3 Введение.
1. АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ.
Одной из первостепенных государственных задач является проведение военной реформы. Результатом коренных преобразований должно явиться четкое определение места Вооруженных Сил в политической, экономической, социальной и духовной сферах жизни российского государства.
Военная реформа определит судьбу Вооруженных Сил, других войск, оборонного комплекса России на пороге третьего тысячелетия. В основе проводившихся и планируемых на ближайшее будущее мер лежат строгие экономические расчеты, увязанные с финансовыми возможностя- ми государства. Существует острая необходимость в урегулировании взаимной задолженности бюджета и военных организаций, инвентаризации запасов незавершенного производства и не выкупленной госзаказчиками готовой продукции1.
Реализация задач военной реформы невозможна без точного нормативного закрепления правового статуса военных организаций. Такая необходимость возникает и в связи с проведением рыночных реформ в экономике. В настоящее время участие военных организаций в экономических отношениях обусловлено рядом факторов: изначально существовав- шей естественной необходимостью материально-технического обеспечения учебного процесса в войсках, резким снижением финансирования юридических лиц в системе министерства обороны, и как результат - осуществление военными организациями предпринимательской деятельности
1 Общими силами - к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. Российская газета. №36, 24 февраля 1998 г. С. 3.
4
с последующим направлением прибыли на финансирование боевой подготовки, учебного процесса и т.д.
Однако, хотя участие военных организаций в гражданско-правовых отношениях в принципе урегулировано действующими нормами права, на практике возникают некоторые проблемы. Например, имущество военных организаций обладает рядом специфических признаков, отличающих его от имущества иных юридических лиц : во-первых, оружие, боеприпасы, специальная техника, составляющие материальную базу боевой подготовки, являются предметами, изъятыми из гражданского оборота, и поэтому на них распространяются особые правила владения, пользования и распоряжения; во-вторых - военные организации (в особенности - воинские части), выполняют важнейшую функцию обеспечения обороноспособности страны, в связи с чем на имущество военных органи- заций не может быть наложен арест. Ранее некоторые аспекты вышеназванных вопросов были рассмотрены в диссертационных исследованиях Беспалова Л.А., Старова Б.Ф., Кузнецова Н.И., Тер-Акопова А.А., Квитко А.З., Нагорного B.C., и др. авторов.
Кроме того, в вопросах военного строительства и обеспечения безопасности страны первостепенное значение имеет "человеческий фактор", то есть, создание вокруг человека, лично участвующего в обеспечении обороноспособности страны, таких условий, которые способствовали бы максимальному сосредоточению его внимания на решаемых задачах, в значительной степени освобождали бы его от обязанности тратить большое количество усилий на обеспечение удовлетворительного состояния своего быта, благополучия своей семьи. На рубеже веков, в конце девяностых годов, в условиях недофинансирования, руководство Вооруженных Сил вынуждено не по назначению использовать денежные средства, предназначающиеся для денежных выплат офицерам, направляя их на нужды боевой подготовки, поддержания в удовлетворительном состоянии вооружения и техники.
5
В диссертационном исследовании рассматриваются вопросы, связанные с проблемами улучшения материального обеспечения всех катего- рий военнослужащих в контексте использования для этих целей имущества военных организаций.
В силу масштабности своего общественного предназначения и ре-шаемых задач военная реформа неизбежно в большой степени является составной частью государственно-политических и социально-экономических преобразований, обусловливающих ее общеполитическую и специфическую (военную) направленность. В связи с этими обстоятельствами объектом исследования стал анализ некоторых военно-экономических аспектов как жизнедеятельности Вооруженных Сил, состояния военно-промышленного комплекса России, так и реализации некоторых положений военной реформы, а предметом исследования являет- ся собственно правовой режим имущества военных организаций.
2.ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ.
Цель настоящего исследования состоит в комплексной научной разработке вопроса о правовом режиме имущества военных организаций, имеющего важное значение для реализации указанными юридическими лицами своей правосубъектности, подготовке на этой основе предложений, направленных на совершенствование российского военного за- конодательства и повышения уровня боевой готовности Вооруженных Сил России, с учетом происходящих в настоящее время изменений.
