ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Проблема устойчивого экономического роста уже более десяти лет находится в центре политического и общественного внимания в России. Пути решения этой исключительно важной задачи пытаются искать главным образом в рамках сформировавшейся в последние годы и ныне действующей модели общества. Эта модель складывалась путем формирования некоторых основных черт традиционного капитализма, утверждения частной собственности и рыночного механизма, приспособленных к потребностям быстро возникшей олигархии и постсоциалистической элиты, которые отказалась принять модель современного социализированного капитализма, социально-ориентированной рыночной экономики.
В результате, в отличие от социально-ориентированной рыночной экономики с ее ограничениями полномочий собственности в интересах общественных интересов, широким доступом всех граждан к результатам рыночного хозяйствования, социальным единством общества, в России утвердился, по меткому замечанию Дж. Стиглица, «эрзац-капитализм», «мафиозный капитализм», «капиталистическая система для избранных» (Стиглиц Дж. В глобализацию с недовольством. М., 2002, с. 133, 189).
В сложившейся в России модели капитализма присутствуют некоторые принципиальные характеристики капитализма вообще при отсутствии таких свойств современного капитализма, которые обусловлены достигнутой степенью его социализации и демократизации. В этой модели не заложен необходимый потенциал позитивного развития и отсутствуют силы для преодоления ее пороков и противоречий.
В последние годы государством и элитой предпринимаются усилия по достройке, отладке и частичной корректировке сложившейся системы, не изменяя действующего вектора социально-экономического развития. В проведенных и намечаемых к проведению институциональных преобразований недооценивается или вообще игнорируется социальные составляющие. Это харак-
терно только что принятому закону о монетизации социальных обязательств государства, разрабатываемым реформам здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и естественных монополий с ориентацией их на широкое использование рыночных механизмов и инструментов либеральной политики.
В процессе рыночных преобразований российской экономики возникло множество острых социальных проблем, сдерживающих социально-экономическое развитие и не позволяющие использовать внутренние источники его ускорения. Это, в первую очередь, касается таких социальных пороков и негативных социальных проявлений, как огромные масштабы бедности, чрезмерная дифференциация денежных доходов и потребления населения, сокращение социальных расходов государства, «приватизация» государства чаг стью общества, криминализация и коррупция.
Сложившийся хозяйственный порядок сталкивается не только с негативными социальными процессами, возникшими в ходе рыночных преобразований и воспроизводящимися ныне в неблагоприятном варианте. Он еще в большей мере обнажил нарастающее несоответствие реалиям мирохозяйственного развития и жестким требованиям конкуренции на мировых рынках в конце XX-XXI века, а также сталкивается с проблемами, связанными с низкой эффективностью сложившихся в последнее десятилетие хозяйственных и социальных институтов и обеспечивающих их реализацию механизмов.
Все это свидетельствует о необходимости кардинального совершенствования действующего ныне хозяйственного порядка, формирования социального государства, которое зафиксировано в качестве важного положения нынешней Конституции РФ. Решение этих задач требует длительного периода времени. Единственно осуществимой в этот период может быть социальная политика, соответствующая модели социально- ориентированной рыночной экономике. Ее отсутствие является одним из определяющих факторов торможения социально-экономического развития
Несмотря на большую значимость проблемы социальной политики, она до сих пор не получила глубокого теоретического осмысления и необходимого практического оформления. Это делает весьма актуальным исследование концептуальных основ социальной политики государства.
Степень научной разработки проблемы в научной литературе. Вопросы осуществления социальных процессов и их роли в социально-экономическом развитии в той или степени исследовались в работах многих отечественных и зарубежных ученых на протяжении длительного периода времени. Особенно большой интерес к данной проблеме наблюдался в XX веке. Он был вызван в значительной мере последствиями Великой депрессии, существенным углублением социализации и демократизации экономики, возрастанием роли социальных отношений в развитии экономики и повышении ее конкурентоспособности.
