградов и т.д.
Состояние разработки проблемы. Основные теоретические и практические проблемы стратегического управления муниципальными образованиями в разное время исследовали Лткинсон И.Б., Ашлей П., Ламперт X., Ойкен В., Стиглиц Дж.Э., Стрикленд А.Дж., Томпсон А., Хейне П., Акройд С, Девенпорт Т. X., Гобард Дж., Кемп Р.Л., Риз Л.А., Смит П., Морре П. и др. Среди отечественных авторов в этом направлении работали Айдаев Г.А.,
4
Афанасьев В.Г., Белых А.К., Буров А.Н., Воронин А.Г., Градовский А.Д., Детятин И.И., Забелин П.В., Иванов В.В., Коробова А.Н., Колесников В.И., Лазаревский Н.И., Лапин В.А., Лукьянов В.А., Маннапов Р.Г., Морозова Т.Г., Норкин К.Б., Ореховский П.А., Пертцик В.А., Плиско А., Рохчин В.Е., Сорокин Д.П., Сычев Н.Г., Рябов В.М., Швецов АН., Широков А.Н. и многие другие. Их публикации посвящены как изучению и анализу зарубежного опыта стратегического управления муниципальными образованиями, так и дальнейшему развитию различных теоретических и прикладных аспектов стратегического управления и самоуправления.
Однако проблемы стратегического управления именно Наукоградами в условиях транзитивной отечественной экономики не нашли должного отражения в литературе, а наличие многих дискуссионных и нерешенных вопросов, их теоретическая и практическая значимость, их актуальность обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является теоретическая разработка и обоснование комплекса мер по совершенствованию механизма стратегического управления развитием Наукоградов в современных российских условиях.
В соответствии с целью в диссертации поставлены и решены следующие задачи теоретического и прикладного характера:
• рассмотрено становление и развитие муниципальных образований в России, проведен сравнительный анализ особенностей управления развитием отечественных и зарубежных научно-ориентированных муниципальных образований;
• уточнено понятие Наукограда и показано его значение для отечественной экономики;
• сформулированы особенности подходов к интегральной оценке инвестиционной привлекательности Наукоградов;
• исследованы стратегические предпосылки и приоритетные направления развития Наукоградов;
5
• выявлены перспективы развития Наукоградов на примере г.Обнинска;
• разработана концепция целевого стратегического управления развитием Наукограда г. Обнинска;
• обоснована необходимость интеграции отечественных Наукоградов в мировое пространство и международного сотрудничества, с целью реализации научно-технического потенциала г. Обнинска.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступает Наукоград.
Предметом исследования является бюджетирование и финансовое обеспечение функционирования и развития Наукограда.
Теоретической и методологической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам стратегического управления научно-ориентированным муниципальным образованием (Наукоградом), законодательство Российской Федерации по поддержке развития Наукоградов. Информационной основой явились официальные материалы Госкомстата Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации.
В процессе работы применялись общенаучные методы и приемы: диалектический подход, принцип логического и системного анализа и синтеза, методы сравнительного анализа.
Научная новизна диссертационного исследования..
В ходе работы были получены следующие научные результаты.
1) Сформулирована и доказана целесообразность ускоренного развития Наукоградов, как одного из приоритетных факторов экономического и политического роста Страны:
• создание научно-технической базы для развития промышленного (потенциала) производства;
6
• создание предпосылок развития интеллектуального потенциала за счет возможности непрерывного профессионального образования и подготовки производственных и научных кадров;
• обеспечение технологической и научной конкурентоспособности Страны в геополитическом пространстве.