Основными задачами исследования являются :
- разработка основных теоретических положений, относящихся к правовому режиму имущества военных организаций;
- исследование юридического и экономического значения, сущности и содержания прав военных организаций в отношении закрепленного за ними имущества;
6
- анализ содержания и практики применения правовых норм, регулирующих правовой режим имущества военных организаций;
- разработка конкретных рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего правовой режим имущества военных организаций.
3.МЕТОДОЛОГИЯ И МЕТОДИКА ИССЛЕДОВАНИЯ.
Теоретической основой диссертационного исследования является диалектический метод познания.
Международно-правовые нормы, гражданское и военное законодательство, регулирующие правовой режим имущества военных организаций, будут исследованы с использованием логического и сравнительно- правового методов исследования, а также метода системно-структурного анализа.
Юридической базой исследования являются: Федеральный закон "Об обороне", Гражданский кодекс Российской Федерации, "Положение о войсковом (корабельном) хозяйстве" и другие нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, введенные в действие приказами Министра обороны СССР и Министра обороны Российской Федерации, устанавливающие правовой режим имущества военных организаций.
Исходной теоретической базой работы являются труды русских и советских ученых в области военного, гражданского и административного права. Диссертационное исследование содержит анализ некоторых аспектов правового режима имущества военных организаций в зарубежных странах. В диссертационном исследовании использованы работы в облас- ти теории государства и права, военной администрации, материалы периодической печати.
7 4.НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ
И ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ.
В российской военно-правовой науке не проводилось специальных исследований, посвященных особенностям правового режима имущества военных организаций в условиях рыночных отношений при активном участии в гражданско-правовых отношениях особой категории юридических лиц - военных организаций, относящихся как к Министерству обороны Российской Федерации, так и к другим соответствующим федеральным органам исполнительной власти. Вместе с тем, исследование указанной проблемы особенно актуально в настоящее время, поскольку напрямую связано с обеспечением постоянной боевой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации.
Исследование является, по существу, первым комплексным исследованием гражданского и военно-административного законодательства, устанавливающего правовой режим имущества военных организаций.
Теоретические и практические выводы, полученные в ходе написания диссертации могут быть использованы при подготовке правовых актов, имеющих отношение к исследуемой проблеме, и в ходе учебного процесса по административным и гражданско-правовым дисциплинам.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Характеристика имущества военных организаций может быть определена именно посредством использования такой категории, как правовой режим. Применять к имуществу категории "правового положения" или "правового статуса" было бы неправильным. Так как, собственно имущество никакими правами не обладает и обладать ими не может. Оно лишь испытывает па себе воздействие должностных лиц органов военного управления, должностных лиц военных организаций, а также является предметом гражданского оборота.
8
2. Применительно к большинству воинских частей, соединений и
объединений, выполняющих задачи боевой подготовки, правовой режим а имеющегося у них имущества, определяется, в большей степени военно-
административными нормами, чем нормами гражданского права.
3. Нормативно-правовые акты, регулирующие правовой режим имущества военных организаций, устанавливают две основные обязанности должностных лиц: своевременно истребовать материальные и денежные средства для нужд возглавляемых ими организаций, и осуществлять контроль за экономным и целевым их использованием.
4. Правовой режим имущества военных организаций служит не только делу безопасности общества, но и отвечает его интересам, все в большей мере становится инструментом обеспечения жизнедеятельности Вооруженных Сил. С помощью института правового режима имущества
фй военных организаций Российское государство стремится создать баланс
между полной хозяйственной правосубъектностью военных организаций и порядком ее реализации с точки зрения ее осуществления в специально охраняемой и контролируемой сфере общественных отношений, склады-
Щ вающихся в области обеспечения обороноспособности государства и его
безопасности.
5. Правовой режим имущества военных организаций является предупредительно-правовой мерой, проводимой государством в интересах обеспечения жизнеспособности и высокой боеготовности Вооруженных
0/ Сил, охраны общественного порядка, заключающейся в установлении
специальных мер ограждения предметов, изъятых из гражданского оборота (оружия, боеприпасов, сильнодействующих радиоактивных и взрывчатых веществ), от завладения ими криминальными элементами.
