ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В новых экономических условиях существенно меняются функции государства. Его деятельность направлена, с одной стороны, на создание оптимальных условий для развития свободного предпринимательства, а с другой стороны, на защиту экономических интересов государства и общества. Такая защита предполагает повсеместный контроль за соблюдением установленного порядка осуществления предпринимательской деятельности и применение мер юридической ответственности к нарушителям правовых предписаний.
В структуре правонарушений в экономической сфере значительный объем занимают административные правонарушения. Только федеральными органами налоговой полиции в 2001 г. было выявлено более 150 тыс. административных правонарушений. Разумеется, это лишь часть фактически совершаемых правонарушений в сфере экономики. Высокий уровень латентности присущ для всех административных правонарушений, но для этой категории в особенности. Так, по данным компетентных органов доля фактически совершаемых административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности превышает выявляемые в пять раз. И дело не только в масштабности этого блока правонарушений» устойчивой тенденции роста противоправных посягательств в области предпринимательской деятельности. Многочисленные административные правонарушения на потребительском рынке, таможенные, налоговые и другие противоправные деяния экономической направленности1 причиняют существенный ущерб государству, потребителям, расширяют теневой сектор экономики, тормозят социальные реформы.
Для противодействия этим правонарушениям государство использует весь имеющийся у него арсенал политических, экономических^ организационных и правовых средств. Значительное место среди правовых средств воздействия занимают меры административной ответственности.
4 Применение административного штрафа, конфискации, дисквалификации и
других видов административных наказаний оказывает сдерживающее воздействие на лиц, совершающих правонарушения экономической направленности, способствует защите законных прав граждан» предпринимателей и обеспечению интересов государства. Новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) существенно расширил сферу административно-юрисдикционной защиты экономических отношений. В качестве самостоятельных глав выделены административные правонарушения в области предпринимательской деятельности (гл. 14), в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (гл. 15). Причем» значительная часть содержащихся в них норм являются новеллами в административно-деликтном законодательстве. Их реализация предполагает рациональную процедуру выявления административных правонарушений, умелое использование доказательств, объективное и всестороннее рассмотрение дел о правонарушениях, полное исполнение постановлений о назначении административных наказаний. Совокупность этих правоприменительных действий образует специальный блок административно-юрисдикционного процесса - производство по делам об административных правонарушениях. Данное производство составляет процессуальную часть КоАП РФ, Законодатель более детально по сравнению с КоАП РСФСР урегулировал процедуру производства по делам об административных правонарушениях, его стадии, ввел ряд новых процессуальных институтов. Это обусловливает необходимость научного осмысления процессуальных новелл, оценки практики их применения, выработки рекомендаций для органов и должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях.
Решение названных задач предполагает исследование правоприменительной деятельности судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
5 Новый КоАП РФ значительно расширил круг органов
административной юрисдикции, уточнил их предметную и процессуальную компетенцию. Поэтому вопросы производства по делам об административных правонарушениях нельзя рассматривать изолированно, во-первых, от предмета данного производства, т.е. тех административных правонарушений, которые рассматриваются уполномоченным органом, должностным лицом, и, во-вторых, от статуса соответствующего субъекта административной юрисдикции.
Новый Кодекс выделил в качестве самостоятельного субъекта административной юрисдикции федеральные органы налоговой полиции. Данные органы призваны осуществлять широкий спектр задач, возложенных на них федеральным законом. Значительное место в их числе занимает рассмотрение дел о таких распространенных административных правонарушениях, как продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации, либо без применения контрольно-кассовых машин; нарушение иных правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции; нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций; невыполнение определенными должностными лицами обязанностей по контролю за выполнением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций. В качестве самостоятельного предмета исследования административная юрисдикция федеральных органов налоговой полиции до сих пор изучена не была. Не отрицая единства производства по делам об административных правонарушениях, следует заметить, что особый правовой статус этих субъектов административной юрисдикции, определенный объем предметной и процессуальной компетенции предопределяют специфику производства в федеральных органах налоговой полиции. Поэтому научной разработке подлежит комплекс проблем, составляющих предмет исследования. Это теоретические вопросы, связанные с уточнением понятия и содержания производства по делам об
6
административных правонарушениях по новому Кодексу, места и роли в его осуществлении федеральных органов налоговой полиции, их предметной и процессуальной компетенции. Нормативный аспект исследования ориентирован на дальнейшую детализацию процессуальных норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях. Эффективность административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов налоговой полиции зависит также от надлежащей организации их работы по выявлению, документированию, рассмотрению дел об административных правонарушениях. Именно неразработанность теоретических, нормативных и организационных проблем, связанных с производством по делам об административных правонарушениях в федеральных органах налоговой полиции, обусловила актуальность и направленность настоящего исследования.
