Введение
Интернационализация общественной, экономической, культурной сферы повлекли серьезнейшие изменения в подходе законодателя к существующим категориям и институтам права. Из норм иностранного права в российское законодательство было имплементировано понятие «инвестиция». Впервые прозвучавшее в законодательном акте в 1991 г., указанная категория обсуждается и исследуется специалистами различных отраслей права и по сей день. Различные мнения, высказывае-* мые относительно сущности и содержания инвестиций вызваны неоп-
ределенностью подхода законодателя к определению объекта инвестиционного процесса, его принадлежности к той или иной отрасли законодательства.
Если инвестиции представляют собой передачу имущества в целях извлечения дохода, указанная категория относится к правовым институтам, изучаемым гражданским, предпринимательским, коммерческим, и, конечно, финансовым правом. При включении в понятие инвестиций имущества, передаваемого в иных социально - полезных целях, мы неизбежно приходим к выводу, что перечень отраслей законодательства, исследующих указанную категорию, гораздо шире. В разных науках, также как и в разных отраслях права и законодательства толкование категории «инвестиция» неоднозначно. Поэтому в настоящей работе исследуется вопрос правовой сущности и природы категории «инвестиция» исходя из ее легального определения, действующих доктрин разных отраслей права и исследований специалистов, в том числе — экономистов.
Определение понятия «инвестирование», или «инвестиционная деятельность», «инвестиционный процесс» тесно взаимосвязано с тер-
мином «инвестиции». В связи с этим очевидна актуальность исследования понятия «инвестирование» в целях установления содержания данного явления, неодинаково определяемому в настоящее время не только цивилистами и финансоведами, но и специалистами иных отраслей права.
В связи с принятием Федерального закона 1999 г. «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капиталовложений»1, отменившим действие ряда норм Закона РСФСР 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»2, дискуссии вокруг понятия и порядка осуществления инвестиционной деятельности обострились. И в настоящее время в России особенно актуально, в связи с расширением сферы капитальных вложений, вызванных ростом производства, жилищного и производственного строительства четкое уяснение понятия и сущности инвестиций и инвестиционной деятельности, их отличий от инвестиций, осуществляемых в форме капитальных вложений и инвестиционной деятельности по осуществлению капиталовложений.
Инвестиционная деятельность - объект пристального внимания ученых, исследующих вопросы финансового права. Так как «финансовое право — это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования (формирования), распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государственных и муниципальных образований, необходимых для реали-
' Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (с изм. и доп. от 2 января 2000 г.). // СЗ РФ от 1 марта 1999 г. № 9. Ст. 1096. СЗ РФ от 10 января 2000 г. № 2. Ст. 143. 2 Закон РСФСР от 26 июля 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (с изм. и доп. от 19 июня 1995 г., 25 февраля 1999 г.). // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 18 июля 1991 г. № 29. Ст. 1005. Собрание законодательства РФ от 26 июня 1995 г. № 26. Ст. 2397. СЗ РФ от 1 марта 1999 г. № 9. Ст. 1096.
зации их задач»1, категория «инвестиции» сразу после ее законодательного закрепления вошла в состав правовых институтов финансового права. Но и на сегодняшний день остаются не исследованными вопросы осуществления инвестиций непосредственно государством и государственного регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации.
Отсутствие единого подхода к понятию и сущности инвестиций, инвестиционной деятельности, осуществляемой в том числе и государством, а также мер государственного регулирования инвестиционной деятельности влечет неопределенность статуса инвестора, системы мер государственной поддержки и требований законодательства к осуществлению инвестирования.
Участником финансового правоотношения всегда является государство, выступающее в отношениях по поводу осуществления инвестиций посредством компетентных органов управления. Это положение является основанием к утверждению, что инвестиционная деятельность государства регулируется нормами финансового права и государственное инвестирование следует рассматривать в аспекте указанной правовой отрасли. Отношения по поводу осуществления инвестиций государством регулируются императивными нормами. Так, Федеральный закон 1998 г. «О Бюджете развития Российской Федерации»1 закрепляет основы формирования и исполнения указанного бюджета императивными нормами. Но сам механизм государственного регулирования инвестиционной деятельности основан на применении как императивных, так и диспозитивных правовых норм. Инвестировать можно любое имущество, не запрещенное (ограниченное) к обращению в
1 Химичева Н.И. Предмет и понятие финансового права. В кн.: Финансовое право. Учебник. / Отв. ред. - Н.И. Химичева. С. 35.