Область исследования, которая является предметом рассмотрения, по своей сути, представляет собой, сферу, где пересекаются интересы исследователей общих теоретических проблем экономики, источников экономического роста, воспроизводства человеческого капитала, государственного регулирования экономики, а также представителей философских, социологических и политических наук. Решение социальных проблем требует синтеза достижений различных областей экономического знания и смежных отраслей науки с практическим отечественным и зарубежным опытом реформ на основе системно-функционального подхода.
Природа, генезис, функциональная роль социальных отношений, а также общих вопросов экономической теории исследовались в трудах Л. Абалкина, А. Аганбегяна, П. Грегори, Дж. Гэлбрейта, П. Дракера, В. Ивантера, Дж. Кейн-са, Я. Корнай, Н. Кондратьева, В. Куликова, В. Ленина, Д. Львова, К. Маркса, А. Маршалла, К. Микульского, Ю. Осипова, В. Ойкена, В. Черковца, Ю. Яков-ца, Ю. Яременко и др.
В разработке теории социальной политики и ее инструментов автор опирался на работы Н. Волгина, Е. Жильцова, В. Жукова, В. Казакова, Т. Парсонса,
В. Радаева, Б. Ракитского, В. Ракоти, Н. Римашевской, В. Ройка Дж. Ролза, П. Савченко, С. Смирнова, С. Шишкина, О. Шкаратана, Л. Якобсона и др.
В процессе исследования автор широко использовал подходы, идеи и отдельные положения, содержащихся в работах, посвященных теоретической разработке проблем рыночной трансформации российской экономики, становления рыночного механизма и повышения его социальной направленности. В исследовании этих и других проблем принимали участие такие ученые, как С. Глазьев, Гонтмахер, В. Иноземцев, Дж. Кендрик, Г. Клейнер, Р. Коуз, В. Куш-лин, Г. Марковиц, В. Маевский, В. Миркин, А. Некипелов, Дж. Тобин, Й. Шум-петер.
В то же время необходимо подчеркнуть, что предпринятые попытки оказались еще недостаточными, чтобы целостно научно осмыслить процессы рыночной трансформации и изменения социальных отношений, общемировые тенденции углубления социализации и демократизации экономики. До сих пор не решены многие вопросы системного подхода к макроэкономическому регулированию социальных процессов и отношений. Не создана концепция социальной политики, адекватная социальной рыночной экономике. Лишь первые шаги сделаны по разработке минимальных государственных стандартов, использованию рыночных принципов в регулировании социальных отношений. Нуждаются в теоретическом осмыслении проблем взаимосвязи и взаимообусловленности экономических и социальных отношений, социального управления рыночными механизмами. Требуется уточнение недостатков и путей дальнейшего развития системы патерналистских отношений между гражданами и государством, социального партнерства.
Актуальность, теоретическая и практическая значимость многих недостаточно разработанных аспектов такой крупной научной и практической проблемы, как концептуальные основы социальной политики государства, а также многолетний опыт исследования и накопленный опыт автора предопределили выбор темы исследования, ее цель, задачи и структуру.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ теоретико-методологических основ и разработка целостной концепции социальной политики государства в условиях рыночного хозяйствования, сочетания рыночных и государственных механизмов ее реализации.
Последовательное осуществление обозначенной цели потребовала постановки и решения следующих взаимосвязанных задач:
- обосновать теоретические подходы к формированию социальной политики в контексте социального государства и социальной рыночной экономики;
- раскрыть взаимосвязь и взаимообусловленность социальных и экономических отношений и на этой основе конкретизировать роль социальной политики в экономических преобразованиях;
- дать сравнительный анализ моделей социальной политики развитых зарубежных стран и выявить их слагаемые, приемлемые для российской действительности;
- выделить принципы социальной политики и обосновать их взаимосвязь;
- конкретизировать слагаемые социальной политики и определить их приоритетность;
- уточнить пути активизации социального партнерства с учетом социальной ориентации рыночной экономики;
- наметить пути разграничения социальных полномочий между центром, субъектами федерации и местными образованиями;
- выявить и конкретизировать требования к разработке минимальных социальных стандартов в процессе осуществления социальной политики.