Различные аспекты темы данного исследования привлекали в разное время пристальное внимание многих ученых и практиков. Значительное место в науке административного права занимают работы, в которых раскрыто содержание административного процесса, составляющих его производств (А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.И. Веременко, Т.В. Ворошилова, И.А. Галаган, А.А. Демин, Ю.М. Козлов, А.П, Коренев, М.В. Костенников, Н.М. Коршунов, А.Е, Лунев, С.Н. Махина, М.Я. Масленников, И.В. Панова, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов, А.С. Телегин, Ю.А. Тихомиров, В.Г, Татарян, В.Д, Сорокин, Н,Г. Салищева, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.). В этих трудах была обоснована концепция административного процесса, обобщена практика субъектов административной юрисдикции, обоснованы пути кодификации административно-процессуальных норм. Многие из этих предложений нашли отражение в новом Кодексе. Предметом научных исследований была и правоприменительная практика органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Вместе с тем, основные работы по этой проблематике были посвящены административно-юрисдикционной деятельности судей
7 (МЛ. Масленников, Н.В. Сухарева, Ю.Н. Старилов, Н.Ю. Хаманева и др.),
органов внутренних дел (А.Ф. Виноградов, Т.В. Ворошилова, И.Н. Зубов, Л.Л Попов, М.Я. Саввин, А.Ю. Якимов и др.), таможенных органов (СИ. Истомин, И.В. Тимошенко и др.). Административная юрисдикция федеральных органов налоговой полиции в контексте нового КоАП РФ не была предметом самостоятельного научного исследования. Указанные обстоятельства определили выбор темы исследования и его содержание.
Объект и предмет исследования. Объею-ом диссертационного исследования являются процессуальные правоотношения, возникающие при осуществлении федеральными органами налоговой полиции административно-юрисдикционной деятельности, а также материальные нормы, применяемые в ходе производства по делам об административных правонарушениях.
Предметом исследования являются:
научный анализ проблем теории и практики админиетративно-юрисдикционного процесса;
нормы КоАП РФ, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях;
предметная и процессуальная компетенция федеральных органов налоговой полиции;
правоприменительная практика федеральных органов налоговой полиции по делам об административных правонарушениях.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является изучение теоретических, нормативных и организационных аспектов производства по делам об административных правонарушениях в федеральных органах налоговой полиции и разработка на этой основе предложений по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях и организации административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов налоговой полиции,
Для достижения поставленной цели в работе решается комплекс
8 взаимосвязанных задач:
- анализ концепций административно-юрисдикционного процесса и составляющих его производств;
- изучение правовой основы производства по делам об административных правонарушениях;
- анализ предметной и процессуальной компетенции федеральных органов налоговой полиции;
- выявление особенностей производства по делам об административных правонарушениях, отнесенных к ведению федеральных органов налоговой полиции;
- изучение административной практики федеральных органов налоговой полиции;
- разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях и административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов налоговой полиции.
Методология в методы исследования. Методологической основой исследования является система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания. Эту основу составили труды по социологии, теории познания. В своих исследованиях автор опирался на фундаментальные положения экономической теории, общей теории государства и права, социального и государственного управления, административного, гражданского, уголовного права и процесса, финансового права, криминологии и административной деликтологии, относящиеся к теме диссертации.
В процессе исследования проведен анализ нормативных и иных документов, литературных источников, проанализированы обобщенные статистические данные о деятельности федеральных органов налоговой полиции за последние три года, изучено более пятисот дел об
9 административных правонарушениях экономической направленности,
рассмотренных судьями, должностными лицами налоговых органов и других субъектов административной юрисдикции.
При решении поставленных задач использовался широкий круг правовых, социологических и иных методов научного исследования: формально-юридический, сравнительно-правовой, статистического анализа, опрос, анализ документов и публикаций в прессе, наблюдение и др.