гражданском обороте. Тем не менее, при передаче государственного имущества в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества законодатель установил императивную норму о необходимости заключения инвестиционного договора, указав конкретных участников (Правительство РФ, органы исполнительной власти субъекта РФ, муниципального образования, реципиента инвестиций) и срок (не позднее 2 месяцев с момента принятия закона о бюджете на следующий год). В настоящей работе исследуются вопросы государственного регулирования инвестиционной деятельности в аспекте финансового права. Поэтому из всего объема законодательных норм, посвященных инвестициям и инвестированию, мы будем рассматривать сферу действия и применения именно императивного метода регулирования данных правоотношений. Государство инвестирует любое имущество, не запрещенное в обороте, но в настоящей работе будет сделан анализ именно денежных инвестиций, и не просто денежных инвестиций, а тех, которые образуют финансы государства, так как содержанием финансов «являются только те из них, посредством которых образуются денежные фонды государства, его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций»2. Все вышеизложенное несомненно вытекает из положений финансового права, в связи с чем в настоящей работе исследуется регулирование инвестиционной деятельности в финансово — правовом аспекте.
Степень разработанности темы. Вопросы правового регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации исследовались, в основном, в аспекте формирования государственных доходов и
1 Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 181 - ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации» // СЗ РФ от 30 ноября 1998 г. № 48. Ст. 5856.
2 Химичева Н.И. Финансы и финансовая система Российской Федерации. В кн.: Финансовое право. Учебник. / Отв. ред. - Н.И. Химичева. М.: БЕК, 1995. С. 2.
осуществления государственных расходов1. Причем в составе государственных расходов исследованию подвергались практически исключительно вопросы финансирования капитальных вложений2. Сами государственные инвестиции и правовое регулирование инвестиционной деятельности, в том числе государственной - малоисследованная сфера финансового права. В учебной литературе по финансовому праву, как и в научных изданиях, институт инвестиционной деятельности либо не исследуется совсем, либо анализ указанных правоотношений проводился без определения сущности, функций инвестиционной деятельности и государственных мер по ее регулированию, а также без учета анализа инвестиций, осуществленных специалистами иных отраслей права.
Настоящая работа является первым комплексным исследованием регулирования инвестиционной деятельности, источников инвестиций в финансовом праве в соотношении с иными отраслями права.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является рассмотрение форм участия государства в инвестиционных отношениях, способов государственного регулирования инвестиционной деятельностью, осуществляемой на территории России в аспекте правоотношений, регламентируемых нормами финансового права.
Задачами работы являются:
- выявление и исследование сущности и значения категорий «инвестиция», «инвестиционная деятельность»; классификация форм и видов инвестиций;
1 См., например: Карасева М. Некоторые правовые проблемы государственных доходов и расходов в Российской Федерации. Правове регулювания державних доход1в та видатмв. Доклади та виступи на м1жнародшй науково-практичшй конференцп 24-26 вересня 1998 року. Харюв: Академм Прав-рових наук Украши. С. 152-159.
См.: Крохина Ю.А. Правовые основы финансирования капитальных вложений. В кн.: Финансовое право Российской Федерации. Учебник. / Отв. ред. - М.В. Карасева. М: Юристь, 2002. С. 487-493.
- установление значения инвестиционной деятельности для реализации финансово-правовой политики в условиях рыночной экономики;
- систематизация источников финансового права, регламентирующих сферу инвестиционной деятельности государства, граждан и организаций;
- исследование влияния развития инвестиционной деятельности и прежде всего государственного инвестирования на формирование, состав и использование государственных и муниципальных доходов и расходов, а также структуру последних;
определение места Бюджета развития Российской Федерации в инвестиционной деятельности государства и исследование порядка осуществления действий, связанных с формированием и использованием средств указанного бюджета;
- анализ источников инвестиционных вложений;
- выработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования инвестиционной деятельности нормами финансового права.
Объектом исследования в настоящей работе являются финансовые правоотношения, возникающие в сфере инвестиционной деятельности, осуществляемой государством на собственной территории.