Объектом исследования являются условия и предпосылки формирования концепции социальной политики и ее слагаемые.
Предметом исследования выступает сложная совокупность социально-экономических отношений по поводу формирования, государственной и рыночной реализации эффективной социальной политики.
Теоретическая и методологическая база исследования. Концептуальные и теоретические принципы и положения исследования базируются на фундаментальных разработках в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых-экономистов, социологов, историков, юристов, посвященных проблемам государственного регулирования экономики в целом, государственной социальной политики, социальной поддержки населения, финансирования социальной сферы, социального обеспечения и страхования. В исследовании использовались работы в области финансовой и страховой математики. Работа основана на использовании законодательных актов, нормативно-правовых документах Российской Федерации, материалах международных, всероссийских и региональных научных симпозиумов, конференций и семинаров. (
При разработке теоретических и методологических основ исследования использовались методы системного, структурного и функционального анализа, статистические и экономико-математические методы.
Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе законодательных и нормативных актов Российской Федерации, официальных данных федеральных и региональных органов Госкомстата России, Ростовской области, ежегодников, справочников, содержащих фактические материалы по Южному федеральному округу, а также монографических исследований отечественных и зарубежных ученых, материалов научно-практических конференций; общей и специальной литературы, материалов размещенных в сети Интернет, обзора экономической политики, подготовленные Бюро экономического анализа, материалы периодической печати.
Методологической основой диссертационной работы послужило также современное развитие системной парадигмы, предполагающей изучение взаимосвязи существующей социальной организации общества и экономических процессов в условиях глубоких трансформационных изменений.
Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.01. - экономическая теория, раздела 1 Общая экономическая теорий,
п. 1.1. Политическая экономия: структура и закономерности экономических отношений; экономические интересы; роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем; п. 1.4. Институциональная и эволюционная экономическая теория: теория переходной экономики и трансформации социально-экономических систем; социально-экономические альтернативы.
Концепция исследования исходит из рыночной трансформации социальной политики России, обусловившей новую парадигму общественной координации социально-экономических интересов, способствующую определению стратегии адаптации социального развития к рыночным условиям функционирования.
Особую остроту в контексте новой парадигмы эффективного режима функционирования социальных процессов приобретают проблемы формирования современной модели реализации социально-экономических интересов с использованием инструментария, адекватного условиям рыночной экономики, и изменения методологических подходов к анализу ее слагаемых: социально-трудовой сфере, социальному партнерству, социальной поддержке, социальному обеспечению, социальному страхованию, отраслям социальной сферы. Инновационная модель социальной политики должна учитывать рациональное сочетание государственных и рыночных регуляторов. При этом государственные регуляторы - бюджетное финансирование, регулирование социальных норм воспроизводства и доходов, государственное социальное страхование - рассматриваются как постоянная основа формирования и функционирования социальной политики в условиях трансформационного периода, значение которых по мере укрепления национальной экономики и роста бюджетного потенциала будет усиливаться.
Модель должна быть дополняется рыночными регуляторами: инновационно-инвестиционными элементами на основе капитализации социальных резервов; социальным прогнозированием на базе актуарного моделирования;
конъюнктурными элементами развития рынка социальных услуг, наполненных новым содержанием, применительно к социальному развитию, что обеспечит достаточный импульс для вывода реализации социальных функций государства на безболезненное вхождение в рынок и траекторию экономического и финансового оживления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Обосновано положение о глубоком кризисе социальной системы, обусловленным множеством факторов: переход от модели патерналистских отношений между государством и человеком .к либеральной модели функционирования социальной сферы; недооценка или полное игнорирование социальной составляющей проводимых экономических реформ; чрезмерная дифференциация денежных доходов и потребления населения; деформированность многих возникших рыночных структур; монополизация экономики, концентрация политико-экономической власти и рождение олигархии; отсутствие научно обоснованной стратегии социально-экономического развития страны; политическая нестабильность и борьба элит; коррупция и неограниченная роль бюрократии.