Научная новизна исследования. В работе впервые проведено комплексное исследование теоретических, нормативных и организационных аспектов производства по делам об административных правонарушениях в федеральных органах налоговой полиции. Научная новизна исследования выразилась в уточнении понятия и места производства по делам об административных правонарушениях в структуре админиетративно-юрисдикционного процесса. Содержательный анализ данного производства впервые осуществлен на базе нового КоАП РФ, в ходе которого дана научная оценка процессуальных новелл Кодекса, выявлены пробелы в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях и обоснованы предложения по их преодолению. Впервые в административно-правовой науке исследована компетенция федеральных органов налоговой полиции как субъекта административной юрисдикции, особенности осуществляемого ими производства по делам об административных правонарушениях.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторская интерпретация админиетративно-юрисдикционного процесса, который представляет сложное правовое образование, опосредствующее разрешение административно-правовых споров и реализацию административной ответственности.
2. Характеристика, с учетом новелл КоАП РФ, понятия и содержания стадий производства по делам об административных правонарушениях.
10
3. Определение понятия предметной и процессуальной компетенции федеральных органов налоговой полиции.
4. Теоретико-прикладная оценка особенностей производства по делам об административных правонарушениях, рассматриваемых федеральными органами налоговой полиции (ст. 14.5» ч.З ст. 14.16, ст. 15.1, ст. 15.2 КоАП РФ).
5. Предложения по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях, ведомственных нормативных актов и практики их применения федеральными органами налоговой полиции.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что его выводы и предложения: дополняют основные положения правовой теории об административно-юрисдикционном процессе, составляющих его производств; определяют роль и компетенцию федеральных органов налоговой полиции как субъектов административной юрисдикции; способствуют совершенствованию их деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях экономической направленности; развивают науку административного права.
Материалы диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе при преподавании курсов "Административное право", "Административная деятельность федеральных органов налоговой полиции", "Административно-деликтное право", "Административно-деликтный процесс", а также при проведении занятий в системе служебной подготовки сотрудников федеральных органов налоговой полиции.
Практическая значимость исследования состоит: в предложениях по совершенствованию правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях; рекомендациях по повышению эффективности деятельности федеральных органов налоговой полиции в противодействии административным правонарушениям экономической направленности.
11
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы докладывались и получили положительную оценку на международной научно-практической конференции " Контроль и надзор за деятельностью органов внутренних дел - важнейшая гарантия обеспечения прав человека" (Москва, 1999г.); на международной научно - практической конференции "Предупреждение преступности и полицейская этика" (Москва, 2001г.); на научно-практическом семинаре, проведенном совместно Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации и МВД России, "Соблюдение прав и свобод личности в деятельности органов внутренних дел" (Москва, 2001 г.); на международной конференции "Проблемы полицейской этики" (Москва, 2002 г.); на научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава Академии налоговой полиции ФСНП России (1999-2002 гг.).
Выводы и предложения, изложенные в диссертации, получили отражение в разработанных и направленных в ФСНП России методических рекомендациях по организации в федеральных органах налоговой полиции производства по делам об административных правонарушениях.
Результаты диссертационного исследования внедрены и используются в учебном процессе в Академии налоговой полиции ФСНП России по курсу "Административное право", "Административная деятельность федеральных органов налоговой полиции", "Админйстративно-деликтное право" и положены в основу спецкурса "Административно-деликтный процесс".
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, приложения и библиографического списка.
12 Глава 1. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ КАК ЧАСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО -ЮРИСДИКЦИОННОГО ПРОЦЕССА
1.1 Понятие и сущность адм инистративно-юрисдикционного процесса
Производство по делам об административных правонарушениях является самостоятельным, нормативно обособленным правовым образованием. Вместе с тем» названное производство является составной частью более общих правовых категорий. К таковым относятся юридический процесс, административный процесс, административно-юрисдикционный процесс. Поэтому, с позиций системного подхода целесообразно исследовать соотношение названного производства с другими процессуальными образованиями.