Предметом исследования выступают теоретико-правовые основы регулирования инвестиционной деятельности финансовым правом в сопоставительном аспекте с гражданским предпринимательским и другими отраслями права.
Теоретической основой диссертации являются труды российских и зарубежных ученых по общей теории государства и права, финансовому, банковскому, административному, гражданскому, предпринимательскому, международному частному праву, истории, экономике, ме-
неджменту, банковскому делу, а также справочная литература по праву, экономике и менеджменту.
При проведении исследования автор опирался на труды ученых-правоведов: В.В. Бочарова, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, А.А. Вишневского, Н. Вознесенской, Н.Н. Вопленко, С.А. Голунского, О.Н. Горбуновой, В. Дозорцева, Н.Г. Дорониной, Н.Л. Дювернуа, М.Н. Капустина, М.В. Карасевой, А.В. Кирина, М.Е. Ковешникова, И.И. Лука-шук, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Е.Н. Пастушенко, Е.В. Покачаловой, И.А. Покровского, М.С. Строговича, Н.И. Химичевой, Б.Б. Черепахина, Г.Ф. Шершеневича и др.
В диссертации также использованы отдельные теоретические положения и выводы ученых-экономистов: Е.Ф. Борисова, Ф.М. Волкова, Д.А. Ендовицкого, Н.В. Игошина, А.Д. Касатова, Л.Ш. Лозовского, Б.А. Райзберга, М.И. Римера, Р.И. Хасбулатова и др.
Кроме того, были исследованы труды иностранных авторов: В. Беренса, П. Хавранека, Г. Бирмана, С. Шмидта, Э. Дж. Долана, Уильяма Ф. Шарпа, Александера Гордона Дж., Л. Шейнгезихта, Д. Лидснея, С.А. Райборна, Дж. Т. Барфильда, М.Р. Киннея, Н.И. Зейтца.
Методологическую базу исследования составляют общенаучные методы познания: логический, исторический, системно-структурный, метод комплексного анализа, сравнительного правоведения, социологического исследования и др.
Работа основана на анализе положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов. Отдельному анализу подвергаются кодифицированные источники финансового права, в первую очередь - Бюджетный кодекс Российской Федерации. Подробно исследованы нормы законов о бюджете Российской Федера-
10
ции, касающиеся осуществления государством инвестиционной деятельности.
Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы определения понятий «инвестиция», «инвестиционная деятельность», «государственное регулирование инвестиционной деятельности» в финансовом праве. Кроме того, диссертантом был проведен анализ способов осуществления государством инвестиционной деятельности и способов государственного регулирования инвестирования.
В диссертационном исследовании разработаны основные положения, а также сделаны выводы, определяющие ее научную новизну, которые выносятся на защиту:
1. Сформулированы понятия инвестиции, иностранной инвестиции, инвестиионной деятельности. В целях унификации дефиниций, применяемых в сфере правового регулирования инвестиционной деятельности, вносится предложение об изменении определения инвестиций в п. 1 ст. 1 Закона РСФСР от 1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР".
2. Проводится отграничение категорий "инвестиция" и "иностраная инвестиция" по субъекту и цели передачи имущества.
3. Дано определение финансово-правовой политики государства. Инвестиционная деятельность рассматривается как комплексная категория, являющаяся одновременно способом осуществления финансовой политики государства, источником поступлений денежных средств для реализации финансовой политики государства и объектом, в отношении которого государство осуществляет правовое регулирование в соответствии с установленной законодательными и
11
исполнительными органами государственной власти финансовой политикой.
4. Установлены формы инвестиций: обыкновенные инвестиции, инвестиции, осуществляемые в форме капитальных вложений и финансовые инвестиции. Классификация видов инвестиций проведена по следующим основаниям: в зависимости от субъекта инвестиционной деятельности (государственные и частные инвестиции); от сферы инвестирования (направленность инвестиций в конкретные отрасли экономики (вид деятельности), - например инвестиции, направленные в сельское хозяйство, автомобилестроение и др.); продолжительности периода времени, необходимого для наступления события, для достижения которого осуществляется инвестиция (краткосрочные, долгосрочные инвестиции); от цели инвестирования (доходные и социальные инвестиции); от наличия инвестиционного проекта (проектные инвестиции, непроектные инвестиции); стоимости (объема) инвестиций (широкомасштабные и локальные инвестиции).