2) Разработана концепция формирования экономической политики Наукоградов. Сутью концепции является повышение эффективности инновационной деятельности, осуществляемой как в рамках государственных оборонных заказов, так и финансирования из внебюджетных (венчурных и предпринимательских) источников, содействующих развитию прикладной научной деятельности в области новых технологий широкого назначения:
• научные разработки, направленные как на прямое выполнение оборонного заказа, так и на формирование основы для конверсии инноваций в социальной сфере;
• научные результаты, не нашедшие применения в оборонной сфере, но применимые в социальной области;
• технологии оборонной сферы, адаптированные к промышленному производству (примеры);
• научно-практические разработки по венчурным и предпринимательским проектам.
3) Доказана необходимость изменения приоритетов управления развитием Наукоградов с целью обеспечения непрерывности цепочки "наука -инновации - социальная сфера".
4) Определена система приоритетов управления развитием Наукоградов:
• создание условий для развития научно-ориентированных предприятий:
- оборудованные технопарковые зоны;
- наличие инфраструктуры консалтингового сопровождения инвестиционных проектов;
- бизнес-инкубаторы;
7
- страховые фонды, содействующие венчурным предприятиям в страховании рисков;
• обеспечение условий получения профессионального образования всех уровней (фундаментального, технического, делового);
• создание условий опережающего развития социальной сферы.
5) Сформулированы критерии инвестиционной привлекательности Наукоградов:
• экономическая и социально-политическая стабильность;
• географическое положение и обеспеченность природными ресурсами;
• научно-профессиональный потенциал кадров;
• информационные и коммуникационные возможности;
• состояние и развитие инфраструктуры рынка;
• условия безопасности деятельности.
6) Впервые предложен алгоритм формирования механизма целевого стратегического управления развитием Наукоградов (на примере города Обнинска) путем создания дополнительного комплекса целевого управления (КЦУ). В отличие от существующих, разработанная модель стратегического управления позволяет перераспределить ресурсы для реализации мегапроекта развития Наукограда при сохранении существующей управленческой структуры.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные выводы и рекомендации, содержащиеся в работе, могут найти применение в научно-исследовательских работах по изучению проблем специфических муниципальных образований, определению мер по совершенствованию нормативно базы их функционирования.
Практическая значимость работы. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационной работе, могут быть использованы при разработке стратегии управления Наукоградами.
8
Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы для совершенствования преподавания таких учебных дисциплин как: «Основы предпринимательства», «Инновационный менеджмент», «Маркетинг», «Управление персоналом».
Реализация и апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на семинарах кафедры «Банковского менеджмента и маркетинга». По теме диссертации опубликованы три научных статьи, общим объемом 1.1 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
9
Глава 1. Методологические особенности управления развитием научно-ориентированных муниципальных образований
1.1. Ретроспектива формирования и развития муниципальных образований в России и зарубежных странах.
В условиях действия нового механизма территориального хозяйствования возникает объективная необходимость в радикальном пересмотре финансовой политики муниципальных образований (МО).
Сложность современной социально-экономической обстановки, ее нестабильность в сочетании с торможением экономических реформ существенным образом сказались на развитии МО, сильно затруднили и замедлили процесс разработки финансовой политики и реализации ее целей и задач.
Муниципальное образование (МО) — представляет собой сложную систему, существующую в условиях нестабильности внешней среды. Как поставить реальные цели и достичь их в этих рамках? В данной ситуации целесообразно вспомнить известное высказывание: «То, что планируется, делается», которое с нашей точки в полной мере относится к муниципальному управлению. При отсутствии долгосрочного плана развитие подведомственной территории будет хаотичным и неясным, а управление: превратится, как правило, в запоздалое реагирование на изменения внешних и внутренних факторов.
В целом социально-экономическая муниципальная политика, (а, следовательно, и ее основа - финансовая политика) в современных, быстро меняющихся экономических и политических условиях, должна, по нашему мнению, отличаться большой гибкостью, по возможности упреждать и реагировать на происходящие изменения в жизни России. Соблюдение
10
требования динамичности подразумевает оперативное реагирование на требования времени, быстрый выбор наиболее эффективных решений [112].