В теории административного права проблема административного процесса активно разрабатывается, начиная с 60-х годов прошлого века. Уже в работах классиков административного права - В.В. Власова, И.И. Евтихиева, С.С. Студеникиной и др. обосновывалась идея о существовании административного процесса. Так, И.И. Евтихиев1 заложил идею» ставшую на полвека предметом оживленных дискуссий, об административном процессе в "широком" (общий порядок деятельности органов управления) и "узком" (порядок наложения санкций, рассмотрения жалоб и др.) смыслах. Эта конструкция получила множество последователей. Наиболее обстоятельно она была разработана В.Д. Сорокиным. В ряде своих работ2 он обстоятельно обосновал концепцию административного процесса в его широком
1 См.; Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности. -...доктор, юрид. наук. - М., 1948.
2 Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. - М., 1968.; Сорокин В.Д. • Советское административно-процессуальное право. - Л.51976.
13 понимании. В ее основе была идея связи административного процесса с
государственным управлением, с осуществлением исполнительно-распорядительной деятельности. По мнению автора, административный процесс представляет собой урегулированный правом порядок (процедуру) разрешения индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. В структурном плане административный процесс состоит из отдельных видов административных производств. К ним В.Д. Сорокин относил производства; по принятию нормативных актов государственного управления, по организационным делам в аппарате государственного управления, по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций, по административным жалобам и спорам, по делам о поощрениях в сфере государственного управления, по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления.
Применительно к теме нашего исследования обратим внимание на последний вид административного производства. Мы еще вернемся к этому вопросу, но отметим, что автор не раскрывает понятия и виды принудительных мер. А именно, их характер, как материально-правовых образований (реквизиция, аннулирование лицензии, административные наказания и др.), предопределяет процессуальные формы их применения. Следует заметить, что концепция широкого понимания административного процесса получила поддержку многих ученых-юристов3. Разумеется, сторонники данной концепций далеко не единодушны, как в самой трактовке широкого понимания административного процесса, так и в количестве и
См. например: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. - М„ 1972; Козлов Ю.М. Предмет советского административного права -М., 1967; Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. - М., 1979; Панова И.В, Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. - Саратов, 2001; Кононов П.И. Административный процесс в России. Проблемы теории и законодательного регулирования. - Киров, 2001 и др.
14 содержании составляющих его производств. Анализ позиций этих ученых
обстоятельно представлен в научной литературе, что избавляет нас от необходимости подробного изложения всех вариантов широкого понимания административного процесса. Обратим внимание лишь на то, что большинство ученых, разделяющих данную концепцию, единодушны в необходимости кодификации всех административно-процессуальных норм в рамках Административно-процессуального Кодекса РФ4.
Не разделяя мнения сторонников широкого понимания административного процесса, нельзя не заметить позитивного значения данной концепции. Ее рациональное зерно состоит в том, что сторонники такого понимания административного процесса обратили внимание на его тесную связь с управленческой деятельностью. А.Е. Лунев подчеркивал, что под административным процессом следует понимать порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению и компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления, а также применение норм материального административного права5. Действительно, многие виды управленческой деятельности немыслимы без процессуальных норм, определяющих порядок их осуществления. Любая социально значимая деятельность предполагает соответствующую процедуру ее реализации, последовательность правоприменительных действий. Выдача лицензий, разрешений, удостоверений на право управления транспортными средствами, квотирование и другие виды деятельности органов исполнительной власти,
4 См.: Панова И.В, Указ. соч.; Масленников М.Я. Адашниетративно-процессуальный кодекс-это реально // Юрист, 2000, № 9, с. 13-18; Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства РФ // Гос-во и право, 2000, № 11 с.5-12; Костенников М.В. Теоретические проблемы кодификации административного права России.- М., 2000 и др.
5 См.: Лунев В.В. Сов. гос-во и право, 1963, № 15 с.131.; Лунев В.В. Вопросы адмииниетративного процесса // Правоведение, 1962, № 2, с. 43 и др.
15 осуществляются в порядке, определяемом процессуальными нормами. Но
даже перечень приведенных видов деятельности позволяет усомниться в единстве юридической природы процедур их осуществления. Их сопоставление неизбежно ставит вопрос: все ли процессуальные нормы, опосредствующие управленческую деятельность, входят в содержание административного процесса. Примечательно, что в приведенном определении А.Е. Лунева включены как сам порядок осуществления управленческой деятельности, так и применение норм материального административного права. Таким образом, сам автор выделяет две группы процессуальных норм» содержание которых не является однозначным. Если первая группа норм связана с самой сутью управленческой деятельности (условно ее можно обозначить как административную процедуру), то вторая ориентирована на реализацию материальных норм административного права. Думается, что к содержанию юридического процесса ближе вторая группа административно-процессуальных норм. Такой вывод базируется на общей посылке соотношения материальных и процессуальных норм. Представляется несколько странной критика В.Д. Сорокиным позиции Н.Г. Салищевой, которая, по его мнению, пришла к неправильному выводу о том, что административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию только норм материального административного права5.- С ^гакой оценкой трудно согласиться, поскольку процессуальные нормы являются вторичными по отношению к материальным нормам права, они определяют способ их реализации.