5. В качестве единственного основания для классификации государственного дохода рассматривается получение дохода бюджетом (в соответствии с бюджетным законодательством) и внебюджетными фондами — так называемые централизованные доходы и получение дохода государственными учреждениями, предприятиями и организациями, в которых государство имеет долю в уставном (складочном) капитале - децентрализованные доходы. Децентрализованные доходы не поступают в бюджет, а остаются в распоряжении учреждений, предприятий и вышеуказанных организаций, - это четкое условие для их отграничения от доходов государственной бюджетной системы. Поэтому, возможно, следует не включать в категорию «го-
12
сударственные доходы (доходы муниципального образования) имущество, находящееся в собственности юридических лиц, до момента его передачи государству (в качестве дивидендов, ликвидационного остатка, выплаты стоимости доли и др.)
6. Сделан вывод о том, что основным содержанием налогов является то, что это доходы, получаемые государством при осуществлении властно-распорядительных функций и дано определение неналоговых доходов государства.
7. Внесено предложение об изменении ст. 41 Бюджетного кодекса РФ. Предложена следующая редакция указанной статьи:
Статья 41. Виды доходов бюджетов.
1. Доходы бюджетов образуются за счет доходов, получаемых государством (муниципальным образованием) при осуществлении властно - распорядительных функций и доходов, а также за счет доходов, получаемых государством (муниципальным образованием)путем участия гражданско-правовых отношений.
2. К доходам, получаемым государством (муниципальным образованием) при осуществлении властно - распорядительных функций, относятся: налоговые и иные обязательные платежи в бюджеты всех уровней, пени, штрафы (кроме пеней и штрафов, уплачиваемых в связи с нарушением условий гражданско - правовых сделок), стоимость конфискованного и реквизируемого имущества, иные денежные средства, поступающие в бюджеты и внебюджетные фонды вследствие осуществления государством (муниципальным образованием) публично- правовой функции. При этом размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательньк платежей в бюджет полностью учитываются в доходах соответствующего бюджета.
3. К доходам, получаемым государством (муниципальным образованием) в качестве участника гражданско - правового отношения, относятся доходы, извлекаемые государством при осуществлении деятельности, предусмотренной нормами гражданского законодательства (в т.ч. - доходы, полученные от безвозмездной передачи имущества, от реализации имущества, принадлежащего на праве собственности государству (муниципальному образованию), суммы неустойки, компенсации и вы-
13
платы в возмещение убытков, иные доходы, получаемые от участия в гражданско — правовых отношениях).
8. Все существующие 26 разделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации могут быть признаны государственными инвестициями, так как они направлены на социально - полезные цели. При узком подходе к понятию «инвестиционная деятельность» предложено разделять категории «государственное финансирование» и «государственное инвестирование». Финансирование из бюджета представляет собой передачу денег из государственного бюджета на социально — полезные цели, а бюджетные инвестиции - передачу денег из государственного бюджета с целью получения дохода (из влечения прибыли).
9. Внесено предложение об изменении части 2 ст. 250 Бюджетного кодекса РФ, сформулировав ее следующим образом: «Принятие денежных обязательств по оплате товаров (работ, услуг) осуществляется после заключения договора между получателем бюджетных средств и победителем торгов на получение права заключения государственного контракта, если иное не установлено законодательством Российской Федерации».
10. Сделан вывод о том, что государство является главным инвестором на собственной территории. Это обусловлено объемом имущества, передаваемого государством как в целях извлечения дохода, так и в иных целях, направленных на достижение социально - полезного эффекта.
11. Обосновывается, что Бюджет развития РФ является основным инструментом реализации инвестиционной политики в России. Государство осуществляет инвестиционную деятельность различными способами. При этом приоритетным (как в целях достижения прибыли, так и в целях поддержки инвестиционной деятельности в России-
14
ской Федерации) является метод аккумуляции доходов государства в Бюджете развития Российской Федерации.