Сложность управления МО заключается в многообразии объектов муниципального управления. Эти объекты с одной стороны, выступают как функциональные подсистемы самой администрации (кадровая, финансовая, информационная) - субъекты МО, а с другой (полностью или частично, в зависимости от формы собственности) - объекты здравоохранения, социальной защиты, образования, правоохранительные органы, предприятия жизнеобеспечения (ЖКХ), городского пассажирского транспорта, малого бизнеса, кредитные и страховые учреждения и другие организации.
Заметим, что муниципальная система в России ¦> отличается многофункциональностью, потому что большинство отраслевых комплексов (ЖКХ, здравоохранение, образование) являются государственными или муниципальными предприятиями, учреждениями. Такое положение может отличаться от практики муниципального управления в других странах. Например, в США большинство отраслей ЖКХ не находятся в компетенции управления муниципальных органов, в сфере образования существуют школьные районы ("дистрикты"), не совпадающие с административным делением и не подчиненные муниципалитетам.
Определение целей и многие другие проблемы развития МО; как системы, требуют использования научного, интеллектуального и творческого опыта различных специалистов. Ставится задача применения совокупности специальных методов, позволяющих на основе использования особенностей человеческого мышления выработать максимальное количество идей для решения проблем, а также оценить их принятыми методами и сделать обоснованный выбор (рис. 1.1.).
11
Разработка стратегии
концепции
долгосрочного социально-экономического развития муниципального образования
1
Разработка программы долгосрочного социально-экономического развития
2
Определение потребности в финансовых ресурсах ______3
Анализ состояния финансовой базы
4
Прогноз развития финансовой базы (пассивный прогноз)
Сравнительный анализ результатов прогнозирования доходной и расходной частей бюджета
Обоснование дополнительных потребностей местного
самоуправления в финансовых ресурсах
7
Предложения местной администрации,
предпринимателей и общественности
8
Разработка основных направлений по укреплению финансовой базы местного самоуправления
Разработка конкретных предложений по укреплению финансовой базы местного самоуправления
;_?.____Л
Рис. 1.1. Принципиальная схема разработки системы целевых установок укрепления финансовой базы местного самоуправления
12
Возникает ряд вопросов: как выявить ключевые проблемы территории и расставить приоритеты по направлениям деятельности местной администрации; как проконтролировать эффективность работы администрации и ее влияние на состояние объектов управления, как поддержать обратную связь с местным сообществом?
Действия другого характера, необходимы для оценки конкурентоспособности бизнес проекта, разрабатываемого непосредственно местной администрацией или анализируемого ею для определения целесообразности той или иной степени финансовой поддержки [62].
Любая деятельность начинается с ответа на вопросы: где найти источники финансирования, как организовать текущее и перспективное управление финансовыми ресурсами, обеспечивающее финансовую устойчивость и платежеспособность? В приложении к муниципальному управлению эти вопросы имеют множество аспектов. Выделим наиболее значимые из них, например:
1. Как оценить эффективность направлений расходования средств местного бюджета, обосновать его структуру и выделить приоритеты расходов для самой администрации, инвесторов, вышестоящих и контролирующих органов? Какие финансовые показатели необходимо рассчитывать, отслеживать и публиковать для повышения инвестиционной привлекательности отдельных предприятий, муниципальных проектов и территории в целом, для привлечения банковских и иностранных инвестиций, кредитов из местного, регионального бюджетов, а также для формирования положительного имиджа администрации как надежного и устойчивого партнера?
2. Как сбалансировать местный бюджет для покрытия необходимых и обоснованных (например, разработанной стратегией) расходов, как избежать сокращения (секвестра) бюджета или отдельных его статей при невыполнении доходной базы, как увеличить существующие источники финансирования или найти новые? Как уменьшить расходы, повысить финансовую дисциплину и ответственность сотрудников администрации? Как оценить действующую
13
систему формирования бюджета, его доходной и расходной части и их структуры; спрогнозировать тенденции развития и потенциал доходов бюджета, определить уровень и причины превышения расходной части над доходной (дефицитность бюджета), возможности снижения финансовых расходов территории? Как рассчитать поступления доходов во времени и покрыть кассовые разрывы (т.е. краткосрочный недостаток денежных средств) или, напротив, точно определять и управлять остатком бюджетных средств в планируемом периоде.