Высоко оценивая вклад сторонников широкого понимания административного процесса в развитие теории юридического процесса, нельзя не заметить смешение ими самой управленческой деятельности и опосредствующих ее процессуальных форм. Административное право, равно как и большинство других отраслей права, является смешанной отраслью
6 См.: Сорокм В.Д. Административно-процессуальное право. - М., 1972, с.79.
16
права, в которой объединены материальные, компетенционные и процессуальные нормы. Отрицать процессуальный характер норм административного права, определяющих порядок осуществления исполнительно-распорядительной деятельности, было бы неправильным. В данной деятельности широко используются такие правовые инструменты, как процедуры, регламенты и др. Однако, отождествление отдельных групп процессуальных норм с административным процессом противоречит самой сути юридического процесса. В качестве его самостоятельного вида выступает не любая совокупность процессуальных норм. Юридический процесс более сложное правовое образование, связанное с реализацией социально значимой деятельности. Совокупность процессуальных норм, претендующая на самостоятельный юридический процесс, должна отвечать нескольким критериям.
Во-первых, юридический процесс должен отражать потребность в упорядочении определенной социально значимой деятельности. Традиционно юридический процесс отождествляется с порядком реализации юридической ответственности (гражданский и уголовный процессы). Административная ответственность не является в данном случае исключением, ее реализация также осуществляется в строго определенных процессуальных формах. Подчеркнем, что процессуальное регулирование юридической ответственности осуществляется в рамках жесткой правовой модели. Это обусловлено необходимостью обеспечения надежной защиты прав участников юридического процесса от произвола. Действия юрисдикционных органов строго регламентированы процессуальным законодательством.
Во-вторых, для юридического процесса характерна поэтапность осуществления процессуальной деятельности, именуемой в теории права стадиями процесса (возбуждение, рассмотрение дела и принятие решения, его пересмотр и исполнение). Для оперативно-распорядительной деятельности такая поэтапность не характерна. Многие, в том числе спорные
L
17
вопросы, органы исполнительной власти разрешают при осуществлении своей компетенции, не прибегая к такой сложной конструкции, какой является юридический процесс.
В-третьих, одним из существенных признаков юридического процесса является его состязательность. Разрешение многих управленческих дел исключает такую возможность. Именно состязательность предопределяет демократизм юридического процесса, служит гарантом обеспечения прав его участников7.
В-четвертых, юридическому процессу должен соответствовать набор специальных процессуальных средств, с помощью которых юрисдикционный орган вправе оценивать фактическую сторону дела и принимать решение. Этими средствами являются доказательства, перечень которых четко определен законом. На важность доказательств в административном процессе впервые обратил внимание Е.В, Додин, по мнению которого под доказательствами являются все фактические данные, используемые для установления обстоятельств юридического дела в соответствии с принципом объективной истины8. Не вдаваясь в детальную дискуссию по поводу понятия доказательств, заметим, что приведенное определение чрезмерно расширяет их понятие. При разрешении любых управленческих дел (принятие акта, назначение на должность, передача имущества и др.) собирается и оценивается соответствующая информация (фактические данные), необходимая для принятия решения. Причем, такие фактические данные могут быть определены в законе, либо целесообразность их сбора и
7 На этот признак указывал известный болгарский ученый П. Стайнов. См. также: Шергин А.П, Административная юрисдикция - М,,1979, с,20.
8 См.: Долин Е.В. Доказательства в административном процессе. - M.s I973, с. 45; См. также: Пеков А.А. Доказательства и доказывание по делам об адмняистратявных правонарушениях: Дисс, ...канд. юрид. наук - Волгоград, 2000; Дудаев А,Б. Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях: Дисс. .. .канд. юрид. наук - M.s 1999. |