12.Очерчивается следующий круг источников инвестиций: собственность инвестора; заем; кредит. При этом заем и кредит - собственно инвестиции, осуществляемые заимодавцем (кредитором) в случае, если договором займа (кредита) предусмотрена выплата процента либо получение иного имущества в качестве вознаграждения за предоставления займа (кредита), т.е. в том случае, если договор займа (кредита) возмездный.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в новизне предмета исследования, использовании концепций, доктрин и разработок российских и иностранных ученых, в анализе подходов к категории «инвестиционная деятельность» и выводах о сущности этого правового института, исследовании вопросов участия государства в осуществлении инвестиций как лица, осуществляющего регулирование инвестиционного процесса посредством осуществления финансовой (в т.ч. - налоговой, бюджетной) политики на территории Российской Федерации и как участника гражданско-правового отношения.
Материалы диссертационного исследования могут применяться при изучении и преподавании учебных курсов «финансовое право», «гражданское право», «международное частное право», «межгосударственное регулирование инвестиционного процесса» в высших учебных заведениях, готовящих специалистов в области права.
Разработанные диссертантом предложения могут быть использованы при работе над совершенствованием законодательства, регулирующего вопросы финансово - правового регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации.
15
Апробация результатов исследования была осуществлена в различных формах:
- чтение лекций и проведение семинарских занятий по финансовому праву и международному частному праву в Самарском филиале Московского городского университета;
- выступление с докладами на научных и инаучно-практических конференциях;
- публикация статей;
- обсуждение диссертации на кафедре финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.
Структура диссертационного исследования обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
16
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО- ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
§ 1. Понятие и сущность инвестиционной деятельности, её значение для реализации финансово- правовой политики в условиях
рыночной экономики.
Установление в России разнообразных форм собственности и равноправных отношений между субъектами хозяйственной деятельности Законом Российской Федерации 1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности в РФ»1 положило начало возникновению новых отраслей и институтов российского законодательства. Указанные принципы были закреплены впоследствии в нормах Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных актов. Осуществление предпринимательской деятельности невозможно без установления законодательной гарантии ее обеспечения. В связи с этим уместно процитировать слова проф. Н.И. Матузова о том, что «признание принципа «не запрещенное законом дозволено» закономерно и неизбежно, коль скоро Россия взяла курс на переход к рынку, предполагающему частное предпринимательство, личную инициативу, предприимчивость, свободную деятельность индивидов- собственников»2.
Новые институты и категории финансового, гражданского, международного частного права и иных отраслей законодательства получили свое закрепление и определение в новейшем законодательстве Российской Федерации. Одним из правовых институтов, введенном в юридический оборот, стал институт инвестиций. На сегодняшний день можно
' См.: Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР от 27 декабря 1990 г. № 30. Ст. 418. 2 Матузов Н.И. «О принципе «не запрещенное законом дозволено». // Теория государства и права. Курс лекций. / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристь, 2000. С. 223.
17
утверждать, что существует «обособленный комплекс правовых норм, регулирующий с помощью специфичных приемов и способов однородный вид или сторону общественных отношений»1 (отношения по поводу осуществления капиталовложений), закрепленный в правовой системе России.
Первым законом, установившим понятие инвестиции, был принятый 26 июня 1991 г. Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР». Пункт 1 ст. 1 указанного закона определил: «Инвестициями являются денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, лицензии, в том числе и на товарные знаки, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта» . Из квалификации инвестиций, данной законодателем, видно, что указанный институт отнесен к нормам гражданского права. Но с точки зрения указанной отрасли права недостатки данного определения очевидны. Перечисление видов объектов гражданских прав в законе одновременно и широко, и непомерно сужено. Для обоснования этого положения обратимся к работам классиков отечественной цивилистики, современных авторов и нормам права, в которых изучаются понятие и содержание объектов гражданских прав.
Рассматривая «посредствующий, или фактический объект прав, М.Н. Капустин писал: «Природа или материальный мир в области права получает значение имущества или ценности... Имущество или вещь в свою очередь представляются в свою очередь в двух видах: вещи суть
1 Киримова Е.А. Правовой институт: понятие и виды. Учебное пособие. Саратов: Саратовская государственная академия права, 2000. С. 15.
2 Закон РСФСР от 26 июля 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР». // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 18 июля 1991 г. № 29. Ст. 1005. |