2. Доказано, что сегодня абсолютно доминирует инструментальный подход к социальным отношениям, исключающим понимание их как содержательной ценности, как такой же базовой структуры, как и экономика, способной влиять на нее и ее детерминировать. Показано, что в действительности социальные отношения призваны выполнять функции оппозиции господствующей экономической системе, уравновешивать и компенсировать складывающиеся в ней негативные тенденции. Корни социальных отношений не в экономике и не в социальных обязательствах государства, а в системе ценностей, осознании общности и единства общества, консенсусе интересов государства, бизнеса и граждан, социальной справедливости. Социальные отношения могут развиваться не только сверху вниз, но снизу вверх, через саморегулирование общества, договорную практику, взаимные обязанности.
10
3. Обобщение отечественного и зарубежного опыта возникновения и развития социальной системы дали основание сделать вывод о взаимозависимости и взаимообусловленности социально-экономического строя и типа государства как представительного института общества и исполнителя общих интересов. Обосновано, что социальный тип государства обусловливает создание прочных социальных основ в жизни общества, используя социальную политику, соответствующую модели социально-ориентированной рыночной экономики. Показано, что становление этой модели в нашей стране должно основываться на упреждающем характере социальной политики, на действиях государства по формированию отвечающих минимальным требованиям социальных стандартов и не связываться в первоочередном плане с созданием предпосылок для перехода к социально-ориентированной экономике, требующих длительного времени и нормального функционирования рыночного хозяйства.
4. Дана критика неприемлемости подхода к социальной политике как производной, соподчиненной по отношению к экономической политике и обоснована их диалектическая взаимосвязь, которая находит свое конкретное проявление в их взаимообусловленности и взаимодополнении, обеспечивающих, с одной стороны, успешное функционирование рыночной экономики на основе последовательной реализации института частной собственности, экономической свободы и независимости рыночных агентов, инициативы и личной ответственности работников за свое и семьи благополучие, равных конкурентных отношений для всех хозяйствующих субъектов, отделении собственности от власти, а с другой стороны, доступ максимально большего количества граждан к благам, распределяемым рыночным путем, использование условий жизни и всестороннего совершенствования всех членов общества исходя из принципов социальной справедливости и благосостояния для всех, консенсус интересов работников, государства, бизнеса на основе социального партнерства, единство общества, социальную стабильность и устойчивость.
11
5. Разработаны применительно к условиям рыночной экономики критерии формирования социальной стратегии, которые воплощены в таких элементах механизма ее осуществления на макро-, мезо- и микроуровнях российской экономики, как: социализация и демократизация экономической жизни общества; обеспечение благосостояния для всех и социального мира в обществе; общая доступность особенно чистых и смешенных благ и обеспечение необходимого стандарта образования, культуры и отдыха; уменьшение дифференциации доходов и потребления населения до уровня, снижающего и упреждающего остроту социальных проблем; изменение механизма формирования оплаты труда с учетом превращения труда в ее доминирующий источник и повышения роли человеческого капитала как решающего фактора социально-экономического развития; баланс интересов работников, бизнеса и государства, а также между его различными социальными группами, классами и нациями; последовательная реализация принципов социальной справедливости как способа сохранения и укрепления единства и целостности общества.
6. Определены противоречия и недостатки проведенных социальных и экономических реформ и намечаемых к их осуществлению мер, которые получили свое концентрированное выражение в следующих формах и проявлениях: нарушение единства социального пространства; подмена содержательной ценности социальных благ и услуг их инструментальным и формальным пониманием и финансовым обеспечением; неупорядоченность в распределении социальных обязательств в системе «федерация - регион - муниципальное образование»; девальвация принципа общей доступности многих социальных благ и услуг и замена ее возмездностью; сведение социальных обязательств центра исключительно к его финансовым обязательствам и перекладывание ответственности за их предоставление на регионы, стимулируя социальное неравенство между одними и теми же группами населения; абсолютизация экономической и игнорирование социальной составляющей при проведении институциональных
12
преобразования экономики; коренное изменение положения действующей Конституции РФ о социальном государстве.