ф 6. Военное право, для обозначения материальных объектов, необхо-
димых для жизнедеятельности Вооруженных Сил, оперирует такими понятиями, как материальные средства, и имущество. Анализ норм приводит к выводу, что эти понятия являются в большинстве случаев тождествен-
9
ными. Классификация имущества военных организаций имеет свою специфику, заключающуюся в том, что она производится по целевому назна- чению указанного имущества (имущество квартирно-эксплуатационной службы, политико-просветительное имущество, имущество связи, и т.д.).
7. Правовой режим имущества военных организаций является ин-статутом, призванным урегулировать как участие военных организации в гражданском обороте, так и обеспечить устойчивость материального обеспечения жизнедеятельности войск, обеспечить сохранность всех видов имущества военных организаций.
8. Общей целью и главным предназначением правового режима имущества военных организаций является создание надежных правовых барьеров и обеспечивающих их мер, которые бы, с одной стороны -серьезно затрудняли ( или вовсе исключали ) необоснованное или не це- левое расходование имущества, а с другой стороны - предоставляли соответствующим органам военного управления всемерную возможность своевременного и полного удовлетворения потребностей военных организаций в материальных средствах и ином имуществе.
9. Назначением, смыслом самого существования правового режима имущества военных организаций является, прежде всего, обеспечение сохранности имущества военных организаций, его целевого использования. Большая часть норм военного права, закрепляющих правовой режим имущества военных организаций, направлена на установление правил его уче- та и ответственности за не целевое использование. В этом главное отличие правового режима имущества военных организаций от правового режима имущества любых других юридических лиц, не являющихся военными организациями. В силу того, что правовой режим имущества военных орга- низаций обеспечивается в большей степени именно военно-административными нормами, достигается цель сохранности имущества, его целевого и рационального использования.
10
10. Должностные лица upi^roB военного управления всех уровней в
качестве одной из важнейших составляющих своих обязанностей имеют обеспечение правового режима имущества военных организаций. Эти обязанности заключаются в своевременном истребовании, обеспечении учета и сохранности, экономном и целевом расходовании материальных средств, составляющих массив имущества военных организаций.
11. В целом, нормы военного права, устанавливающие правовой режим имущества военных организаций и закрепляющие его юридические гарантии, соответствуют основному предназначению военного имущества, в максимальной степени служат повышению боеготовности и обеспечению боеспособности Вооруженных Сил Российской Федерации,
5.ПРАКТИЧЕСКАЯ И НАУЧНАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ.
Диссертация подготовлена на кафедре Военной администрации, административного и финансового права Военного университета Министерства обороны Российской Федерации. Результаты исследования и основные положения диссертации излагались автором на заседаниях кафедры. Положения и выводы диссертационного исследования используются в учебно-воспитательном процессе.
Содержащиеся в диссертации выводы, связанные с существующим правовым режимом имущества военных организаций, направлены на дальнейшее совершенствование российского военного законодательства, повышение эффективности хозяйственной деятельности военных организаций, разрешение проблемных вопросов, связанных с участием военных организаций в гражданских правоотношениях, повышение эффективности деятельности органов военного управления, а в конечном счете - на обеспечение высокой боевой готовности войск и сил флота.
11
При освещении вопросов, раскрывающих содержание темы работы, автор специально акцентировал внимание на имеющихся пробелах в пра- вовом режиме имущества военных организаций в силу важности рассматриваемого вопроса.
Некоторые фактические данные, а также суждения и выводы автора предназначены для использования в учебном процессе при преподавании таких учебных дисциплин, как военной администрации, гражданского права, прокурорского надзора. Отдельные выводы, полученные в результате исследования, сформулированы в качестве предложений по совершенствованию правового режима военных организаций и направлены для рассмотрения в компетентные органы.
Важнейшие положения диссертации отражены в научных публикациях автора.
6.СТРУКТУРА ИССЛЕДОВАНИЯ.
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, за- ключения, приложений.
Во введении обосновывается актуальность, новизна и практическая значимость темы, определяются цель и задачи исследования, методологическая основа работы.
В первой главе рассматриваются виды военных организаций, пред- метный состав закрепленного за ними имущества, источники его приобретения.
Во второй главе анализируются особенности правового режима имущества военных организаций, способы реализации военными органи- зациями прав распоряжения, пользования, владения в отношении их имущества, порядок обращения взысканий на данное имущество.
В заключении формулируются основные выводы, предложения и рекомендации.