3. Как получать постоянную, объективную и оперативную информацию о денежных потоках, как «связать» план и отчет, т.е. деятельность планово-экономического отдела и бухгалтерии? Как оперативно вносить корректировки в финансовые планы и цели по фактическим данным, максимально сократить дискретность предоставления финансовых отчетов и оформить их в нужной для принятия управленческих решений форме?
4. И, наконец, как мотивировать каждое подразделение местной администрации для наиболее эффективного использования имеющихся в их распоряжении средств и поиска новых источников финансирования?
Решить данные задачи муниципального управления позволяет технология бюджетирования.
Бюджетирование - создание технологии планирования, учета и контроля денег и финансовых результатов (рисЛ .2). Это комплекс, включающий в себя:
• бюджет как финансовый план по выбранным позициям;
• финансовую отчетность как результат выполнения бюджета;
• последовательную цепочку управленческих действий, направленных на интеграцию различных управленческих контуров в единый контур бюджетного управления [74].
В целях снижения затрат и повышения качества финансируемых работ, а также обеспечения прозрачности исполнения бюджетных средств (в т.ч. гласности, публичности бюджетного процесса), инвестиционной
14
привлекательности МО необходимо осуществлять конкурсное размещение муниципального заказа.
щ к
On н
и 5
Я Й
с-
а -Л
ВНЕ -V такт
ш
и
g ате
стр
1. Выбор критериев для выделения ЦФУ (центров прибыли и убытков) Организационное сопровождение
2. Выделение центров прибыли и убытков (центров финансовой ответственности - ЦФО), т.е. построение финансовой структуры организации
3.Совмещение центров прибыли и убытков с организационно-функциональной моделью организации
4. Разработка бюджетного регламента (определение бюджетного периода, порядка и времени внесения корректировок, ответственности и т.д.)
г
5. Декомпозиция поставленных задач и построение бюджета каждого выделенного ЦФО
Выработка управленческих воздействий, Разработка проектов эффективного использования
г рсо
1=} 6. Анализ причин убыточности каждого центра ресу
т хинптэна
1=5 7. Выявление возможностей для балансировки каждого центра убытков и бюджета в целом
" т привлечение
8. Генерация конкретных направлений трансформации центров убытков в центры прибыли для достижения поставленных целей
' ¦ я
9. Построение матриц смежности направлений существую щи
1=} 10. Разработка бюджета (годового с разбивкой по декадам, месяцам и кварталам для каждого ЦФО и консолидированного бюджета)
11. Скользящее бюджетирование, управление по ; отклонениям, оперативное управление проектами как на уровне каждого ЦФО, так и бюджета в целом
Рис. 1.2. Блок-схема построения системы бюджетирования
15
Мониторинг и анализ состояния финансовых ресурсов в динамике является лишь отдельным блоком информационного обеспечения деятельности муниципальной администрации.
Для принятия обоснованных управленческих решений и снижения; риска ошибки муниципальному менеджеру необходима достоверная, в различной степени обобщенная информация по всем аспектам деятельности [112].
Исследуем зарубежный опыт управления развитием муниципальных образований.