7. Раскрыта суть и структура адекватной социально-ориентированной рыночной экономике социальной политики как сложной совокупности взаимосвязанных стратегических и тактических мер, направленных на: разработку пороговых значений государственных социальных стандартов, определяющих вектор социально-экономического развития и служащих исходной базой для составления целевых комплексных социальных программ; сочетание государственного и рыночного регулирования денежных доходов и потребления населения с учетом соблюдения принципов эквивалентности и возмездности, суб-сидиарности и солидарности поколений, социального партнерства, социальной справедливости и благосостояния для всех; повышение личной инициативы и ответственности работников за свое благосостояние и благополучие своей семьи, используя имманентный рыночной экономике принцип обязательного и добровольного страхования социальных рисков; оказание социальной помощи, основанной на принципах перераспределения, субсидиарности и гуманности.
8. Выявлены возможности коммерциализации процесса предоставления населению социальных благ и услуг и использования в ходе его осуществления принципов рыночного хозяйствования. Показано, что рынок социальных благ и услуг не может охватывать всю их совокупность и что сфера его действия определяется специфическими свойствами и общественной значимостью объектов купли-продажи и преобладанием нерыночных форм их регулирования: социальные блага и услуги составляют часть социально-экономической реальности, которая непосредственно затрагивает интересы общества, граждан и бизнеса и рассматривается в контексте общего интереса и социальной стабильности и с позиции функционирования системы в целом; гарантии государства в получении населением социальных благ на уровне минимально установленных стандартов; равнодоступность значительной части социальных благ для различных категорий населения независимо от их социального статуса и матери-
13
альной обеспеченности; возрастание свойств чистого общественного блага преобладающей части социальных услуг и их экстернального положительного эффекта; укрепление единства общества и обеспечение преемственности его социально-экономического развития и социальной интегрированности
Научная новизна исследования заключается в обосновании концептуальных основ формирования эффективной социальной политики и раскрытии ее роли в обеспечении социальной стабильности общества и устойчивых и качественных темпов социально-экономического развития. Реальное приращение научного знания содержат следующие результаты исследования:
- выявлены изменения взаимосвязи социальных и экономических отношений, нашедших свое выражение в органичной встроенности социальной составляющей в систему рыночных отношений и взаимообусловленности показателей экономического роста с индикаторами социального развития, что позволило определить особое качество социальной политики государства, обеспечивающей удовлетворение как социальных потребностей, так и являющейся,способом усиления стабильности макро- и микровоспроизводственного процесса на основе создания условий самообеспечения и саморазвития субъектов социально-экономических отношений;
- сформулирован на основе сравнительного анализа моделей социальной политики государств Западной Европы и Америки, вывод о сочетании рыночных и государственных механизмов регулирования социальных отношений и выделении таких их слагаемых, как: увеличение социальных расходов государства; углубление социализации и демократизации экономики; приоритетность социальных отношений по сравнению с экономическими; ослабление патерналистских отношений и возрастание роли индивидуальной личной ответственности за собственное благополучие; максимальное вовлечение всех индивидов в общественную жизнь;
- раскрыт двойственный характер социальных благ и услуг: с одной стороны, они имеют самостоятельную содержательную ценность, способную ока-
14
зывать существенное воздействие на экономический рост и социально-экономическое развитие и удовлетворять неуклонно растущие потребности населения; с другой стороны, социальные блага выступают как инвестиционный ресурс, изменяющий конфигурацию факторов экономического развития и обеспечивающий превращение человеческого фактора в доминирующий источник перехода к новой экономике и утверждение инновационного типа развития'.