12
Глава 1. Понятие и содержание правового режима имущества военных организаций ВС РФ.
§ 1. Понятие правового режима имущества.
Рассмотрение сущности правового режима целесообразно будет начать с уяснения понятия правового регулирования вообще, структуры, а также - типов и систем правового регулирования.
Правовое регулирование - это осуществление при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативного, нормативно-организационного воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями.
Правовое регулирование является воздействием особым, осуществляемым особым инструментом - правом. Механизм, которым осуществляется правовое регулирование, призван юридически обеспечивать достижение целей, которые ставит законодатель, утверждая правовые нормы. Государственно-властное нормирование общественных отношений, которое является содержанием деятельности государства, представляет собой правовое регулирование - специфическую область функционирования права.
Предметом правового регулирования являются разнообразные общественные отношения, которые испытывают на себе нормативно-организационное воздействие, осуществляемое при помощи правовых норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования. Содержание и характер предмета правового регулирования в значительной степени определяет содержание правового регулирования.
13 Регулируемые правом волевые общественные отношения, в том
числе - особенности этих отношений, прочие общественные связи с их спецификой, входящие в сферу его воздействия, существенно определяющие своеобразие средств юридического воздействия, образуют среду правового регулирования.
Отличительной чертой правового регулирования является наличие механизма правового регулирования, который представляет собой взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения. Методами правового регулирования является совокупность приемов юридического воздействия, их сочетаний, характеризующих использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридических средств. В системе методов правового регулирования важное место принадлежит правовой деятельности - то есть, применение и использованию правовых средств. Правовые средства, в свою очередь, многообразны.
Правовые средства в правовых системах располагаются в трех уровнях. Уровень первичных правовых средств - "элементов механизма правового регулирования в целом и его важнейших подразделений; это прежде всего юридические нормы, а также субъективные юридические права и юридические обязанности;
во-вторых, уровень сложившихся правовых форм, обычно нормативно выраженных в виде институтов, - отдельных образований, юридических режимов или комплексов взаимосвязанных правовых образований и режимов, представляющих собой юридически действенные формы решения жизненных проблем (например, договор как способ реализации работ и оплаты их результатов);
14 в-третьих, операциональный уровень - "конкретные юридические
средства, находящиеся непосредственно в оперативном распоряжении тех или иных субъектов..."1.
Таким образом, правовые режимы относятся к уровню уже сложившихся правовых форм и являются важнейшей составляющей их частью. Взаимодействие правовых средств с социальной деятельностью проявляется в использовании их субъектами. Деятельность по надлежащему использованию правовых средств в практической жизни с неизбежностью приводит к необходимому общественному результату.
Необходимые и первичные правовые средства - права и обязанности, будучи связанными с государственной властью и ее аппаратом, обеспечиваемы силой государственного принуждения, приобретают обязательный характер, становятся юридическими правами и обязанностями.
Науке так же известно и такое понятие, как правовой модус2 (modus (лат.) - мера, способ, образ, вид, норма, а в философии XVII - XVIII вв. -преходящее свойство, присущее предмету лишь в некоторых состояниях, в отличие от его постоянного свойства - атрибута). К указанной категории в юридической науке наблюдается неоднозначное отношение3. Большинство ученых определяют ее как вид правовой информации о межотраслевых правах и обязанностях граждан. В.А. Патюлин формулирует категорию правового модуса как совокупность норм объективного права, закрепляющих права и обязанности субъектов, принадлежащих к определенным социальным группам, обособленным по каким-либо признакам4.
Правовые средства в их обособленных формах ( в том числе - правовые режимы ) существуют вне зависимости от того, используются ли они субъектами в данный конкретный момент времени. Однако сложив-
1 См. Алексеев С.С. Теория права. - М,Издательство БЕК, 1995. С. 219.
2 См.: Большая Советская Энциклопедия. 3-е изд. Т. 16. М, 1974, с. 411; Словарь иностранных слов. 12-е изд., стереотип. М., 1985, с. 319.
3 См. о категории "правовой модус" и ее содержании. В.В.Ровный. Государство и право, 1998, № 4, с. 86 -88.
4 См.: Патюлин В.А. Субъективные права граждан. - Советское государство и право, 1971, № 6, с. 28.