Данные о 350 городах, расположенных в 15 американских штатах (Иллинойс, Индиана, Мичиган, Миннесота, Монтана, Нью-Йорк, Северная Дакота, Пенсильвания, Вашингтон, Висконсин и др.), свидетельствуют, что в 51% этих городов составляются планы экономического развития, а в 46% городов эти планы определяют весь процесс принятия решений в сфере местного экономического развития [129]. Почти половина городов (46%) используют все разрешенные местным законодательством штатов стимулы для: его обеспечения. Важно отметить, что только 26% городов были готовы осуществлять любую программу местного развития, которая обеспечит создание новых рабочих мест, и лишь 17% указывали на отсутствие у них всеобъемлющего плана местного экономического развития. В 75% городов при выборе варианта местного экономического развития систематически проводился анализ его будущих тенденций, в 56% - прогнозировалась численность рабочих мест по каждому проекту, в 27% - составлялись экономические прогнозы, в 26% - проводились расчеты внутренней нормы отдачи. Оценка результатов осуществления экономического развития проводилась в 36% американских городов. Наиболее распространенным методом оценки возможных результатов той или иной стратегии экономического развития выступало стратегическое планирование (применяется в 46% городов), анализ рынка (33%), анализ по типу «затраты -выпуск» (29%) и по типу «затраты - эффективность» (27%) [129]. Эти данные подтверждают тот факт, что планирование и оценка программ местного
16
экономического развития являются современной и общепринятой практикой, новым инструментом достижения целей муниципального управления.
Рассмотрим далее понятие, особенности, алгоритмы и процедуры стратегического планирования. Канадские исследователи Ч. Смит и П: Мур определяют современное планирование как «механизм, при помощи которого общество пытается осуществлять процессы изменения и развития городов в соответствии с определенными общественными или коллективными целями. Планирование составляет неотъемлемую часть важного процесса управления городом. Цель планирования заключается в том, что городское развитие лучше всего удовлетворяло стремлениям данного сообщества или, по крайней мере, было самым эффективным в данных условиях» [130].
В муниципальных структурах применяются следующие алгоритмы стратегического планирования [23,49]:
А.. Американский специалист Р.Бейли выделяет следующие шесть ступеней стратегического планирования, применяемого как в частных фирмах, так и в государственных структурах:
Первая — определение целей организации. В муниципальных структурах такого единого критерия, как прибыль для частных организаций, нет, что затрудняет выбор цели.
Вторая — описание и прогноз тенденций динамики численности населения, экономического развития и других факторов, влияющих на деятельность данной организации. На этом этапе у плановиков местных структур возникают трудности с поиском необходимой информации. Их собственные возможности сбора информации весьма ограничены, поэтому приходится полагаться на данные Госкомстата, а также экспертные оценки. Получаемые таким образом данные не всегда соответствуют требованиям стратегического планирования на местах.
Третья - оценка внутренних активов данной организации. Следует
17
отметить частую недооценку значения качества человеческих ресурсов как потенциального источника повышения эффективности деятельности государственной организации.
Четвертая - адаптация структуры данной организации к плану. Структура муниципальных организаций отличается меньшей гибкостью, чем у частных фирм, поскольку она, как правило, отображает сложившийся на данный момент баланс политических сил.
Пятая — реализация плана. Это не просто конкретизация шагов по последовательному осуществлению его отдельных этапов. Если местное правительство использует определенные рычаги воздействия на частные фирмы (например, предоставление им налоговых льгот), то практическая реализация плана превращается в политический процесс.
Шестая — оценки влияния реализации запланированных решений на экономические и социальные процессы и внесение в него определенных корректив. Если цели плана не были достигнуты, следует определить, какие изменения должны быть предусмотрены, чтобы добиться их осуществления.
Б. Многоступенчатое планирование, используемое агентствами городского развития США [63]:
Первая ступень - проведение инвентаризации ресурсов и анализ тенденций.
Вторая - прогноз спроса, оценка того, что произойдет при определенных условиях (метод-сценариев, построение имитационных моделей).
Третья - определение целей и задач. Во многих сообществах при их формулировке учитывается мнение не только руководителей, но также местных жителей и представителей делового мира.
Четвертая — сопоставление и оценка альтернативных планов с учетом таких показателей, как финансовые возможности, степень соответствия целям местного сообщества, приемлемость для местных |