- выделены причины социального кризиса и тенденции к ограничению социальной политики государства и социальной помощи: либеральная модель рыночной экономики и преувеличение возрастающей саморегулирующей роли рынка; недооценка и полное игнорирование экономической свободы и независимости индивидов и их личной ответственности за свое благополучие; ограниченность равного доступа значительной части населения к результатам рыночного хозяйствования и механизмам финансового рынка; несоблюдение равнодоступности к чистым общественным благам и возможностям реализации их экстерналий; неразделенность собственности и государства и приватизация его отдельными элитными структурами; несбалансированность экономических интересов государства, бизнеса и работников;
- раскрыта система взаимосвязи принципов социальной политики: субсидиарное™ и солидарности поколений, составляющих основу социальной помощи; личной независимости и ответственности работников за их индивидуальное и семейное благополучие (основанное на государственном регулировании доходов); эквивалентность и возмездность в обеспечении различного рода социальных рисков (обязательное и добровольное социальное страхование); стимулирование социальной активности и выдающихся заслуг отдельных граждан (социальная поддержка);
- определены адекватные рыночным условиям направления совершенствования социального партнерства: возрастание роли государства в формировании общего интереса, благосостояния для всех и укрепления социального единства общества; повышение социальной ответственности бизнеса и его активно-
15
го участия в реализации целевых социальных программ и решений социальных проблем; максимальное вовлечение всех граждан в общественную жизнь, повышение их личной ответственности за свое благополучие; активное привлечение рыночных механизмов для предотвращения и снижения социальных рисков; широкое использование эффекта социального капитала и роли некоммерческих организаций, общественных образований и индивидуальной социальной активности;
- намечены основные направления и экономические механизмы реализации социальных функций государства на региональном уровне, включающие: право установления пределов социальности и пределов допустимой либерализации и открытости экономики; механизмы разграничения расходных обязательств и доходных источников, выравнивания уровней социально-экономического развития территорий, определения форм и условий оказания федеральной помощи; разграничение ответственности между Федерацией и субъектами по поводу финансирования социально-значимых расходов; оценку реальных потребностей регионов в бюджетных ресурсах; выработку критериев для определения объема федеральной помощи по текущим социальным расходам;
- конкретизировано содержание минимальных государственных социальных стандартов, определяющих уровень социальных гарантий государства, дающих качественную и количественную оценку предоставляемых населению социальных благ, обеспечивающих реализацию целевых социальных программ и являющихся исходной базой для реализации принципа социальной справедливости.
Теоретическая значимость исследования. Теоретико-методологические и концептуальные положения, выдвинутые автором и обоснованные в диссертации, дополняют и расширяют теоретический ракурс исследования социальной политики, развивают их методологическую базу и представляют комплексное системное решение важных научных и практических проблем социального
16
развития. Они могут служить теоретической основой для разработки концепция социального развития, бюджетной и страховой политики.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в доведении теоретических положений научной концепции до практического уровня ее реализации путем выработки выводов и рекомендаций.
Основные положения и выводы, выдвинутые и обоснованные методологические подходы к исследованию блока проблем развития государственной социальной политики, механизма регулирования, обеспечения социальными потребностями, могут быть использованы при разработке социальной политики в области предоставления социальных услуг: при формировании федеральных и региональных социальных программ, корректировке механизма регулирования социальными процессами, формирование благоприятного социального климата в стране; в преподавании учебных курсов по основам экономической теории, теории переходной экономики, экономики социальной сферы.
Методы актуарного моделирования и социального нормирования, разработанные с учетом опыта зарубежных стран могут быть использованы на макро- и мезоуровне в целях оптимизации финансовых потоков модели социальной политики.
Апробация результатов исследования. Разработанные в диссертации положения и рекомендации использованы: в ходе реализации совместного проекта Министерства финансов Российской Федерации, Национального фонда подготовки кадров, Академии бюджета и казначейства «Управление государственным бюджетом» (раздел «Социальная политика». НПФК-4100) (г. Ростов-на-Дону, апрель 1999г.); в ходе реализации совместного проекта Тасис и Аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе «Финансовая прозрачность федеральных трансфертов на Юге России» (сентябрь-февраль 2002г.); в ходе реализации долгосрочного проекта переподготовки и повышения квалификации управленческих работников на ОАО «Рост-сельмаш», ОАО «Донской табак» г. Ростов-на-Дону; в ходе реализации Госу-
17 |