15
шийся правовой режим является средством, инструментом не с точки зрения субъекта, а преимущественно - с точки зрения решаемых с его помощью задач. Так, правовой режим имущества военных организаций является инструментом обеспечения боеготовности Вооруженных Сил. Выраженная в указанном правовом режиме способность содействовать развитию материальной базы боевой подготовки, боевой готовности войск характеризует его как существенную ценность.
Посредством правового режима обеспечивается :
- надежность и устойчивость складывающихся в сфере обеспечения обороноспособности государства отношений по поводу военного имущества;
- соотношение регулирования с субъективными правами должностных лиц, наделенных полномочиями по распоряжению военным имуществом;
- строгая регламентация наряду с гарантированностью и защищенностью их субъективных прав.
Правовой режим имущества военных организаций как метод правового регулирования базируется, в основном, на централизованном, императивном регулировании ( метод субординации ), при котором регулирование сверху до низу осуществляется на властно - императивных началах. Однако, та часть имущества военных организаций, гражданский оборот которой ни в какой степени не ограничен законом, испытывает на себе правовой режим, в большей части характеризующийся децентрализованным, диспозитивным регулированием ( методом координации ), при котором правовое регулирование определяется в основном снизу, самими субъектами. Оборот имущества зависит в этом случае от активности и правомерности индивидуальных действий самих участников регулируемых общественных отношений. Взаимоотношения самих субъектов можно охарактеризовать как отношения координации.
16
Представляя собой сложное, многогранное правовое явление, правовой режим состоит в специфическом комплексе приемов и средств регу- лирования, который закреплен нормативно и тесно связан с соответствующей группой общественных отношений - предметом правового регулирования.
Составляющей частью любого правового режима являются способы правового регулирования, то есть, пути юридического воздействия, которые выражены в юридических нормах и других элементах правовой системы. Теория права основными способами правового регулирования считает дозволение, запрещение и позитивное обязывание.
Дозволение ( разрешение ) - предоставление субъекту (юридическому или физическому лицу) права самостоятельно действовать по своему усмотрению. Активность субъекта при этом никаким образом не ограничивается.
Запрещение - способ, противоположный дозволению. Запрещение возлагает на какой-либо субъект конкретного правоотношения обязанность воздержаться от совершения конкретного действия, либо от совер- шения действий определенного рода, объединенных каким-либо признаком.
Позитивное обязывание представляет собой возложение на субъектов правоотношений обязанности активно действовать.
Все вышеперечисленные способы имеют отношение к субъектив- ным правам. В нашем случае - к правам военных организаций, субъектов правоотношений, складывающихся по поводу имущества. Однако, при дозволении субъективное право обращено само на себя, то есть - оно образует и всю полноту содержания данного способа правового регулирова- ния, включая право требования, обуславливающее активные действия самого носителя субъективного права. При позитивном обязывании и запрещении право требования принадлежит другому субъекту, его назна-
17
чение состоит в обеспечении исполнения активной ( обязывание ) или пассивной (запрещение) юридической обязанности.
Правовой режим как элемент правовой действительности, выражающий комплексный способ регулирования, является составной частью отраслевых методов.
Для военного права (как и для административного, финансового и др.), где преобладает централизованное регулирование, в комбинации трех вышеуказанных способов доминируют обязывание и запрещение. В гражданском, трудовом, семейном праве, в которых наиболее сильно диспозитивное начало, определяющим является дозволение.
Юридическое дозволение является правовым средством, призванным обеспечить экономическую активность военной организации как хозяйствующего субъекта, осуществление его реальных экономических прав. В современной экономической ситуации этому элементу правового регулирования придается наибольшее значение. Юридическое дозволение призвано обеспечить возможность самостоятельного поведения субъекта хозяйственных правоотношений. Оно предоставляет субъективное право на собственное активное поведение.
Оно является мерой возможного поведения. Причем, именно такой мерой, смысл которой состоит в возможности выбора варианта своего собственного поведения, проявления активности, реализации своего интереса.
Юридические дозволения выражены в законе и иных нормативных актах. Например, они формулируются в тексте нормативного акта в виде особой разновидности регулятивных норм - управомочивающих. Также наличие юридического дозволения может следовать из совокупности юридических норм ( например, норма ст.9 чЛ Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что "...юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права"). Одна- |
